刚刚，根据自然资源部官方网站，自然资源部、财政部、中国人民银行、国家金融监督管理总局联合印发《土地储备管理办法》（自然资规〔2025〕2号）。
主要内容为：
1、各地应根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模；
2、对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地；
3、土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。
2024年5月21日，自然资源部官网发布了《土地储备管理办法（征求意见稿）》，这意味着土储办法将迎来第二次修订。2018年第一次修订的《土地储备管理办法（国土资规〔2017〕17号）》有效期5年，已于2023年1月2日到期失效。
2025年1月22日，《土地储备管理办法》正式落地。
全文如下：
土地储备管理办法
一、总体要求
（一）为完善土地储备制度，促进土地节约集约利用和高效配置，提高建设用地支撑和保障能力，推动高质量发展，根据《土地管理法》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）、《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）等，制定本办法。
（二）土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用、落实和维护所有者权益，依法取得土地、实施资产管护、组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口自然资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。
（三）土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的自然资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。自然资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级自然资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级自然资源主管部门，经省级自然资源主管部门审核后报自然资源部，列入全国土地储备机构名录，并动态更新。
二、储备计划
（四）各地应根据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，结合城市更新、成片开发等工作划定储备片区，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。
（五）各地应根据城市建设发展和土地市场调控的需要，结合当地社会发展规划、土地储备三年滚动计划、年度国有建设用地供应计划等因素，合理制定年度土地储备计划。年度土地储备计划内容应包括：
1.上年度末储备土地结转情况（含上年度末的拟收储土地及入库储备土地的地块清单）；
2.年度新增储备土地计划（含当年新增拟收储土地和新增入库储备土地规模及地块清单）；
3.年度储备土地前期开发计划（含当年前期开发地块清单）；
4.年度储备土地供应计划（含当年拟供应地块清单）；
5.年度储备土地临时管护计划；
6.年度土地储备资金需求总量。
其中，拟收储土地，是指已纳入土地储备计划或经县级（含）以上人民政府批准，目前已启动收回、收购、征收等工作，但未取得完整产权的土地；入库储备土地，是指土地储备机构已取得完整产权，纳入储备土地库管理的土地。
（六）自然资源主管部门应会同财政部门于每年第三季度，组织编制下一年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报省级自然资源主管部门备案。因土地市场调控政策变化或低效用地再开发等原因，确需调整年度土地储备计划的，土地储备计划应按原审批程序报批、备案。
三、入库储备标准
（七）储备土地必须符合国土空间规划。存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。
（八）下列土地可以纳入储备范围：
1.依法收回且原使用权已注销的国有建设用地；
2.收购的国有建设用地；
3.行使优先购买权取得的国有建设用地；
4.已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；
5.其他依法取得的国有建设用地。
入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、产权状况（包括所有权和用益物权、担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而损害合法土地权益。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理原集体土地所有权或国有建设用地使用权等各类不动产权利注销登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。
（九）收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果等协商，经同级自然资源主管部门和财政部门确认。
（十）储备土地不再办理国有建设用地使用权首次登记，不得办理不动产抵押登记。
四、前期开发、管护与供应
（十一）土地储备机构负责理清入库储备土地产权，评估入库储备土地的资产价值。
（十二）土地储备机构应组织对储备土地开展必要的前期开发，为政府供应土地提供保障。
储备土地的前期开发应按照该地块的规划，加强对文物遗存、历史古迹、古树名木等遗产的保护，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。
前期开发工程施工期间，土地储备机构应对工程实施监督管理。工程完成后，土地储备机构应按规定组织开展验收或委托专业机构进行验收，并按有关规定报所属自然资源主管部门备案。
（十三）土地储备机构应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护，建立巡查制度，对侵害储备土地权利的行为要做到早发现、早制止、早处理。对储备土地的管护，可以由土地储备机构的内设机构负责，也可由土地储备机构按照相关规定选择管护单位。
（十四）在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。储备土地的临时利用应报同级自然资源主管部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建（构）筑物的，应当依法履行报批手续，不得修建永久性建筑物。
（十五）储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县国有建设用地供应计划，由市、县自然资源主管部门统一组织土地供应。供应已登记发证的储备土地之前，土地储备机构应首先申请办理不动产注销登记，否则不得供应。
五、资金管理
（十六）土地储备资金收支管理严格执行财政部、自然资源部关于土地储备资金财务管理的规定。财政部门从土地出让收入中划出一定比例资金，建立国有土地收益基金，主要用于土地储备，具体比例由各省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府确定，并报送财政部和自然资源部备案。土地储备资金通过政府预算安排，实行专款专用。
（十七）土地储备机构应当严格按照规定用途使用土地储备资金，不得挪用。土地储备机构所需的日常经费，纳入政府预算，与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用。土地供应后，应及时结算土地收储成本。
（十八）土地储备机构按规定编制土地储备资金收支项目预算，经同级自然资源主管部门审核，报同级财政部门审定后执行。年度终了，土地储备机构向同级财政部门报送土地储备资金收支项目决算，由同级财政部门审核或者由同级财政部门指定具有良好信誉、执业质量高的会计师事务所等相关中介机构进行审核。
（十九）土地储备资金应当建立绩效评价制度，绩效评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金收支项目预算的依据。
（二十）用于土地储备的专项债券管理按照财政部、自然资源部等有关部门规定执行。
六、监管责任
（二十一）信息化管理。自然资源部建立全民所有土地资产管理信息系统，对储备土地实行信息化管理，并纳入国土空间规划“一张图”监督实施。涉及使用专项债券的土地储备项目，自然资源部与财政部地方政府债务管理信息实施系统联通并共享项目信息，财政部向自然资源部提供使用专项债券的土地储备项目清单。土地储备机构应按要求在系统中填报土地储备计划、项目、地块以及专项债券等相关信息，并按相关法律法规和规范性文件开展工作，违反相关要求的，将被给予警示直至退出全国土地储备机构名录。
各级自然资源主管部门要加强对全民所有土地资产管理信息系统数据的审核和监管，保证数据的真实性、完整性、准确性和时效性；建立随机抽查以及数据核查机制，对储备土地相关数据指标定期进行监测、分析及评价。
（二十二）部门分工监管。各级自然资源主管部门及财政部门应按照职责分工，互相配合，保证土地储备工作顺利开展。
市县级自然资源主管部门应制定相关管理办法，监管土地储备机构、业务运行、资产管理及资金使用，定期考核，加强对土地储备机构的管理与指导，审核调整土地储备计划及资金需求，对使用专项债券的土地储备项目确保融资收益平衡，指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金，并配合市县财政部门做好相关专项债券发行管理等相关工作。
省级自然资源主管部门负责制定本行政辖区内土地储备监管制度，对土地储备业务进行政策和业务指导，监管土地储备机构及本地区土地储备业务运行情况，审核土地储备机构名录、土地储备规模、资金及专项债券的需求，对使用专项债券的土地储备项目确保融资收益平衡，指导督促有关方面及时上缴专项债券还本付息资金，配合省级财政部门做好相关专项债券发行管理等相关工作。
财政部门负责审核土地储备资金收支预决算、国有土地收益基金计提及拨付情况、监督管理资金支付和收缴情况、土地收储成本结算情况及用于土地储备的专项债券发行和管理等工作。
（二十三）各级自然资源主管部门、财政部门、中国人民银行分支机构和国家金融监督管理总局派出机构应建立符合本地实际的联合监管机制。按照职责分工，对储备土地、资产、资金、专项债券进行监督和指导。
七、其他要求
（二十四）各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门可依据本办法规定，结合当地实际，会同当地同级财政部门、中国人民银行分支机构和国家金融监督管理总局派出机构制定具体实施办法。
（二十五）本办法由自然资源部会同财政部、中国人民银行及国家金融监督管理总局负责解释。
（二十六）本办法自发布之日起实施。《国土资源部 财政部 中国人民银行 中国银行业监督管理委员会关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》（国土资规〔2017〕17号）同时废止。
延伸阅读：
《土储管理办法》制定于2007年，是我国国有建设用地有偿出让制度的基础性法规，是支持我国房地产行业爆发性增长的制度基础，也是我国地方政府土地财政运行的重要法规依据。2014年决策层开始严控地方政府债务，地方政府融资方式发生根本性改变，2018年土储办法也随之进行了重要修订。《土储管理办法（国土资发〔2007〕277号）》由国土资源部、财政部、央行联合制定，2007年11月19日颁布。
土储办法是为了落实国有土地使用权有偿出让制度对土地供应环节所设立的配套制度。2001年4月国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知（国发〔2001〕15号）》，正式建立国有土地有偿使用制度，对于法定划拨用地以外的国有土地都必须实行有偿使用，土地使用权人必须按照监管部门批准的土地用途、容积率等相应的收费标准缴纳土地出让金等土地使用费。由土地管理部门制定基准地价、标定地价等，监管土地价格。国有土地有偿出让原则上以公开的招标、拍卖等方式（挂牌方式在15号文中尚未提出，后期实践中增加）进行，确实不能采用招标、拍卖方式的才可以采用协议方式。转让也必须在法定土地市场公开进行。2006年12月国务院发布《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知（国办发〔2006〕100号）》，继续完善国有土地使用权出让制度。将土地出让收支纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，明确提出要加强国有土地储备管理，制定土地储备管理办法，对土地储备进行统一的规定，防止各地方盲目储备土地，合理控制土地储备规模，降低土地储备成本。土地储备实行项目预决算管理，建立土地储备成本核算制度，由财政部门监管土地储备资金的使用。在上述两份文件的要求下，2007年土地储备主管三部门联合发布了《土地储备管理办法》。土储办法1.0版本的277号文主要有以下几个方面规定：- 土地储备的定义：指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
- 土地储备责任主体：土地储备工作的具体实施由土地储备机构承担，土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。
- 土储范围：依法收回的国有土地；收购的土地；政府行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；其他依法取得的土地。
- 土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资。
- 前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位。
- 储备土地完成前期开发整理后，纳入当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地。
c. 土储资金管理（由2007年财政部、国土资源部《土地储备资金财务管理暂行办法（财综〔2007〕17号）》具体规定）- 土储资金收支管理。土地储备资金实行专款专用、分账核算，并实行预决算管理。收入来源：已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的相关费用；国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；持有储备土地期间临时利用土地取得的零星收入；银行贷款及其他金融机构贷款。支出项目：土地价款或征地和拆迁补偿费用；前期土地开发费用；与土地储备有关的其他费用；银行及其他金融机构贷款利息支出。
2012年11月国土资源部、财政部、央行、银监会联合发布《关于加强土地储备与融资管理的通知（国土资发〔2012〕162号）》，是对1.0版土储办法的重要补充文件，对土储办法中土储机构和土储融资这两个最为重要的内容进行了细化规定。- 建立土地储备机构名录，报国土资源部并定期更新。国土资源部利用土地市场动态监测与监管系统，监测监管土地储备机构业务开展情况。土储机构名录及相关信息抄送财政部、央行和银监会及其地方派出或分支机构。
- 土储机构不再承担储备土地前期开发具体实施工作，必须通过公开招标方式选择实施单位，土储机构下设或挂靠从事工程建设机构也不得承担具体实施工作，必须与土储机构彻底脱钩。
- 土地储备机构确需融资的，应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策，由地方政府核定年度融资额度。
- 只有列入名录的土地储备机构可以向银行业金融机构贷款。土储贷款期限最长不超过五年。贷款用途可不对应抵押土地相关补偿、前期开发等业务，但贷款使用必须符合规定的土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。
- 名录内土地储备机构所属的储备土地，具有合法的土地使用证，方可用于储备抵押贷款。
- 纳入储备的土地不得用于为土地储备机构以外的机构融资担保。
2014年新一届政府开展了第一轮地方政府债务清理整顿工作，2014年9月发布《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》，开始全面规范地方政府举债，除依法发行地方债券外，地方政府不得再以其他任何方式举债。地方政府债务纳入全口径预算管理，实行规模控制。土储机构作为国土资源部隶属的事业单位，按照43号文规定，也不得再向金融机构融资，土储作为地方政府投资项目资金也只能来源于财政拨款或专项债。根据43号文的精神，2016年财政部、国土资源部、央行、银监会2016年联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财预[2016]4号）对存量土地储备机构及土储工作进行了清理和规范：a. 明确每个县级以上（含）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理。土地储备机构统一划分为公益一类事业单位。土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务。b. 土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。c. 鼓励土储采用政府购买服务的方式实施拆迁安置补偿服务，采用政府采购实施储备土地前期开发（但4号文没有明确禁止土地前期开发适用政府购买服务而必须适用政府采购工程方式，明确该规定是在2017年的87号文）。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。2016年4号文要求相关部门尽快修订《土地储备管理办法》、《土地储备资金财务管理暂行办法》、《土地储备资金会计核算办法（试行）》、《土地储备统计报表》等制度。鉴于土地储备未来举债资金来源只能是依法发行的地方政府专项债，2017年建立土地储备专项债券，由财政部和国土资源部联合发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，办法特别限定，“土地储备项目取得的土地出让收入，应当按照该项目对应的土地储备专项债券余额统筹安排资金，专门用于偿还到期债券本金，不得通过其他项目对应的土地出让收入偿还到期债券本金。因储备土地未能按计划出让、土地出让收入暂时难以实现，不能偿还到期债券本金时，可在专项债务限额内发行土地储备专项债券周转偿还，项目收入实现后予以归还。”2018年2.0版土储办法主要是将43号文之后发布的政策文件和法规相关新内容补充到原土储办法中，对土储工作监管和土储融资部分与新政策相冲突的部分进行调整。正因为土储资金不得再市场化融资，而是纳入政府预算管理，由政府划拨或发专项债提供，政府预算遵循年度计划和三年规划的原则，因此2018年修订在年度土储计划基础上增加了土储三年滚动计划的内容，与政府预算同频，目的是将土储规模计划与地方政府财政能力、地方政府债务限额相挂钩，落实43号文对地方政府债务进行监控的政策要求。原办法只规定了入库土地范围，修订增加了入库标准，提高了入库土地的要求。一是要求入库储备土地必须是产权清晰的土地。取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备；二是存在污染、文物遗存、矿产压覆、洪涝隐患、地质灾害风险等情况的土地，在按照有关规定由相关单位完成核查、评估和治理之前，不得入库储备。这部分是2018年修订的主要内容之一，土储资金收支全部纳入财政预算，体现在操作层面就是土地储备资金通过财政预算安排，实行“专款专用”。年初编制土地储备资金收支项目预算，经同级国土资源主管部门审核，报同级财政部门审定后执行；年末报送土地储备资金收支项目决算，由同级财政部门审核或者由同级财政部门指定会计师事务所等相关中介机构进行审核；建立绩效评价制度，评价结果作为财政部门安排年度土地储备资金收支项目预算的依据。新修订要求严格执行《地方政府土地储备专项债券管理办法》的相关规定，对土储专项债加强监管。一是控制债券资金使用主体。只有列入名录的土地储备机构能够使用债券资金，各级政府和财政部门也不得挪用债券资金；二是控制债券额度规模。土地储备专项债券额度在全国人大批准的地方政府专项债券总额内单列，债券额度自上而下进行分解，在市县层级分解时，财政和国土资源部门共同确定分解方案；三是控制债券资金用途。只能用于发债项目涉及的取得土地费用、前期开发费用以及项目管理费用；四是控制投入收益平衡。发债前需详细测算发债项目的投入成本和未来收益，做到投入和收益自求平衡。为进一步细化新土储办法的操作细节，针对土储资金预决算管理和收支管理，随后财政部、国土资源部修订了《土地储备资金财务管理办法》，财政部、自然资源部制定了《土地储备项目预算管理办法（试行）》。
