推动开发区转型创新 江苏“敢为天下先”

中国经济发展的“开发区”模式已经走过了30多年，作为带动区域经济增长的重要载体和引擎,开发区在改革开放、科技创新、聚集产业等方面发挥了积极作用。

正因为此，“开发区热”在我国改革开放进程中多次上演，导致了各种级别、不同版本、多个阶段的开发区数量众多，无序、同质化竞争、制度失灵、体制回归等现象，已成为制约开发区可持续发展的重要瓶颈。

此外，本非一级政府的开发区还要承担起众多的政府职能，从当初单一服务企业到如今全面的社会管理职能，开发区功能定位亟需修正调整。

作为中国改革开放的成功实践，开发区在30多年的发展过程中规模不断壮大、作用愈发突出，但同时，低水平重复建设、体制机制创新不足等问题则阻碍了开发区的进一步发展。

发改委有关负责人指出，开发区发展总体上的问题值得关注。一是发展水平有待提高。目前各类开发区数量过多、布局不合理、低水平重复建设、恶性竞争等问题较为突出。二是体制机制创新不足。三是管理制度有待完善。

从表面上看，开发区的矛盾主要集中在产业、空间布局和管理上。

以园区模式较早实践者经济大省江苏为例，于上世纪八十年代、九十年代和2006年分三批次核准了诸多开发区，但地理位置上几乎都处于城市周边，早期开发对规划重视不够，空间布局随意性较大，企业因布局不合理影响周边的环境的情况日趋严重。

从全国范围看，各类开发区大多定位为综合性园区，主导产业不明显，产业同质化现象非常普遍，个中又以低端制造业占比较大，且服务于“人”的功能弱化。

特别是，在扩大面积、城市化进程中导入的城市管理权和社会管理权，促使开发区管理机构的工作偏离了原有主导“产业”的中心（对外经济技术合作、引进外资、推进科技创新、企业服务等）。

如南通经济技术开发区自成立以来，辖区面积扩大了9倍、常驻人口激增到22万，在规模、面积、人口倍增的同时，社保、食药监管等功能不断强化，管理链条延长，管理体制行政化现象日益加剧，使得经济职能的作用被弱化，阻碍了开发区的进一步提升。从宏观背景环境看，因为过往贸易盈余、FDI数量较大，对开发区的外向性功能的重视有所弱化。

同时，大多开发区的需求端只是投资、出口——投资形成加工制造能力、再出口，以此换取有限的代工费用和较少的税收，算上给予外资企业一定的优惠，无法形成良性循环的，这就忽略了消费需求、销售及服务。

也因此，下一步的转型中，开发区要注重的是外资的产出效益，要形成新的动力，通过投入产出的良性循环实现开发区发展新路径的再造。

2017年2月6日，国务院办公厅正式印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（简称《意见》），对新形势下做好开发区工作作出了全面部署。

《意见》指出，开发区建设是我国改革开放的成功实践，对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用，开发区已成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。当前，全球经济和产业格局正在发生深刻变化，我国经济发展进入新常态，面对新形势，必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。

“这是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件，对于建立促进和规范开发区发展的长效机制，将更好地发挥开发区在稳增长、调结构、促发展中的积极带动作用。”国家发展改革委有关负责人说。

加快转型升级，形成新的集聚效应和增长动力，从而引领经济结构优化调整和发展方式转变，是开发区发展面临的重大使命。

总体上看，东部地区开发区要率先转型发展，提高参与国际竞争的能力与水平；中西部地区开发区应更多地强调依靠本土优势，打造特色优势产业。未来，开发区发展不仅要强调经济功能的提升，还要强调创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，真正实现产业集聚、资源集约、绿色发展。

开发区对于一个城市的经济发展往往贡献很大，它能否成功转型，直接关系到区域经济发展的质量。

江苏是全国兴办开发区时间最早、发展最快、规模最大、效益最优的省份之一。经过33年的发展，江苏开发区已形成类型多样、布局合理、功能齐全的开放开发格局。

江苏省开发区改革创新大会在苏州工业园区召开

7月19日，江苏省开发区改革创新大会在苏州举行。省委书记、省人大常委会主任李强强调，开发区是江苏省发展的优势所在，要把握开发区发展的主攻方向，加快向现代产业园区转型，着力打造特色创新集群，着力提升土地产出率、资源循环利用率、智能制造普及率，始终走在改革开放最前列，在全省转型发展中充分发挥支撑和引领作用。

李强指出，推动开发区向现代产业园区转型，要以“一特三提升”作为工作指向和抓手，努力把现代产业的特色做得更加鲜明、支撑力和竞争力做得更强。

“开发区不能再走投资和要素驱动的老路，而要向改革要红利，以创新求突破！”对着江苏全省主抓开发区建设的各级官员，李强明确指出，当前和今后一个时期，全省开发区发展的主攻方向，就是要加快转型升级步伐，推动开发区向现代产业园区转型。

而究竟如何实现这一转型，李强也给出了一个清晰的路线图——“一特三提升”。

“一特”，就是着力打造特色创新集群，把培育特色产业集群作为基础，把加快集聚特色创新资源作为关键，把引才工作摆到重中之重位置。

“三提升”，一是着力提升土地产出率，树立“以亩产论英雄”的导向，按投入强度和单位产出水平，对“低产田”和“高产田”进行差别化的资源配置和政策支持；

二是着力提升资源循环利用率，推动前端的清洁生产、后端的废弃物资源化，促进上下游企业链接，努力实现能源梯级利用和物质循环利用；

三是着力提升智能制造普及率，积极创建智能工厂，有条件的园区要在智慧园区建设方面积极探索、先行一步。

这其中，一些鲜明的改革风向尤其值得关注。譬如“以亩产论英雄”的导向，这无疑是对以往开发区习惯的“铺摊子”、贪大粗狂式发展的一种反思与纠偏。

早在今年2月的江苏省两会期间，李强与政协委员座谈时就提到，“江苏不缺开发区，但是都太大，普遍都有上百平方公里，不知道要建多少年才能建完。布局分散、力量单薄、配套跟不上。应该突出核心区、做出集聚。浦东新区、滨海新区发展多年，至今核心区都不大，却具有强劲的发展动力。今年全省的开发区都要找出核心区，短时间内全力以赴先把核心区建好。”

开发区是经济发展的重要平台与载体。改革开放以来，江苏得风气之先，占地利之优，大力推进开发区建设，取得了显著成绩。

2016年，全省列入开发区管理序列的131家省级以上开发区，创造了全省一半左右的经济总量、55.2%的财政收入、82.9%的进出口总额、59.6%的固定资产投资。

可以说，开发区占了江苏经济总量的半壁江山，做好开发区工作，对于推进“两聚一高”、建设“强富美高”新江苏，具有举足轻重的地位。

经过33年的发展，开发区面临的形势发生了深刻变化。开发区设立之初，全球产业资本正在寻求向发展中国家转移，作为最大的发展中国家，中国凭借自身廉价而丰富的劳动力，吸引外资大规模进入，一举成为世界制造中心。但现在，劳动力价格、资源价格、能源价格纷纷上涨，资源环境的硬约束越来越强，用地难、污染重、产出效率低的问题日益凸显，外资大规模进入和低成本优势相结合的时代已基本结束。一方面是世界经济格局深度调整、未来发展不确定性增强、新一轮科技和产业革命正在孕育之中；另一方面是发达国家经济科技占优势和发展中国家低成本优势对我们形成的“两头挤压”仍在加剧。同时，相对于东部地区，江苏开发区的政策和体制的比较优势在减少；相对于中西部地区，先发优势在丧失。面对这种形势，江苏开发区发展必须改革创新，寻求新突破。

针对开发区发展过程中出现的政策优势减弱、土地空间饱和、创新能力不强、粗放发展突出等问题，今年年初，国家出台了促进开发区改革和创新发展的意见，明确提出把各类开发区建设成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区，为开发区发展指明了方向。对江苏来说，推进开发区改革创新，必须把握开发区发展的主攻方向，加快向现代产业园区转型。

具体来看，必须突出特色发展，塑造产业发展特色、投资环境特色、办区模式特色；必须突出创新发展，发展新经济、创造新供给，推动企业集群向产业集群转变、产业集群向创新集群转变；必须突出绿色集约发展，大力推进绿色工厂建设和企业循环式生产、产业循环式组合，建立绿色、低碳、循环发展产业体系；必须突出双向开放，坚持更高水平“引进来”和更大步伐“走出去”并重，构建开放型经济新体制；必须突出发挥市场作用，引入市场主体参与开发区建设运营，通过市场手段把企业引入转型升级的轨道；必须突出优势再造，把构建一流营商环境作为重要任务，推动开发区由依靠要素成本优势向综合竞争优势转变。

作为改革开放以来我国经济发展领域一项重要的体制创新，开发区从诞生之日起就携带并充满创新基因。敢于探索，勇于创新，根据时势变化及时推进改革创新，是开发区建设不断取得成功的法宝。我们相信，只要把握开发区发展的大方向，开拓创新，奋力拼搏，积极作为，就一定能够不断开创开发区事业发展的新局面。

2015年，苏州工业园区成为全国首批相对集中行政许可改革试点地区，成立行政审批局，推行行政审批事项集中审批，大力推进“不见面审批”，一般项目网上办理，实现企业“3个工作日内注册开业、5个工作日内获得不动产证、50个工作日内取得工业生产建设项目施工许可证”的“3550”目标。看到这样的“园区效率”和“园区速度”，代表们纷纷表示，要复制引入园区做法，让企业有更多获得感。

“苏州工业园区的模式，方便快捷，既让群众少跑路，还能把事快速办成。”盐城滨海经济开发区党工委书记朱永胜说，这次就是来学习取经、开阔视野的。既要复制推广好经验好做法，更要学习苏州解放思想、先行先试的精神，大胆创新改革，探索一种“程序更简、效率更高、服务更优”审批模式。

站在大屏幕前，对着高清摄像头扫一下脸，体验者的年龄瞬间显示在银幕上。这是苏州工业园区人工智能中心的一个小场景。这里，通过智能机器人、智能显示屏、智能语音导航等，展现人工智能产业发展的“现在完成时”“现在进行时”和“将来时”，智能时代、智话园区、智建平台、智创未来和智能制造体验区等不同主题展示，把与会代表带入神奇的智能世界。“人工智能技术正在改变我们的生活方式，提高生活质量和效率。人工智能等高新技术产业，一定是未来发展的方向。”徐州高新技术产业开发区纪工委书记陶锡先说。

集聚创新资源提升创新浓度

“集聚创新要素，提高创新浓度，通过创新加快开发区转型升级，李强书记的讲话针对性非常强，我们深受启发。”无锡市市长汪泉说，“浓度”就是从量变到质变的过程，有多高的浓度，就会产生多大的创新聚合效应。科技创新不能靠单一领域突进就能带来成果和转化，必须协同、形成集群。作为无锡新一代信息技术产业龙头和突破口，物联网技术创新应用正是沿着这一思路加快推进，包括示范区建设、创新型人才、上下游产业链应用、相关支持政策等。

作为国家级经济技术开发区，南京江宁经济技术开发区多年保持良好发展势头，综合实力领先全省同行。江宁经开区管委会主任李万平表示，开发区一定要走特色发展之路，结合自身资源禀赋和传统，不求面面俱到，而特色发展的关键就在于创新。省委书记李强的讲话，既给开发区发展明确了方向，又规划了具体路径。江宁经开区要将科技开发转变为科技创新能力，建成高端产业特色集聚区，聚精会神发展汽车、智能电网、未来网络等产业。

继续当好改革开放排头兵

改革是开发区的鲜明特色，开放是开发区的天然基因。会议明确提出，开发区要在构建开放型经济新体制、打造全面开放新格局实践中，继续当好排头兵，成为江苏开放型经济与体制创新的先行区。

宜兴市市长张立军说，宜兴有环科园和经开区两个国家级开放载体，前者开发经营了25年，后者还很年轻，但都和其他园区有不小差距，根本原因在于改革开放力度不够大，园区体制不活，国际化程度不高。环科园的特色优势在于环保产业，目前正发力创新体制机制，集聚更多企业联合联动，吸引更多人才，增强创新基础，与新加坡、以色列、芬兰等国的合作也已展开。

“改革力度越来越大，紧迫感越来越强。金湖作为一个县，有一个方向落后就可能失去机遇。”金湖县县长徐亚平坦言，开发区发展的创新点、突破点很多，如何让开发区获利，最终成为发展引擎是关键所在。“绝不能让权限成为开发区发展的绊脚石，下一步将赋予开发区政策优惠，下放管理权限，让开发区摆脱束缚，轻装上阵。”

养成开放思维，有利于集聚国内外更多创新资源，加快开发区转型升级步伐。江阴高新区党工委副书记陈兴华认为，高新区要保持“高”“新”特色，进一步扩大对外开放是必由之路，这种开放不只是产品、资本的合作，更应包括技术、人才的引进。江阴高新区正以加强创新能力培育为突破口，对内抓国家级工程技术中心的创建，对外与发达国家知名高校共建海外联合实验室，将科研成果拿到江阴转化，借鸡生蛋。“沿着这一思路，江阴高新区的创新之路一定会越走越宽，产业也会越来越高端、结构越来越优化。”

*综合新华报业网、中国江苏网、《21世纪经济报》、《经济日报》等消息