美国最高法院与政党初选

这是选·美的第 809 篇文章

七一了，来聊聊党建吧（误。

在世界上绝大多数民主国家，一个政党如何进行党内初选，一般被认为是党组织的私事，政府不应干涉。所以除了新西兰、德国、希腊、挪威、芬兰等少数几个国家存在一定程度的针对初选的立法和判例外，像英国、加拿大、法国等地，基本上是由政党自行决定初选方式。比如英国的保守党和工党都要收取党费，只有及时缴费的党员才有权在初选中投票；与此同时，候选人们必须先获得足够数量的本党议员背书，才能正式参选（并且在保守党一方，普通党员只能在议员们已经表决出的前两名候选人之间投票）。

在这方面，美国是一个完全的例外。不仅各州存在大量关于初选的立法，而且各级法院也对两党初选以及相关立法的合宪性做出过一系列判决。我和游天龙在以前的专栏文章（比如 《小选票背后的大名堂》 、 《输不起法与美国政治的两极化》 、 《向左走，向右走》 、 《特朗普、共和党与美国当代右翼极端主义》 ） 以及会员通讯 （比如 2016 年 4 月 18 日《初选制度公平吗》、 4 月 20 日《封闭式初选的是与非》、 5 月 11 日《内布拉斯卡的民主党初选和无党派初选》） 中，提到过一些关于初选的立法及其历史沿革。今天的通讯，就来讲讲最高法院对初选的干预。

高院最初卷进这类官司，很大程度上是因为种族隔离时代南方各州的「 白人初选 （ white primaries ）」，及相应的少数族裔投票权之争。

当时的南方，民主党一统天下、共和党名存实亡，而南方各州的民主党往往又只允许白人党员在初选中投票。这样一来，等于间接地把少数族裔排除在党职与公职之外。

1923 年， 德克萨斯州议会 得寸进尺，把「 不准黑鬼参加本州民主党初选 （ in no event shall a negro be eligible to participate in a Democratic party primary election held in the State of Texas ）」明目张胆地写进 本州法律 ，被民权组织抓住口实起诉。

1927 年，高院在 Nixon v. Herndon 中判定这个法律违宪（第十四、十五修正案对种族平等和投票权的保障）。德州议会马上瞒天过海，把法律改成「由 各党在本州的执委会 自行决定谁有权参加初选」：

… every political party in this State through its State Executive Committee shall have the power to prescribe the qualifications of its own members and shall in its own way determine who shall be qualified to vote or otherwise participate in such political party…

再由 德州民主党执委会 （其实和州议会基本上是同一拨人）规定 只有白人 能参加初选：

… all white democrats who are qualified… and none other , be allowed to participate in the primary elections.

案子重新打到高院，大法官们于 1932 年再次判其违宪（ Nixon v. Condon ），理由是州执委会 以前从来没有过 决定党员初选资格的权力，现在突然因为州里的法律而有了这种权力，说明种族歧视的背后黑手仍然是州议会。

德州议会这回学乖了，又一次修改法律（其实等于回到了南方其它州一贯的做法），把决定党员资格及初选投票资格的权力下放到民主党的 州党代会 ，而不是 州执委会 ；然后德州民主党再在州党代会上通过决议，规定只有白人有权入党和在初选中投票：

… all white citizens of the State of Texas who are qualified to vote under the Constitution and laws of the state shall be eligible to membership in the Democratic party and as such entitled to participate in its deliberations.

1935 年，高院在 Grovey v. Townsend 中支持了德州的这种做法，认为 政党是私人结社组织 ，不是公权力的一部分，而私人结社组织随便怎么歧视少数族裔，宪法都管不着。

但是这个时候已经是新政的初期、民权运动的前夜，高院的人员构成与意识形态也在发生变化。到了 1944 年，德州的黑人选民再次挑战「白人初选」的合宪性，而高院也在 Smith v. Allwright 中推翻了 1935 年 Grovey v. Townsend 案的判决。

高院指出，虽然政党表面上看确实是私人结社，但是 当一个政党在地方政治中享有唯我独尊的地位（就像当时民主党在德州那样）时，党内初选事实上已经变成了公权力运作过程的组成部分 ，不能再单纯从私人结社内部事务的角度来看待，所以党内初选的种族歧视同样应该受到宪法的约束：

When primaries become a part of the machinery for choosing officials, state and national, as they have here, the same tests to determine the character of discrimination or abridgement should be applied to the primary as are applied to the general election.

Smith v. Allwright 终结了南方各州的「白人初选」；不过，这些州在法律上对黑人投票权的其它限制（比如投票税、素质测试、纵容白人对黑人选民的暴力恐吓等等），还要等到六十年代民权运动以后，才会被一一废除。与此同时， Smith v. Allwright 判决中提出的「初选是公权力运作过程的组成部分」这一点，也为后来法院更加频繁地介入初选官司、评判相关立法的合宪或违宪，提供了新的法理基础。

上节说到，高院在「白人初选」系列案件中，发生了从「政党初选是私人结社内部事务」到「政党初选是公共事务」的立场转变。这个转变并非孤立的事件，而是体现在同期其它初选官司的判决中，最终令 国会 获得了（和 各州议会 一样）立法管理 各州政党初选 的权力。

早在 1921 年，高院就处理过一桩涉及国会初选立法的案子（ Newberry v. United States ）。二十世纪初「进步主义运动」如火如荼时，国会通过了一系列竞选资金改革 （参见《 向左走，向右走 》及《金钱与选举》： http://blog.sina.com.cn/s/blog_68cd22cb01016tip.html ） ，包括 1907 年的《 提尔曼法案 》和 1910 年的《 联邦腐败实践法案 》。前者 禁止竞选团队直接从企业接受政治献金 ；后者 对国会候选人的竞选开支进行限制 ，不能超过五千美元（众议院竞选）、一万美元（参议院竞选）、或者所在州法律规定的上限。

1918 年密歇根州的国会参议院共和党初选，由前海军部长纽伯里（ Truman Handy Newberry ）对阵汽车业巨头亨利·福特。纽伯里经过一番苦战击败福特，然后又赢得大选，走马上任。不服气的福特利用联邦政府里的关系调查纽伯里，发现他在初选中花了十万美元左右，远远超过《联邦腐败实践法案》和密歇根州法的限额。于是纽伯里被联邦政府判刑。

但是高院推翻了对纽伯里的定罪，反而认定《联邦腐败实践法案》违宪。高院说：根据宪法第一条第四款，

The Times, Places and Manner of holding Elections for Senators and Representatives, shall be prescribed in each State by the Legislature thereof; but the Congress may at any time by Law make or alter such Regulations, except as to the Place of Chusing Senators…

国会确实有权立法管理各州对参议员和众议员的 选举 ，但是 「党内初选」怎么能算「选举」呢 ？当然不算啊。既然不算，国会就管不着。

但是到了 1941 年的 United States v. Classic （即上节提到推翻「白人初选」的 Smith v. Allwright 之前三年），高院的立场就变了。

在 1940 年路易斯安那州国会众议院第二选区的民主党初选中，某社区的选举委员会委员们对投票箱里的票偷梁换柱，保送某个本该落败的候选人获得党内提名。事发后这些委员被依联邦刑法中的选举舞弊罪起诉，但他们不服，援引 Newberry v. United States 的判决，认为 「初选」不能算「选举」，所以他们并没有在「选举」中舞弊 ，或者至少联邦法律管不着他们舞弊。

没想到这回高院翻脸不认账，说道：「初选」到底算不算「选举」，得看实际情况来定；路易斯安那 州法里规定了民主党必须初选，而且州里还出钱资助初选，显然民主党初选已经成为州里选举的组成部分了 ；就算没有这些法律， 民主党在路易斯安那州的独大地位，也意味着民主党的国会初选几乎等于国会大选 。既然如此，国会当然能管、当然该管。

United States v. Classic 的判决，既是对三年后 Smith v. Allwright 一案里程碑式判决的投石问路，也为竞选资金改革（包括竞选开支上限）的重新启动奠定了基础。当然，后来围绕这些改革展开的、从 Buckley v. Valeo （ 1976 ）到 Citizens United v. FEC （ 2010 ）的司法角力 （参见拙文《卡尔·罗夫的失态》 ： http://blog.sina.com.cn/s/blog_ 68cd22cb01017ju1.html ） ，又是别有一番滋味了。

在 United States v. Classic 和 Smith v. Allwright 之后，各州的初选制度又经过了几十年的演变（包括「 输不起法 」的推广、 70 年代以后两党总统初选制度的改革等等），相关的案子也打了许多轮（参见以下两节），一直到 1996 年的 Morse v. Republican Party of Virginia ，「初选什么情况下算选举」的问题又重新进入了高院的视野，并把 United States v. Classic 中的 「国会立法」问题 与 Smith v. Allwright 中的 「种族平等」问题 结合到了一起。

当时弗吉尼亚州的共和党规定，凡是有意以党代表身份在州党代会中进行初选提名投票的党员，必须先交 35 到 45 美元的 注册费 。然而 宪法第二十四条修正案 明文授权国会立法、防范南方种族隔离时期盛行的 投票税 （ poll tax ）卷土重来，而国会的《投票权法案》则列出了包括弗吉尼亚在内的一系列背负严重种族歧视历史的地区，要求这些地区在更改选举规则前必须先将方案提交联邦司法部审核，确认不造成种族歧视后才能实施。 弗吉尼亚共和党的州代会注册费算不算变相的投票税、需不需要经过司法部事先审核？

高院认为算。在大法官们看来， United States v. Classic 之后几十年政治现实的演变， 早已让民主、共和两党成为公权部门盘根错节的一部分 。比如 弗吉尼亚州的「选票列名法」，一方面对两大党以外的其它政治组织提名人或独立候选人设立了极其苛刻的联署要求，另一方面将选票前两行的位置自动保留给两党所提名的候选人，尽管参加两党州代会的党代表人数远远少于小党联署所需的人数 。

换句话说， 在美国绝大多数地方，参选公职实际上是分两步走：先获得两大党之一提名，再争取大选获胜 。在这种情况下，两大党无论是采用初选投票还是州代会提名的方式来产生最终候选人，这个过程都必须被视为官方选举的一部分，那么州代会注册费自然属于投票税的一种。

Morse v. Republican Party of Virginia 肯定了 United States v. Classic 和 Smith v. Allwright 的核心观点，更加明确地将两大党的初选视为公权部门事务而非私人组织事务。但是与此同时，反方的力量也早已在「结社自由」的旗号下暗流涌动，静待着绝地反扑时机的到来。