与2015年-2017年相比的2018年以后的原管理库PPP饱经沧桑，项目规模和新增落地固定资产投资额增速出现了较大幅度的下滑；而据有例数据平台显示，2015年以来片区开发项目投资规模超2.6万亿元，涉及240余个城市政府和过百家投资企业。
从2019年开始，片区开发项目拉动的固定资产增速就已经呈现超出原管理库PPP的趋势，直到PPP被叫停时，在实质上已经超过。
(一)
PPP的广狭之分是客观存在的
1. 42号文曾经是PPP文件之首
PPP后时代的新机制下，不再执行国办发[2015]42号文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》文件，然而在42号文有效执行的这10年，也仍然有读者不熟悉42号文对于PPP的相关规定。
有些读者误以为，只有主管部门的PPP，没有其他PPP；误以为广义PPP，就是发改委、财政部或审计署等主管部门不承认的PPP，甚至认为广义PPP就是违规举债，并且称之为类PPP等等。
还有些读者误以为，“有些部门文件相当一部分是要追溯的，有的现在还在整改，现在别提F-EPC了，加上地方违规举债的问责办法出台以后，没人敢去试错了，做好了挨个处分，做到中间银行贷款没了，吃力不讨好”。
有些读者甚至自创了“法无规定不可为”的可笑说法，提出“只要没有文件依据，就是违规举债”。正确的说法应该是，对于行使行政权力来讲，是“法无授权不可为”；对于地方政府在非行使行政权力的推动区域经济发展的做法，依然是“法无禁止即可为”。
2.
原来的PPP的广狭之分是客观存在的
PPP的广狭义之分，不是咨询机构或者学者的发明，是历经演变客观形成的。
在管理库PPP取消之前，我们把42号文定义的PPP称为广义PPP，把其他部委文件定义的PPP定义为狭义PPP(特别的，管理库PPP)，只是为了学术上区分的方便。国家的文件也好，部委文件也好，都是生效文件，不存在谁不承认谁的问题。部委之间分工不同，也不存在此部委文件与彼部委文件效力孰高的问题。
举个栗子来说，在使用财政资金支付的相关管理工作中，就必须要遵从财政部的文件规定；在投资项目的立项决策相关管理工作中，就必须要遵从发改委的文件规定。
3. 现实存在的技术障碍是不容易定义
现实存在的技术障碍是不容易定义，PPP不容易定义，就类似于平台公司不容易定义。举借债务不容易定义。在考虑技术问题的时候，不能先固有一个自己的考虑的定义，然后往里面装入，就容易陷入重复论证的误区里面去。PPP有多个定义，既有国家层面的，也有部委层面的，这个是现实存在的，不是研究机构自己定义的，把它说成广义或者狭义只是为了区分一下。
在实际的客观演进过程中，部委层面PPP定义大多是先于国家层面PPP定义的，部委PPP文件的效力，局限于该部委的分管工作范围内，因此，我们将部委文件所规范的PPP定义，称为PPP的狭义定义。
1. 发改委的PPP定义和意义
一般认为，发改委近年来关于PPP的最早论述见于发改投资[2014]2724号文。
2724号文给出的定义是：
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
2724号文提出的观点是：
开展政府和社会资本合作，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。
2. 财政部的PPP定义和意义
一般认为，财政部近年来关于PPP的最早论述见于财金[2014]76号文(已废止)。
76号文给出的定义是：
政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
76号文提出的观点是：
当前，我国正在实施新型城镇化发展战略。城镇化是现代化的要求，也是稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。立足国内实践，借鉴国际成功经验，推广运用政府和社会资本合作模式，是国家确定的重大经济改革任务，对于加快新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度具有重要意义。
76号文给出的PPP定义，与后来的特许经营新机制具有很大的相似性，从现在的角度上来看，是具有相当的技术先进性的PPP定义。
3. 理解部委的狭义PPP定义差异
从定义开始，各部委的PPP概念、范围和意义等诸多因素，几乎从未完全相同过，成为了包括地方政府在内的PPP参与方的最大困惑。
准确掌握部委PPP文件中的差异，切入点在于先要理解部委分工。
由于各部委分管领域不同，有衔接无重复，因此各部委PPP文件之间也不可能存在矛盾之处。
部委PPP文件中常有提及分管领域之外的工作，应该理解只是出于表述的方便，也可以看做是并无效力。相关规定要求，以分管该项工作的部委文件为准。
很多读者只注重部委PPP定义和规定，忽略了对国家层面的PPP定义，忘记了国家层面对于PPP赋予的筹资功能定位，这就是有些参与者把PPP越做越难的主要原因。
1. 国家层面的PPP广义定义
在PPP后时代的新机制的系列文件颁布之前，国办发[2015]42号文《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》是之前十年公认的国家层面PPP政策文件，按照该文件对于PPP的定义，政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，PPP)，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。
按照42号文提出，PPP是公共服务供给机制的重大创新，有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
42号文对于PPP定义的规范比较宽泛，概括起来要点有三：
一是政府采取竞争性方式择优选择，
二是由具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务，
三是政府依绩效向社会资本支付对价。
42号文给出的PPP定义，可以看做是
当时
PPP的广义定义。
按照42号文定义标准，包括ABO等现行的很多政府筹资方式都可以纳入
当时
PPP的领域范围。这一定义标准对于发挥PPP模式提质增效、拉动投资功能具有重大意义，在防控债务方面，42号文坚持了43号文的“政企分开”思路，要求禁止保底承诺。
2. 国家层面的PPP功能定位
国办发42号文对于PPP功能的表述可以归纳为：提质增效、投资增长、防控债务等重要意义。
(1)提质增效意义：“优化配置，政企职责分开，深化投融资体制改革”。
(2)保持投资增长：“激活经济，盘活投资渠道，增强经济增长的动力”。
(3)防控政府债务：“完善财政，弥补财政不足，化解政府性债务风险”。
在实操中，地方政府和社会资本对于
投资需求和控债约束
的关注程度较高。
3.
为什么原管理库PPP推动基建效果不佳？
原管理库PPP难以用于盈利项目，在非盈利项目决策程序中难以通过会议；同时，采用这些模式的项目，一般也并非对应指令性的计划任务，压力不大，或者说紧迫性不大。原管理库PPP未能很好地解决地方政府特别是基层区县政府在新型城镇化建设中的资金瓶颈问题，反而需要基层政府追加投入更多的资金，导致并不能适用地方政府的现实需求。这是原管理库PPP推动基建效果不佳根源原因。
在没有提质增效空间的情况下，仍然盲目抄袭一些不成熟的国外经验，盲目追求提质增效，照搬了一些希望提质增效但是对投资控债贡献极小的小众行业，是导致原管理库PPP项目回报率越来越低，财承空间越来越窄，继续发展越来越难的主要原因。
(一)
不识庐山真面目，只缘身在此山中
对于PPP领域的困惑，应该说在只有十年历程的原管理库PPP领域里很难解开，因为这个领域目前规模还太小，时间过程还太短，如果从二十年来的规模甚至有可能近百万亿的政府筹资领域来考察，分析就会变得相对容易一些。
按照43号文的精神，不盈利的项目通过不盈利的方式做，比如说一般债、专项债或者财政拨款、转移支付，或者原管理库PPP模式。
43号文根据项目盈利性强弱，切割的含义进一步演化为根据盈利性而对于筹资方式倾向的切割。
有些PPP爱好者抱怨，PPP项目整体利润水平太低，如果真正按照盈利与否去判断，基础设施项目大部分是不盈利的公益项目，照这么说水库、环境治理项目、市政多数公益都不要干了，基建拉动经济也不要想了，这不是与初衷相反么？
这种想法忽略了“量力而为”的关键论断。
基建拉动经济不是要不要想的问题，是已经做了三四十年，不是所有的基建都能拉动经济的问题，这个是不以主观意志为转移的，不由任何人的初衷主观决定的。
在开发性金融领域的二三十年的政府筹资领域，都在坚持这个思维：无收益的不要做。错误的不科学的其他思路，是2014-2015年以后才萌发出来的。部分的原因，是43号文之后，一部分人寻求合规新方式的努力没有成功，于是转向了盲目照抄照搬的死胡同。
所以说，43号文开辟的切割思路是：
财政有
盈利的项目，没有配额限制，邀请有能力的社会资本，
按照“各司其职、收益共享、风险共担”的原则来实施
。
财政
不盈利的项目，采取配额制的方向，
采用
地方债和
当时的
PPP
模式
，可以不盈利但是有总量限制。对于不盈利的项目，当总量限制的配额用完后，就不要硬上了。
PPP初心，理解为提质增效，是社会资本建设运营单位的初衷愿望，但是官宣文件并不止这一点，42号文25点中前3点是这么说的：“(一)转变政府职能，……投融资体制改革，……(二)……激发经济活力和创造力……有利于……公共服务资金投入渠道……(三)有利于完善财政投入和管理方式，……防范和化解政府性债务风险”，简而言之“投资、增效、控债”。
现实当中从量上看，能提质增效的，前两年就做完了。在随后的年代里，在相对稳定的GDP水平下，原管理库PPP项目能够提质增效的部分，难以覆盖由于参与方增加和年限超长而带来的额外风险。
因此，之后时间里的主要目标只能是投资控债；或者换个角度来说，按照GDP水平，能够通过原管理库PPP方式促进提质增效目的的项目，没有20万亿那么多，十分之一还差不多，2018年以后策划的潜在PPP项目，其能够提质增效所发挥作用的比重，远远不足以抵御长期限和多方合作所增加的风险因素。
因此，当时的原管理库PPP只好以投资控债为主，这才是主管部门和地方政府的现实初心，违背这个初心的社会资本，就会给自己参与的项目实施带来潜在困难。咨询机构如果明知如此，仍然误导社会资本，就会造成社会资本的严重损失。
这是原管理库PPP未达预期、终至取消的根源原因。
破解困境主要还靠自负盈亏的片区开发。原管理库PPP融资难，主要的原因还是项目整体利润水平比较低，所以有些困难就不好克服，如果项目整体利润水平比较高，融资就比较容易了。
在合规性得到确认的前提下，金融机构对于项目的研判，首先是盈利性，收入是否充分覆盖，是项目靠谱不靠谱的核心判断标准。
片区开发项目，从地方的角度来看，总利润率基本都在200％以上；加些配建，扣些利润，分成几年，之后，仍然可以做到年化30%左右。所以就有业内常说的是，年化利润率30％后，天空就剩五个字：那都不是事。
PPP后时代的新机制的系列文件，要求“全部采取特许经营模式”，而且，在第六条 稳妥推进新机制实施中提出要求：
2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新机制执行，不再执行2015年5月印发的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）
2023年2月以后，未完成招标采购程序的管理库项目，以及后续新实施的政府和社会资本合作项目，均按新机制执行，不再按照42号文执行。
在2015-2023年，由于国办发42号文与各部委对PPP分别给出了不完全相同的定义和适用规范，因此，我们将国办发42号文中提及的PPP称为广义PPP，或42号文PPP；将各部委的文件中的PPP称为狭义PPP，或者特别的，管理库PPP。
PPP后时代的新机制下，不再执行原42号文，不再存在广义或者狭义划分的概念。一律归属特许经营模式范畴。
PPP后时代的新机制的系列文件，引起了坊间的很多误解，甚至狭隘地脑补出了另起炉灶的剧情来。
表现出少数PPP参与者们，对部委分工的基本原则，还缺少一些基本的了解，之前做不好管理库PPP，自然也是情理之中了。
特许经营的主管部门，数十年来就一直没有什么变化，不存在什么另起炉灶的概念。债务管控的主管部门，也一直没有什么变化。有些读者想多了。
原管理库PPP的财承本来就没有多少了，寿终正寝也是预料之中的，只是，这次的正式全面叫停，对于PPP怀念者来说，稍显突然而已。
没有新机制，管理库PPP也将结束。管理库PPP的结束，与特许经营新机制，没有什么必然的因果关系。
按照2015年国办发42号文当时的要求，25点中前3点是这么说的，“(
一)转变政府职能，……投融资体制改革，……(二)……激发经济活力和创造力……有利于……公共服务资金投入渠道……(三)有利于完善财政投入和管理方式，……防范和化解政府性债务风险”，简而言之“投资、增效、控债
”。
现实当中从量上看，能提质增效的，从开始的前两年就做完了。在随后的年代里，在相对稳定的GDP水平下，PPP项目能够提质增效的部分，难以覆盖由于参与方增加和年限超长而带来的额外风险。
因此，在那之后时间里的，债务主管部门的主要目标只能是投资控债。
现在，财承已经基本接近耗尽，说明管理库PPP的投资控债的使命已经接近完成了，剩下的提质增效使命，可以通过政府购买服务的方式来实现。
20年前，国家和地方就一直在做城中村改造，就一直在起到①低成本获得高GDP用途土地，②拉动消费，③降低进城成本等三大方面的作用。
只不过2014年以后，一些学者希望尝试转向土地收入以外的其他政府性基金收入或市场化收入，经历这10年的PPP专项债的失败后，不得已放弃了这些不切实际的想法，国家政策又回到了城中村改造的主线条上来。
城中村改造，主要是通过置换土地来实现降低土地生产要素成本的目的。
城中村改造通过对城乡结合部区域的改造，在确保农村耕地不减少的前提条件下，实现低成本获得工业或者商业用地的功能，从而提高GDP增长率。
简单的说，将城中村区域农村土地征用、改造为工商业用地，实现更高的GDP产出。
城中村改造的主要财政目标，并不是为了改善市容环境，而是征用农村农业土地把它改为工业或者商业土地，以较低的成本获得能够实施 GDP水平较高产业的土地。
一亩地玉米产出能够多少？几百块吧，如果是改为工业用地，一亩地的工业厂房能够生产出来多少GDP？商业服务业的产出就更多了。
我们在劳动力方面失去了廉价的优势以后，这是唯一的提高GDP的路径了，除了科学技术革命以外。
城中村改造使得低收入农民或者是新进城市人口，获得用于居住的房屋，会拉动这些新获得房产人口的消费。
想象一下，为了乔迁之喜，居民同时支付的不直接用于购房的支出：装修、家具、家电等等支出，甚至娶一个媳妇。
所以，我国经济学者，以前通常用棚改的力度和汽车家电下乡的力度来衡量国家刺激消费政策力度的大小。
