京津冀土地面积占全国的2%,总人口占全国的7.98%,地区生产总值占全国的10.9%,进出口总额占全国的14.7%,是继长三角、珠三角之后,我国第三大支撑经济增长和引领结构转型的重要区域。推动京津冀地区走出一条科学持续的协同发展道路,是面向未来打造新的首都经济圈、推动区域发展体制机制创新的需要;是探索完善城市群布局形态、为优化开发区域提供发展示范和样板的需要;是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要;是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。研究京津冀协同发展,不仅要解决北京、天津、河北三地发展问题,还要为推动区域协调发展体制机制创新,探索世界级城市群发展道路,带动区域协调发展探索出一条新路。
京津冀地缘相接、人缘相亲,地域一体、文化一脉,历史渊源深厚、交往半径相宜,本应能够相互融合、协同发展。但从30多年的发展实践来看,由于行政分割,京津冀地区出现了日益严重的核心城市对周边带动能力弱、大城市病与城乡二元化并存、区域交通体系不完善、环境协同治理压力大等区域发展失衡问题,区域一体化发展水平显著低于长三角、珠三角地区。改革开放以来,京津冀协同发展一直是一个热门话题。有关部门和专家学者围绕北京城市功能疏解、京津冀城市群建设、人口和产业布局、区域环境联防联治、基础设施互联互通等问题开展了大量研究。但是,由于利益共享机制等核心问题没有解决,在实践中一直未能取得良好效果。
2014年2月26日,习近平总书记主持召开座谈会,强调实现京津冀协同发展是一个重大国家战略。2015年4月30日,中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》,指出推动京津冀协同发展,核心是通过疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,走出一条内涵集约发展的新路子,探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式,促进区域协调发展,形成新增长极。7月24日,京津冀协同发展工作推动会议在北京召开。中共中央政治局常委、国务院副总理张高丽主持会议并讲话。会议强调,要全面落实好《京津冀协同发展规划纲要》,尽快对工作任务和政策措施进行细化分解,落实到具体单位,明确路线图、时间表。要积极开展改革创新和试点示范,以点带面、先易后难,切实把重大改革任务、试点示范方案、创新驱动举措落到实处。京津冀协同发展终于从学术共识演变为社会共识,并最终形成了决策共识。
从广义上理解协同,至少应该包含两个层次:首先,统筹考虑交通、人口、产业、城镇、环境等领域的问题,综合施策。这些问题环环相扣、相互影响,形成了一个有机整体。研究分析京津冀协同发展,必须从区域整体出发,尊重发展规律,才能从根本上解决发展难题,提高资源配置效率。其次,打破区域行政分割,构建统一市场,实现利益共享,需要政府与市场配合发力。必须在各个领域清晰界定政府与市场的有效边界、组合方式与作用程度,以制度创新的方式化解阻碍区域协调发展的体制矛盾。
目前,最高层面自上而下推动协同的顶层设计已经形成,但扎实推进这一重大国家战略,还有很多重点领域重点问题需要进行深化细化研究。如何发挥基层的积极性创造性,调动自下而上的探索实践力量仍有大量工作要做。本书围绕“协同”这一核心命题,从京津冀协同发展的顶层设计和战略意义出发,对政府激励机制、交通、人口、环境、智慧城市建设、金融创新和环京津贫困带治理等重要问题进行了深入研究。本研究分为十章,内容如下:
第一章介绍区域经济的理论框架。本章从系统学的角度构建了区域协同发展的理论框架。从系统学的角度,将京津冀区域视为开放的复杂巨系统,将区域协同发展视为若干行政单元组成的自然区域内,由经济、产业、人口、城市、环境等构成的区域整体系统由低级有序向高级有序演进的过程。同时,分析了政府和市场在区域协同发展中所扮演的角色。
第二章主要研究京津冀地区的战略定位。本章基于京津冀地区定位的历史梳理,在借鉴国外重要首都区域定位的经验基础上,提出“以首都为核心的世界级城市群冶是京津冀地区战略定位的重点,有效疏解北京非首都功能是京津冀协同发展战略的核心。第三章介绍首都区域发展的国际经验。本章梳理、比较了已趋向成熟的伦敦、纽约、东京、巴黎四大都市圈的发展特点、过程及经验,有助于我们厘清都市圈发展的一般规律,总结国际先进经验,为我国首都圈的建设发展提供有效借鉴。
第四章主要探讨了京津冀协同发展中的政府激励机制设计。区域经济一体化必然要求市场一体化,建立健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。而统一市场则需要通过优化政府间激励机制、提高地方政府协调性来构建。本章分析了京津冀政府激励的现状、问题,提出了京津冀协同发展政府激励机制设计的逻辑和政策工具。
第五章就京津冀协同发展的重点之一——人口问题进行了纵深研究。在京津冀地区中,北京和天津属于超大型城市,而且仍处在人口快速增长的阶段,与城市规模快速膨胀相伴生的“大城市病冶引起了广泛关注。本章梳理了京津冀人口发展的总体情况,分析了人口流动特点,对人口规划和调控的现状、问题和原因进行了深入剖析,并提出了未来人口协同发展的重要政策抓手。
第六章主要研究京津冀协同发展的交通问题。运用空间经济学理论和分析方法,揭示交通运输建设、发展对空间经济发展影响的机理,分析京津冀交通发展的现状和问题,借鉴日本、美国等国家大都市圈发展过程中交通网一体化发展特征和经验,提出了京津冀都市圈交通运输网布局方法,并在此基础上明确了京津冀交通一体化发展思路、目标和布局任务。
第七章集中探讨环境治理和可持续发展。污染环境的行为具有负外部性,保护生态的努力具有正外部性,已有市场机制无法给予行为主体以保护环境的激励。而行政命令式的环境污染治理往往在利益分配上存在不当之处。京津冀地区如何更好地发挥政府和市场的作用,综合考虑平衡京津冀环境生态、经济发展、人民生活等多方面因素,通过完善水资源补偿制度,对保护流域、森林等行为考虑生态服务补偿机制等措施,使落后地区维护生态环境的努力能够获得足够的经济回报;培育排污权交易市场和碳排放权交易市场,提高节能减排的整体效率;研究减少空气污染途径,既包括控车、控煤、控尘和工业减排手段以减少空气污染的区域传输,还包括更高层次的建立产业转移平台,通过产业升级、压减产能减少工业生产污染,研究建立广域交通体系以治理机动车废气排放,研究推动清洁能源广泛应用,推进京津冀地区的资源价格和环境税改革,建立能够反映资源稀缺程度和市场供求关系的资源价格形成机制。
第八章研究智慧城市建设问题。城市管理水平的提升是塑造良好投资和生活环境、提升城市吸引力的重要途径。本章从智慧城市的基础设施建设、城市管理、公共服务建设和智慧经济等领域展开,分析了京津冀城市管理现状和不足之处,提出了未来提升城市管理水平的具体建议。
第九章探讨京津冀协同发展的金融服务创新。目前京津冀三地金融资源错配较为明显,行政区划等因素影响了金融资源的通畅流动,区域间的金融资源未能得到有效整合。金融对跨区域的准公共产品、长期见效项目、创新创业型企业等具有外部性或收益溢出效应的领域融资支持力度也不足。本章分析了京津冀协同发展的金融服务现状,研究金融部门如何行之有效地服务和引领京津冀协同发展,并提出应坚守防范爆发区域性金融风险的底线思维,通过金融服务创新,深化三地金融合作,加快三地产业转移配套的金融资源再配置;立足区位优势,错位发展、分工协作,搞活京津冀三地金融资源,促进京津冀协同发展。
第十章就环京津贫困带治理这一重要问题进行了深入分析。京津冀地区经济社会发展不平衡突出表现在环京津贫困带上。在承德、张家口、保定等京津周边,存在贫困程度较深且集中连片的区域。部分老百姓的生活还停留在“走泥路"、“住旧房"、“没新娘"的极端贫困状态。这一地区自然条件恶劣,同时,由于负有为首都保护水源和生态的特殊使命,国家对这一地区实行限制开发政策,“政策致贫冶因素也不可小觑。本章在分析环京津贫困带面临的突出问题的基础上,从京津冀协同发展视角,借鉴其他贫困地区的探索实践,提出解决环京津贫困带问题的思路和对策建议。
