以培育促进协同：社会生产理论视角下
协同治理的变迁逻辑——基于
广州市社会应急力量发展的研究
叶林 梅畅
作者简介:
[1]
叶林，中山大学政治与公共事务管理学院、中国公共管理研究中心教授，博士研究生导师；[2]梅畅(通讯作者)，中山大学政治与公共事务管理学院博士研究生。
文章来源：
《理论探讨》2024年第2期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2024/3/13
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摘要：
在我国推进国家治理现代化的过程中，社会发展是协同治理得以实现的前提。社会生产理论能够为理解中国的协同治理实践及其深层次逻辑提供理论参照。基于广州市社会应急力量发展的经验观察，协同治理经历了社会自生产下的弥散型协同、社会被生产下的整合型协同和社会共同生产下的共生型协同等三个发展阶段。在不同阶段，国家对治理环境的变化进行回应，在不同的社会生产形式下通过促进社会生发、释放社会活力、实行力量整合，推动协同主体的生成、协同活力的激发和协同秩序的建立，体现了“以培育促进协同”的逻辑，推进了协同治理的实践进展和理论演进。
关键词：
协同治理;社会生产;应急救援;应急管理
一、问题的提出
协同治理是自然科学中协同论和社会科学中治理理论形成的交叉产物，强调多元主体在互动中调和利益关系，采取联合行动以持续实现共同的治理目标[1]。治理主体的多元化、子系统的协同性、自组织的多元参与和共同规则的合作制定形成了协同治理的基本要素[2]。随着治理现代化的推进，以公共问题的价值冲突性、结构不良性、最优解排斥性为重要特征的棘手问题(wicked problem)不断涌现[3],传统政府包办式的管理方式难以应对新型治理困境，协同治理在公共治理领域的应用越来越广泛。值得注意的是，公共性的本质蕴含在共同体协作之中，国家与社会的协同是统筹各方利益、推进治理效能的重要保障[4]。协同治理并不仅仅意味着一种带有工具理性的治理技术，更意味着“国家-社会”关系的深刻调整。我国协同治理变迁遵循着怎样的宏观逻辑，对这一问题的回答将有助于深入理解中国之治、推动协同治理理论的本土对话并构建协同治理的演进框架。
社会生产理论为认识中国协同治理的特殊性提供了宝贵见解，能够深化协同治理的本土讨论，厘清协同治理概念，进而明晰协同治理的生成机制。社会生产理论指出，与西方具有的悠久社会传统不同，中国的社会发育尚不成熟，社会的生产是治理转型的第一任务[5]。在这一过程中，“社会的自生产”[6]、“社会的被生产”[7]、“国家与社会的共生”[8][9]]等三者构成了社会生产的三种情形。在我国国家与社会关系的背景下[10],对于协同治理主体的培育是协同治理得以实现的前提。因此，社会生产理论与我国的协同治理实践具有契合性。
在此理论背景下，本文关注广州市社会应急力量的发展。2020年9月，在应急管理部召开的全国社会应急力量建设工作座谈会上，广州市应急管理局作为全国市级应急管理机构的唯一代表作经验分享发言。2020年10月，广州市在全国率先成立了首个社会应急力量孵化基地，广州市应急力量的发展具有一定的典型意义。本研究旨在以社会生产理论为指导，分析广州市社会应急力量的发展历程，在此基础上归纳我国协同治理的变迁实践，并揭示其背后的制度逻辑，明晰协同治理在我国的发展面向。
二、社会生产理论：
理解协同治理的新视角
“生产社会”与“保卫社会”是我国“国家-社会”关系变迁的两大议题，前者强调社会的生成，后者强调社会对国家与市场力量的抗衡。中国社会建设的首要任务在于“生产社会”,然而，组织与行动层面的双重困境使得以社会自我培育为特征的社会自我生产难以生成具有成熟治理功能的社会主体，难以应对复杂的治理任务[11]。与之相对，有学者观察到政府主动激发社会活力、引导社会生长的“社会的被生产”现象，急促的制度运行、不充分的社会赋权和科层制的结构性缺陷等使得“社会的被生产”容易导致社会内部的分裂与政府权力的膨胀。最近还有学者观察到，国家与社会出现了在专业主导、嵌入共生和党建引领的基础上[12]，在项目制与科层制的夹缝中生发出的共生关系。在理论层面，这种共生将有助于国家在新时期应对复杂的治理挑战[13]。
在此基础上，基于“国家-社会”关系调整的协同治理理论为善治的实现提供了新方向，然而，需要首先明确该理论应用在我国现实场景中可能面临的困境。其一，在长期的社会同构于国家、公共性吞没社会性的计划经济体制传统下，社会发育不健全使得协同治理的社会主体难以发挥应有的作用，导致协同陷入社会性不足的困境。过于悬殊的主体力量对比使得高质量的协同治理难以产生，针对社会主体培育的改革往往存在内生动力不足的缺陷[14]。在社会主体培育的路径中，均需要国家发挥重要作用[15]。其二，利益的协调是协同治理得以实现的关键，但良好的主体间互动的形成、协同共识的建立和行动的保障往往处于“暗箱”中[16],容易使协同面临秩序困境，因联结失序而产生的恶性社会资本甚至可能导致公共危机[17]。为此，我国现实场景中的协同治理应在制度制约与政府引导下建立，并建构协同秩序，增强社会公共性，从而实现主体成长、关系培养和体制重塑[18]。
由此可见，协同治理实现的关键在于国家、突破在于社会。一方面，在治理资源由国家分配的现实情境下，国家对资源的释放和体制的重塑构成协同的前提，国家的助推是在系统层面生成协同的原动力，并为协同活动提供秩序保障；另一方面，面对复杂的治理情境，发挥社会主体对既有管理体制的资源补充与目标调适功能，是提升协同动能、激发协同活力、增强协同韧性的重要切入点，而社会主体的“充满活力”与“安定有序”则是协同治理的活力与秩序要素在社会视角下的表达和体现。社会生产理论为观察协同治理实践提供了良好切口，具体而言：第一，社会的生产在总体上遵循着“国家想象社会”的宏观逻辑[19]与协同治理的动力逻辑相契合；第二，社会的生成使得多元主体并存格局得以形成，构成了协同治理的要素前提；第三，社会的能力建设与对治理目标的认同有助于协同活力的激发与秩序的实现，对社会的生产直接关乎协同的结果。
我国社会在总体上为国家所形塑，国家对环境刺激的回应构成了社会要素释放和社会生产的前提，为协同治理的初始形成提供了原动力[20]。同时，社会的服务能力、效率与竞争能力、自主创新能力和引领能力为协同提供了调适保障[21]。协同主体的生成与活力的激发共同奠定了协同的社会性基础，推动基于社会连接的“小治理”实现。在协同秩序上，国家通过力量整合机制将社会纳入国家治理体系中，使后者突破利益桎梏，在基于社会团结的“大治理”中实现“公共性”[22]。在这一过程中，国家与社会在目标上的一致性、机制上的连接性和体制上的耦合性为协同秩序的建立提供了支撑，从而推动国家建构下的社会进化，形成了社会性与公共性相调适，最终实现协同治理[23]。基于此，本文构建起社会生产理论视角下协同治理变迁逻辑的理论框架(如下页图1所示),在此框架下展开实证研究。
图1 社会生产理论视角下
协同治理的变迁逻辑理论框架
资料来源：作者自制。
三、社会生产理论视角下的协同治理
变迁：广州市社会应急力量发展案例
随着城镇化的推进，城市社会风险的叠变性、跨界性、复杂性、动态性、无序性使得基于多元主体的协同治理成为推动应急管理现代化的应有之义。基于前文建立的理论框架，本研究聚焦广州市社会应急力量发展实践，揭示社会生产理论视角下协同治理的变迁过程。我国于2018年成立应急管理部，将参与应急救援的社会队伍统称为社会应急力量，广州市社会应急力量发展主要经历了三个阶段。
(一)第一阶段：社会自生产下的弥散型协同(2007—2012年)
随着改革开放的推进，我国进入为全面建设社会主义小康社会而奋斗的新时期。与此同时，市场经济发展带来的高社会流动性、城市化带来的高风险聚集性、全球化带来的高危机溢出性使我国的风险社会特征初步显现。20世纪80年代的政社分离举措为社会因素的释放创造了空间，市场化改革带来的经济增长则为社会力量的兴起提供了物质保障。在此背景下，由爱好户外运动、热爱公益、兴趣相近的“驴友”组成的爱好者圈子构成了早期社会应急力量的基础。2008年的“5·12”汶川地震是社会应急力量进入政府和公众视野的开始。在这之后，诸多草根社会组织纷纷涌现，自发参与到应急救援之中。在这一过程中，社会呈现自生产的特点，共同的兴趣爱好与朴素的公益价值成为社会应急力量凝聚的纽带。
在此阶段，政府对社会应急力量的兴起保持相对保守和谨慎观望的态度，因此社会应急力量的发展呈现原子化、碎片化的弥散特征。早期的社会应急力量自身尚处于萌芽阶段，专业能力的薄弱和组织规范的欠缺使其难以满足应急救援工作的功能要求，甚至给应急救援工作带来了不确定因素，因而难以通过国家的甄别进入协同治理的合作框架[24]。例如，在进行应急救援时，政府部门不仅要救助灾民，还要对民间力量进行指导和帮助，社会团体在应急救援中的定位尚未明确，阻滞了协同的系统化推进。
尽管如此，风险社会特征的初步涌现仍然为我国社会应急力量的发展提供了契机。比如，广东省委于2007年与香港民众安全服务队合作成立了广东救援辅助队(以下简称“广辅”),成为全国第一个应急类社会组织。以广辅为火种，诸多热心参加公益、热衷参与救援的志愿者与队员得到培养，助推了广东省救援辅助志愿者协会、广州市应急救援协会、广州蓝天救援队等应急类社会组织的建立。在此期间，政府对草根型社会组织采取一定程度的允许和指导的态度。例如，1998年的《社会团体登记管理条例》中要求成立社会团体需由发起人向登记管理机关申请筹备，但是由于难以找到主管单位、需要固定办公场所、活动经费需达10万元以上等条件的限制，绝大部分社会力量难以注册，无法获得公共资源的支持，加之应急救援的专业性要求，其发展受到了较大约束。
在这一阶段，社会应急力量的兴起更多源于社会的自我发展与公共意识的逐步显现。政府对于社会的培育体现出非意向性的特征，其相对谨慎的态度制约了社会主体的生产。社会应急力量仅在应急救援目标上与政府契合，在行动上则更多依托于自发意愿，多元力量的整合度较低。弥散型的力量整合格局使得自主性较高的社会应急力量未被有效纳入国家的应急管理体系中。行业规范的不健全进一步放大了发展的无序性，最终导致协同治理呈现体制割裂性强、行为协调性差、资源整合度低的网络弥散特征。
(二)第二阶段：社会被生产下的整合型协同(2012—2018年)
随着社会转型的深入，我国面临“政策问题识别困难”“改革路径曲折”“现代治理难以推行”的治理现代化“泥泞前行”的困境[25]。在这一阶段，我国城市风险社会的特征逐步显现，国家开始积极促进社会的生产。自2012年开始，从中央到地方陆续下发了一系列政策文件来培育引导社会应急力量的发展。广东省政府于2012年颁布文件，提出放宽社会团体准入门槛、简化登记程序，鼓励民众和企业成立公益慈善组织，并开始试行直接登记制，降低了社会应急力量的准入门槛，促使不同层次的社会应急力量得以更广泛地纳入国家的“合作框”,国家对社会应急力量的吸纳广度得到提升。广州市政府也加强了对社会组织发展的引导，将公益服务类社会组织列入重点培育扶持对象，规定各级财政予以一定资金支持，而建立激励机制，重点扶持一批具有示范导向作用的公益服务类社会组织，通过资金扶持、转移职能、购买服务等方式对社会应急力量的生存与维系进行支持。在此期间，广州蓝天救援队等社会应急力量通过直接登记制获得了政府支持，发展困境得到改善。社会应急力量具备了一定的防灾减灾能力，在经验、装备和技术上都有了较大提高，摆脱了以往资源匮乏、经验缺失、规范松散、能力不足的困境。同时，政府购买服务机制的推行为社会应急力量参与服务供给提供了制度渠道，对具有示范导向作用的社会组织的扶持，培养了社会应急力量的引领能力。
在协同秩序建构上，契约机制保障了政府与社会应急力量的目标一致性。2015年，广东省发布《广东省社会力量参与救灾促进条例》,对政府与社会应急力量在应急救援动员、信息共享和发布、参与渠道对接等协调机制上进行了规定，职能转移的推行、注册登记制的改革以及支持培育机制的完善推动了协同体制的逐步耦合。民政部于2015年10月8日印发《关于支持引导社会力量参与救灾工作的指导意见》(民发[2015]188号),广东省于2016年12月12日发布《广东省民政厅关于支持引导社会力量参与减灾救灾工作的实施意见》(粤民发[2016]180号)等一系列文件，明确提出加大社会应急力量的培育力度，有序引导社会应急力量参与应急救援。
整体来看，在这一时期，国家开始主动将社会应急力量纳入协同体系之中。首先，国家通过释放治理资源、提高吸纳广度来支持社会生发，促进社会应急力量可持续生存，推动协同主体发展。其次，国家的主动培育推动了社会应急力量的发展更加规范化、专业化、稳定化，在一定程度上激发了协同的活力，但国家的强力嵌入也可能挤压社会应急力量的自主性，降低协同的动态调适能力。在国家的主导下，国家与社会生成了在目标、机制、体制上的局部整合，构建更具包容性的协同秩序。协同治理呈现以国家为发起者、以体制吸纳为主要手段、社会的动态调适能力较弱的刚性整合特征，相较于上一个发展阶段，协同的秩序性、可持续性得到增强，然而，社会自主性下降也抑制了协同活力的进一步提升。作为整合社会力量、开放治理体系的初步尝试，国家对社会应急力量的培育存在支持力度不足、资金审批程序缓慢、政策法律模糊等问题，社会应急力量的协同参与也局限在自然灾害领域，协同效能还未能得到充分发挥。
(三)第三阶段：社会共同生产下的共生型协同(2018年至今)
随着我国城市化进程的持续深入，风险社会特性进一步增强。应急救援是城市需要投入大量人力、物力和财力资源的长期备战，同时又不同于其他公共服务，不属于常态化供给，而是具有“平战结合”的显著特征，属于储备与供给并重的城市职能。这既需要在紧急救援时出动高度专业化的应急队伍，又需要在日常服务中具备常规的应急力量。在这一背景下，进一步提升资源整合能力、增强风险应对韧性构成应急管理现代化的新要求。国务院于2018年推行大部制改革，成立应急管理部，对传统上属于安监、地震、水利等部门中的应急救援职能进行整合。在改革的推动下，各级政府进一步认识到加快培育社会应急力量、强化治理协同性的重要性。
在这一阶段，广州市政府以孵化基地为核心载体，大幅强化了对社会应急力量的培育力度。2020年10月，由广州市应急管理局会同天河区应急管理局、广州工业投资控股集团有限公司(国企)率先建成全国首个社会应急力量孵化基地，并依托入驻孵化基地的13支社会应急力量，打造了由水域救援分队、城市搜救分队、山地救援分队、医疗救援分队、应急保障分队等五种主要救援类型分队组成的综合救援队。综合救援队是我国首支由政府推动、社会力量参与形成的社会综合应急救援队，按照“综合救援队独立运行，政府部门监督指导”的原则，平时进行科普宣教，战时辅助应急救援。
就协同主体的发展而言，当前社会应急力量的生存状况得到显著改善。在政策层面，应急管理部、中央文明办、民政部、共青团中央于2022年11月3日联合印发《关于进一步推进社会应急力量健康发展的意见》(应急[2022]110号),进一步推进社会应急力量健康发展。广州市政府对孵化基地的应急组织进行统一扶持，扩大了对社会应急力量的支持范围，对社会应急力量的补助补偿政策予以大幅完善。在实践层面，政府对社会应急力量的体制吸纳采取了更加支持的态度。例如，广州市政府对孵化基地内的应急力量进行统一扶持，从而扩大对社会应急力量的支持范围。在体制之外，社会应急力量还通过为企业提供应急培训等商业活动的方式探索“自我造血”模式，拓展生存渠道，提升自身生存能力。
就协同活力的提升而言，政府通过提供专业培训、组织应急演练及竞赛、加大资金支持等措施提升了社会应急力量的专业能力。2019年，广州市对社会应急力量进行能力分类分级测试，通过重点培育组织的筛选推进了社会应急力量的创新与引领能力的提升。2020年，广州市应急管理局组织社会应急力量开展125场各种应急救援演练，增强了社会应急力量的指挥协调能力，提高了各队伍之间的磨合度。此外，资源集成型综合救援队的成立也提升了社会应急力量的效率与竞争能力。广州市孵化基地内的社会力量类型繁多、专业各异，既有以开展救援工作为主的救援队，也有以募集、链接资源为主的基金会、慈善组织，还有依托专业特长参与救灾工作的社工组织、专业协会等。这些社会应急力量汇聚各方资源，结合灾区实际，在各阶段各领域发挥自身专长，相互配合、相互补充。与由政府主导的灾后救助和恢复重建工作相比，社会应急力量能够提供更加精细化的服务，更好地满足受灾群众的差异化、个性化需求。
就协同秩序的构建而言，广州市对应急救援协同体制机制进行了全方位提升，建立了全国首例市级社会应急力量联席会议制度，以增强对社会应急力量诉求的回应，改变了以往单向度的体制吸纳策略，实现了多元主体间的互塑。此外，政府还以孵化基地为核心，建构完善日常备勤、指挥、演练体系，使基地具备常态下用于日常办公、会商、培训演练、风采展示、科普宣教，非常态下用于社会应急力量应急指挥调度等“平战结合”的系统功能。社会应急力量参与应急救援的领域也由应对自然灾害逐渐扩大到应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件等四大方面，提高了社会应急力量的协同广度。
总体来说，在这一时期，通过共同生产，社会应急力量的生发得到了更具持续性的政策保障、更多元的资源渠道、更多集成的培育措施和更大力度的政府支持，进一步激发了协同活力，互塑性、开放性、系统性的力量整合形塑了兼具稳定性与调适性的协同秩序。国家与社会之间显现相互依赖、包容互促、灵活有序的共生特征，国家与社会间的非对称性依赖关系在一定程度上得到缓解[26]。在共同促生、共同依靠、共同塑造的基础上，社会呈现了共同生产的特征。
四、以培育促进协同：
协同治理的变迁逻辑
协同治理强调社会性与公共性的统一[27]。在现有实践中，往往存在社会性不足、公共性缺失的问题，因此，我国的协同治理面临激活社会性和建成公共性的双重任务[28][29]]。多元主体并存是协同治理的基本逻辑前提，在解决“社会的生产”这一基本“转型问题”的过程中[，协同治理的关键在于如何培育一个兼具厚实社会性与广阔公共性的社会，双重任务统一于协同主体生产、协同活力激发、协同秩序建构的环节中，并在环境变迁的不断刺激下推动协同治理的演化。结合广州市社会应急力量参与应急救援的发展实践，本研究将协同治理的变迁过程归纳为“以培育促进协同”的逻辑。在这一逻辑中，国家对治理需求的回应产生了不同阶段的不同社会培育方式，表现出“国家建构”的差异化手段，最终导致了不同的协同效果。社会培育包含社会生发、活力释放、力量整合等三个部分，分别对应协同主体生成、协同活力激发、协同秩序建构。其中，协同主体生成搭建了基本的社会连接，协同活力激发标识出社会连接的质量，二者表现出基于社会连接的社会性，体现了“社会进化”。协同秩序建构将多元主体力量进行有序整合，表现出基于社会团结的公共性，体现了“国家建构”与“社会进化”的衔接。在应急管理领域中，风险社会特征的差异影响了国家“让社会运转起来”[30]的意愿，塑造出不同的社会性与公共性特征，形成了不同的社会生产结果，推动了协同治理的变迁。
