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美对菲军事援助：嘴上都是主义，心里全是生意

底线思维 · 公众号 · 政治 · 2024-11-05 12:11

正文

文/观察者网专栏作者丁铎

中国南海研究院海洋法律与政策研究所副所长

美国驻菲律宾使馆日前发布消息，称美国将提供800万美元用于菲律宾海岸警卫队的现代化建设，主要用于人员培训和便携式设备更新。

这不是美国今年首次对菲律宾在军事安全领域提供的资金援助。在今年7月底举行的美菲外长防长“2+2”对话后，美国就宣布对菲律宾提供5亿美元的军事援助计划，以“加强菲律宾武装部队和菲律宾海岸警卫队履行领土防御任务和促进地区安全的能力”。

消息发布当天，菲防长表示，菲律宾对美国在总统大选后亚太地区安全政策的连续性“充满信心”。在菲高官这种积极呼应的背后是一个无法否认的事实：自小马科斯执政以来，菲律宾和美国在同盟关系框架下的安全合作逐步任务化、清单化，菲律宾现政府全面强化菲美战略捆绑的政策调整已经基本完成。

7月16日，美国海岸警卫队和菲律宾海岸警卫队联合在南海进行美菲双边搜救演习。美国印太司令部

作为南海问题的当事国之一，菲律宾的国防力量与中国的差距较大，如果没有美国在背后鼓动、挑唆和支持，菲律宾这两年不会频繁挑事、制造事端。

美国在“印太战略”框架下加大对菲律宾的投入，从政治、外交、经济、军事等领域对菲律宾施加各种影响，将菲律宾等国纳入遏制中国的“小圈子”，并将菲律宾打造为重塑中国周边地缘环境的前沿，其结果之一就是诱发菲律宾在南海问题上投机冒险的倾向与前几年相比显著增加。

美菲相互勾连的举动也反映出菲律宾，特别是其武装力量从激化海上矛盾、挑高对抗情绪、推动摩擦升级中尝到了甜头。

从冷战至今，美菲就双方军事安全合作，特别是围绕《美菲共同防御条约》的解释和适用问题，在不同时期存在着不同博弈，但有三点是一以贯之的：

第一，美国无论哪个政党掌权，都不希望也不允许菲律宾外交政策偏离美国的战略方向，菲律宾在对外政策上很难实现真正的独立自主；

第二，千丝万缕的防务联系构成了美菲同盟的核心网络，美国利用军事援助在菲律宾国内培植了庞大的亲美势力；

第三，军事援助是美国握在手中用来管控美菲同盟走向的一支“遥控器”，通过增减军事援助数量等方式，迫使菲律宾采取符合美国利益的对外政策。

政策框架

美国大规模对外军事援助可以追溯到第二次世界大战期间。1941年，在《增进美国国防法案》的法律政策框架下，美国向英国、法国、苏联等国家出借或租赁战争物资，开启了大规模对外军事援助计划。

当《增进美国国防法案》随着二战的结束而终止后，受冷战影响和自身利益驱动，美国对外军事援助计划不减反增，并逐步成体系化。

从1947年只涉及特定项目、针对特定国家的《希腊—土耳其援助法案》，到1949年出台的《共同防御援助法案》，美国系统性地对外军事援助项目开始成型。

冷战初期，美国成立共同安全署统筹管理对外军事援助项目，出台《共同安全法案》作为对外军事援助的法律基础。1961年，出台《对外援助法案》，授权美国国务院管理对外经济援助和对外军事援助，该法几经修订沿用至今，成为指导和规范美国对外军事援助的基本法律制度。

另外，1976年还颁布了授权总统控制国防物资进出口的《武器出口管制法案》，对此后的对外军事援助亦产生了深远影响。可以说，当前美国对外军事援助相关的各项计划，以及每年的对外军事援助预算请求和拨款，主要是基于《对外援助法案》和《武器出口管制法案》而制定的。

2023年9月19日，菲律宾空军在马尼拉西北方的克拉克空军基地举行美国捐赠的赛斯纳C-208B EX侦察机移交典礼。

从美国国内法对外军事援助的定位来看，军事援助是实现美国国家利益的战略工具，这在美国《对外援助法案》第501条对军事援助的说明中有明确体现：“颁布此项立法时国会的意图在于推进美国的外交政策，增进美国的安全和普遍福利。”

1970年9月15日，时任美国总统尼克松在出席国会听证会时称，美国对盟友提供军事援助最终的受益者将是美国的国家安全，这也反映出美国决策层对军事援助最终是服务于美国战略利益的理解。

从二战后开始对外援助项目以来，尽管美国一直声称向其他国家提供援助是“改善生存生活条件”的一种方式，但在援助实践中从未将其作为优先目标。过去六十年来美国对外援助实际拨款数据表明，军事援助一直是美国对外援助支出最大的领域，约占总额的30%，而美国一直声称“改善生存生活条件”的经济发展援助，只占援助总额的约7%。

主要模式

具体到美菲同盟，美国从不掩饰利用军事援助将其国家利益与对菲律宾的预期行为联系起来。

在美国看来，加大对菲律宾军事援助，是增强美国对菲律宾外交政策的影响力和主导性，也使菲律宾对美国的依赖性加大，形成“援助国主导，受援国从属”的地位，最终达到两国关系被捆绑的战略目的。

美国国家安全委员会早在1950年出台的NSC84/2号报告中就曾指出，美国应通过军事援助等手段保持与菲律宾紧密的军事联系，增强菲律宾军政高层的亲美倾向，同时确保菲军队有能力维护国内稳定，保障美国在菲利益。从冷战发展至今，美国对菲律宾的军事援助大体有几种主要的相对固定的模式。

一是军事融资和对外军售，包括由美国国务院出资、美国国防部安全合作局管理的赠款和贷款，使菲律宾能够通过美国对外军售或商业销售购买到美国国防物资和服务。

多数情况下，菲律宾在利用该援助资金购买武器装备时是与美国政府直接进行军品交易；少数情况下是通过商业性军品销售”与美国私人军火公司进行交易。

通过美国提供的军事融资，菲律宾可以从中获得美国政府给予的优惠条件或贷款，美国为菲购买美国武器装备或服务提供贷款融资。对于无需菲律宾偿还的融资项目，美国最终会通过国会补充拨款的方式填补。

菲律宾接受融资和美国提供的装备后，在后续的使用和维护培训过程中，还需要持续从美国获取零配件以及相关技术支持，这同样以军事融资方式进行。

二是国际军事教育培训项目，对象包括菲律宾军人及与国防有关的文职人员。

借助军事教育与训练等援助项目，美菲双方的军事人员在业务交流、联合军演等方面建立了密切联系，形成长期的防务合作和军事沟通。美国强调通过培植美菲共同的军事理念和训练方式,来提高菲律宾军队的实战水平以及美菲应对共同威胁的联合行动能力。

美国和菲律宾网络战人员正在接受培训。中评社

美国对菲军事培训课程涵盖的范围较广，目前主要课程包括指挥与参谋军官课程、海上感知与信息共享、联合后勤保障、伙伴国航空能力建设、安全援助对接与国际军火购买培训、医疗资源管控、综合危机管控、前沿安全合作、安全船行动和船只维修等。

当然，这些教育培训项目并不都是免费的。美军的安全援助小组经常被派往菲律宾开展武器系统使用与维护的培训，菲律宾需要使用美国军事融资的资金支付士兵的训练费用。例如，美军在今年10月对菲律宾海警进行“小艇防御性战术”培训，菲律宾就此向美国支付了培训费。

不过也要看到，长期以来，美国通过这些军事教育培训项目向菲律宾灌输美式价值观，菲亲美势力根深蒂固。从更深层次来看，自菲律宾独立以来，美国始终通过不同方式在菲律宾塑造一种弱势总统的政治生态，以此来确保美菲同盟关系稳定：一方面渲染外部安全威胁和内部政治威胁，从而加深菲总统对美依赖；另一方面牢牢掌握与菲律宾武装力量的合作关系，从而对菲律宾总统的权力构成制衡。

在美国看来，一支亲美的菲律宾武装力量就是保证菲律宾亲美政府稳定的关键。

三是将“剩余国防物资”提供给菲律宾。美国将“剩余国防物资”定义为超出国防部批准部队购置目标和保留库存的防务用品，由美国国防部的军事部门负责鉴定，由美国印太司令部与菲律宾协商对接并转达菲方的武器需求，再由防务安全合作局制定剩余物资的援助计划，以帮助实现美国国家安全和外交政策目标。

剩余国防物资适用于《对外援助法案》和《武器出口管制法案》，在符合一定条件下菲律宾可以以优惠方式或免费获得。换言之，该项目就是把美军和海岸警卫队多余的或退役封存的防务用品有偿或无偿地转移给菲律宾，以增强其防务能力。

当然，这种美其名曰的“军事援助”更像是资源回收和“清库存”，菲律宾收到美国提供的故障装备、过期弹药、发霉防弹衣都是常态。即使是菲律宾从美国购买的“汉密尔顿”巡逻舰也是拆除了舰船上雷达等侦察设备的二手军舰。菲军方也曾表示，从美国购买的二手飞机使用寿命短、维护成本高，还不如从其他国家购买全新的军机。

事实上，当美国交付对菲律宾的军事援助时，就为美国提供了采购新武器替换旧武器的契机，利用军援费用来补充新型先进武器装备便顺理成章，而这也是美国长期维持自身军事装备制造能力的方式之一。

菲律宾海军PS-15“格雷戈里奥·德尔·皮拉尔”号巡逻舰，为原美国海岸警卫队“汉密尔顿”号巡逻舰。社交媒体

显著特征

美国对菲律宾提供援助的核心目标随着美国国家安全战略的变化而变化。在当前形势下，美国越来越将对菲军事援助作为插手南海问题、服务于对华竞争的一种手段。

今年7月美国宣布的5亿美元对菲援助，一部分是帮助菲律宾海军增强其海上感知能力，包括使用援助资金购买更多的信息情报、无人系统以及监视侦察设备，针对性不言自明。

菲律宾个别人士甚至放言，菲方利用美国的援助资金可以在“印太海域感知伙伴关系计划”框架下，从美西方公司购买更多、更精准、更长时间段的海域态势的基础情报和图景支撑，用来进一步“曝光”中国在南海和太平洋地区包括“非法捕鱼”在内的各种“非法活动”。

还有一部分援助资金，无论是美国还是菲律宾都鲜有提及，就是美国用于扩建、升级美军在菲基地。美国实际上用自己的钱在菲律宾建立态势感知体系以监视中国周边的海空活动。

2023年3月20日，菲律宾国防部长加尔维斯、美国空军部长弗兰克·肯达尔和一名菲律宾空军代理指挥官在菲律宾巴萨空军基地举行简易机场扩建和修复项目的奠基仪式。路透社

此外，菲律宾还可将一部分资金用于支付维修美国提供的各类武器装备所需要的费用，包括舰船维修。美国国防部官员对此表示，对菲援助中的一个亮点就是美国的造船能力将在海外舰船维护维修所创造的机会中受益。

美国对菲律宾提供军事援助是稳定自身国防工业的一种方式。美国对外援助法规定，经国际开发署提供的双边官方援助要以从美国购买商品和服务为条件，援助物资必须由美国拥有的飞机和轮船运输。

美国国务院在其预算报告中将促进美国本土就业和可持续经济增长中的竞争优势，作为美国对外援助的重要战略优先目标。据美国防务安全合作局统计，在美国的军事援助计划中，每百万美元的军售项目可以为100个美国人提供就业机会，这对改善美国国内就业压力、增加就业机会发挥着重要的作用。

美国学者杰夫·史密斯曾指出，历史证明美国对外军事援助不能使地区或全球性危机得到公正或和平解决，美国军工巨头却总能从武器销售和对外军事援助中获益。这就不难理解，为什么菲律宾接受援助的最主要限制条件就是获得的军事援助资金被要求用于购买美国的军事装备及相应服务和培训，这一条件排除了菲律宾使用援助资金购买其他国家军品的可能，把菲律宾牢牢绑在了美国的装备体系下。

美国对菲律宾提供军事援助受本国利益集团影响极其深刻。在美国国务院、国防部分配的对菲援助资金中，一部分直接留在了美国国内，一部分兜兜转转最终又回到了美国人的口袋，能出现在菲律宾账户上的只是很少一部分。

一方面，虽然装备被运送到菲律宾，但融资和生产过程是在美国各地的工厂进行的，也正因如此，美国很多国会议员对维持和强化这种援助非常积极，因为这些援助资金最终流向了他们自己所在州和军工企业。

另一方面，美国对菲律宾援助的内容除了装备和物资外，还包括整训菲律宾军队、提升信息互操作性、强化后勤保障体制、指导菲律宾军事改革等方面。针对这些事项，美国还大量使用国内私人军事机构、国防合同承包商和非盈利性机构来绕过官方行动的限制并弥补政府机构能力的不足。这些援助资金最终流向了美国的商业、技术和咨询公司以及在美国注册的非政府机构。如果说美国军工巨头是在吃肉，那么这些机构就是在啃骨头喝汤。这在一定程度上也解释了为什么美国军工和防务行业每年花费巨资在竞选捐款和国会游说上面。

作为世界上最大的军事援助国，美国对菲律宾的军事援助本质上是服务于自身战略和利益的需要。美菲同盟作为美国在亚太地区重要的同盟关系之一，是美国利用南海问题对华遏制打压的依托，而军事援助则是其管控这种同盟关系以服务于自己霸权地位的惯用工具。

美国以南海相关争端挑拨当事国关系，试图把东南亚地区带上集团政治和阵营对抗的邪路，着实需要警惕。马科斯政府把自己绑在美国的战车上以牺牲菲律宾的独立自主和国家尊严的方式示众，着实令人唏嘘。