周末文摘 | 县域生物医药产业高质量发展的框架和路径——以浙江省D县为例

宫宇彤.县域生物医药产业高质量发展的框架和路径——以浙江省D县为例[J].中国食品药品监管.2025.1（252）：102-111.

宫宇彤

中共中央党校（国家行政学院）

GONG Yu-tong

Party School of the CPC Central Committee (National Academy of Governance)

生物医药产业是近年来最具成长性和最能体现国家科技竞争力的战略性新兴产业之一，受到业界和学界的高度关注。既往研究较少关注县域生物医药产业高质量发展问题，本文选取在生物医药产业发展中较具代表性的浙江省D 县为案例分析主体，以实地调研数据为基础，引入SWOT-PEST 战略规划矩阵模型，对县域生物医药产业发展问题进行系统分析，以期为县域生物医药产业高质量发展提供有益战略选择。

The biopharmaceutical industry has emerged as one of the most rapidly growing and strategically significant industries in recent years, embodying a nation's technological competitiveness and attracting substantial attention from both academia and industry. However, existing research rarely focuses on the high-quality development of the biopharmaceutical industry at the county level. This paper focuses on County D in Zhejiang Province, a representative case in biopharmaceutical industry development. Based on primary data collected through field research, the study employs the SWOT-PEST strategic planning matrix model to systematically analyze the challenges and opportunities for the county-level biopharmaceutical industry. The aim is to provide practical strategic options for promoting high-quality development of this industry in county regions.

生物医药产业；县域经济；高质量发展；SWOT-PEST 模型；战略规划

biopharmaceutical industry; county economy; high-quality development; SWOT-PEST model; strategic planning

中宣部宣传思想文化青年英才资助项目（2021QNYC190）；浙江省湖州市德清县市场监督管理局委托项目“县域药品安全治理体系现代化研究”

生物医药产业是关系国计民生和国家安全的战略性新兴产业。要加强基础研究和科技创新能力建设，把生物医药产业发展的命脉牢牢掌握在我们自己手中 ^[1] 。作为近年来最具成长性和最能体现国家科技竞争力的战略性新兴产业之一，《“十四五”生物经济发展规划》将生物医药产业确定为重点发展领域，提出科学规划、系统推进我国生物经济发展，是顺应全球生物技术加速演进趋势、实现高水平科技自立自强的重要方向，是前瞻布局培育壮大生物产业、推动经济高质量发展的重要举措。过去十余年，在国家的持续投入和支持下，我国生物医药创新体系初步建成，药物研发水平与国际接轨，但生物医药产业总体“大而不强”的局面仍需改善 ^[2] 。

县域经济是国民经济的基本单元。2024 年国务院《政府工作报告》强调要培育发展县域经济，指出县域经济发展要挖掘新增长点、培育新动能、发展新质生产力。当前，生物医药产业作为县域发展新质生产力的一支重要力量，其发展问题值得关注。已有研究指出，高质量发展必须通过一定的制度安排和新的机制形成才能得以实现 ^[3] 。基于此，探究县域生物医药产业的高质量发展战略具有一定的理论意义与实践价值。

生物技术出现于20 世纪70年代，因其具有减轻对不可再生资源的依赖、减少工业生产过程和产品污染、保障销毁生产中积累的污染物安全、提高生产经济效益、维系新旧产品可持续生产等技术优势，对医药产业产生了重大影响 ^[4] 。生物医药产业是将生物技术产业与医药产业相融合，运用基因工程、细胞工程、酶工程等系列现代生物技术生产出相应的医药产品[5]，也可以被看作是现代生物技术、新药研发、药品生产、疾病诊断、疾病防治和医疗服务的综合体[6]。本文讨论的D 县生物医药产业涵盖生物及化学制药、现代中药、化妆品、医疗器械四大领域，这也是国内生物医药产业关注的重点项目。

随着全球生物医药市场呈现稳步增长的发展态势，有研究预测生物医药产品在全球医药产品中的占比有望在未来 20 年内提升至70% ^[7] 。不仅是业界，这一产业发展也受学界高度关注。国际视野下，学者们从产业创新、监管环境、市场动态、发展伦理等多个视角分析了生物医药产业发展，包括以三重螺旋创新模式分析学界、产业和政府互动促进产业技术发展的机制设计 ^[8] ；分析监管决策影响制药业创新和新药供应的因素 ^[9] ；强调制定区域财政补贴、技术、创新和产业发展优先事项能够有效支持制药产业的发展建议 ^[10] ；从临床实验角度出发强调产业相关方在关注收益的基础上注重伦理要素避免决策缺陷 ^[11] 等。在我国，相关研究立足生物医药产业迎来加速推进我国高质量发展和建立健全“双循环”产业链的发展关键时期，以我国生物医药产业的发展现状为出发点，在产业创新路径 ^[12] 、集群培育 ^[13-14] 、发展政策 ^[15] 等方面提出了加大科学研究与试验发展（R&D）投入、扩大集群规模、构建产学研战略联盟、加强人才引进与培育等产业宏观发展重点。在聚焦区域（市或县）生物医药产业发展问题上，提出目前生物医药产业在布局、产业链条、研发力度、公共平台建设、高端人才吸引等问题上仍需持续加大改革力度，寻求新的发展空间和路径 ^[16] 。

战略上判断得准确，战略上谋划得科学，战略上赢得主动，党和人民事业就大有希望 ^[17] 。已有研究虽然在理念、经验、政策等方面丰富了生物医药产业发展问题的理解，但针对特定地区并运用系统综合分析方法配合外部环境因素进行组合战略分析的研究仍有不足。另外，对县域经济发展单元中针对产业发展问题的注意力也有所缺乏。基于聚焦生物医药产业发展范围和推动生物医药产业进一步高质量发展的意图，本研究引入SWOT-PEST战略规划矩阵，以期科学规划县域生物医药产业的高质量发展战略。

生物医药产业被定位为D 县三大主导产业之一。早在“十一五”期间，D 县就提出了打造“长三角生物谷”的目标，产业发展基础较好。在该县生物医药产业发展的十余年间，规模以上企业数整体呈增长态势（ 图 1）， 培育引进了佐力药业、我武生物、正大青春宝药业等业内知名的龙头企业。D 县生物医药产业在浙江省有着占比大、分量重的特点，约占省内生物产业总量的5%，2022 年被列入浙江省生物医药与医疗器械产业集群（ 现代中药）协同区。2023 年该县生物医药企业营收突破200 亿元，增幅14.5%。2024 年1~3 月， 该县生物医药规模以上核心企业41家，产值25.8 亿元，较上年同期增长5.1%。该县的龙头企业持续发挥带动该县生物医药产业发展的作用，如佐力药业2024 年第一季度实现营业收入6.73 亿元，较上年同期增长35.8%。

SWOT 分析法是分别从组织内部和外部条件进行综合分析的方法，多应用于组织的策略分析。其中S（strengths）、W（weaknesses） 分别代表组织在发展过程中存在的积极因素和消极因素，O（opportunities）、T（threats）分别代表外部环境对组织发展产生影响的有利因素和不利因素。PEST 分析法是帮助组织分析所处宏观环境的方法，从P（political）、E（economic）、S（social）和T（technological），即政治、经济、社会、技术四大因素分析组织所处的外部生态环境。

SWOT-PEST 模型分析法作为一种整合创新的策略分析方法，以整体视角和系统思维对组织进行综合审视，目的在于分析出组织在政治、经济、社会和技术4 个方面所具备的优势和弱点，并找出组织目前面临的机遇和威胁，从而制定出更客观、可操作性和针对性强的发展策略。本文根据该分析模型，依据实地调研数据对D 县生物医药产业高质量发展的影响因素进行详细探讨。

4.1 基于PEST 的D县生物医药产业高质量发展的优势（strengths）分析

4.1.1 多类政策结合打好产业发展基础

随着国家对生物医药产业的持续关注和相关政策的陆续出台，为进一步促进生物医药产业转型升级和引导产业资源集聚，让更多优质企业关注落地，D 县相关部门结合自身产业特色，先后出台了《D 县仿制药质量和疗效一致性评价奖励办法》《D 县加快生物医药产业高质量发展的若干意见》《D 县制造业高质量发展若干意见》等关键文件，实现了该县在生物医药产业发展、人才引入和科技创新等政策保障上位于H 市“三区两县”前列。其中，2021 年出台的《D 县加快生物医药产业高质量发展的若干意见》为针对该地区生物医药产业的专项政策，在支持企业创新发展上，对创新药品研发、医疗器械创新、仿制药质量和疗效一致性评价、开拓海外市场4 个方面给出了不同的支持等级；在产业规模提升上，着重规划了企业引进、产业链发展、数字健康等融合发展问题；在优化产业培育环境上，强调产业园区建设和人才引育问题。目前，D 县经信部门根据实际发展情况进一步迭代该项政策体系，新增在国内开展创新药临床试验的补助并加大支持力度，增设针对研发化妆品新原料和取得特殊医学用途配方食品注册证书企业的奖励措施。

在柔性服务方面，D 县药品监管部门在多年探索中走出从“服务”到“精准服务”的道路，包括开展“四个一”（对高风险企业每个月驻厂监督一次、每季巡查一次、每半年组织一次企业之间的巡查会和研讨会、每年全覆盖检查一次）药品监管活动，构建生物医药产业“链长+ 链主”机制和在培育“链主”企业行动中实行专人专职驻点， 在“ 柔性服务站”建设中聚焦在注册、药品生产质量管理规范（good manufacturing practice，GMP）符合性检查、审评审批等工作的前端服务，联合D 县药学会针对企业个性化需求开展线上线下专业指导和服务等。近年来，当地药品监管部门在不断增强柔性服务力度的基础上，以生物医药产业“链长”端参与到产业招商环节，力争打好前期研判工作，夯实每一环节的产业发展基础。

4.1.2 龙头企业营造产业发展良好氛围

D 县龙头企业发展突出，现代中药企业的龙头骨干作用不断增强，对产业的支撑作用日趋明显，市场集中度较高。2024 年，全县现代中药产值超10 亿元企业共2家（佐力药业、正大青春宝药业），上市企业1 家（佐力药业）。其中佐力药业于 2022 年入围全国中成药企业100 强名单，乌灵胶囊和灵莲花颗粒入选2021 年临床价值中成药品牌榜；正大青春宝药业建成国内中药行业首家“智慧药厂”，获评“浙江省智能工厂”，该厂拥有国内首创的中药净选流水生产线和全自动内外包装生产线、自动化仓储物流系统和中药智能化制造平台等智能化体系；欧诗漫生物掌握亚微米粉体制备技术、珍珠多肽提纯技术、珍珠与护肤品复配技术等核心技术，配合企业的工业互联网平台，于2021 年入选工信部制造业单项冠军培育企业并荣获专精特新“小巨人”称号。

4.1.3 区位优势赋能产业发展

从自然区位上看，D 县地处长江三角洲腹地，东望上海、南接杭州、北连太湖、西枕天目山，虽然是H 市内三个县中面积最小、人口最少的县域， 但距杭州主城区直线距离仅30 公里，地理位置优势得天独厚。实地调研中， 多家企业表达选择落地该处发展的主要原因之一就在于其地理区位优势。从社会区位上看，D 县承担了省级以上的改革试点220 余项，含国家级53 项。在变革产业技术、突破城乡藩篱、迭代发展模式、创新体制机制等方面，D 县已经把改革渗透到经济社会发展的各领域， 也为浙江省乃至全国提供了大批可复制、能推广、利借鉴的改革经验。在生物医药产业发展领域， 每年经信部门都会更新D 县制造业高质量发展的若干意见， 保障企业发展和招商的每道环节都有政策规划。此外，D 县也充分运用各种方式引导全县关心药品安全，营造良好氛围。不仅针对涉药单位举办各类培训，还将药品安全讲座带到社区、农村等场景，让药品安全知识深入社会各处，实现以多角度营造良好的社会药品安全氛围和规范产业发展秩序。

4.1.4 智能制造双轮驱动产业发展

D 县生物医药产业在发展中十分关注技术对产业赋能的重要作用。除前述当地龙头企业已基本实现智能化数字化生产外，目前D 县也正在积极探索“互联网+ 医疗健康”行动，力争打造全国县域AI 医学示范基地，支持企业建设全产业链的互联网营销平台，布局“互联网+ 医疗”等新渠道业务。目前该县有2 家企业入选省级工业互联网平台创建名单。此外，在全面深化现代中药产业步伐中，D 县积极加快企业数字化、网络化转型，推广“5G+ 工业互联网”新模式，设定智能制造为主攻方向，推动大数据、云计算、区块链和人工智能等新一代信息技术与现代中药产业深度融合，对传统中药生产、管理、销售、仓储等环节实施高端化、智能化、绿色化升级改造，进一步培育中医药产业的智能制造标杆工厂。

4.2 基于 PEST 的D 县生物医药产业高质量发展的劣势（weaknesses）分析

4.2.1 产业发展相关部门协同机制仍有待加强

虽然D 县出台了多项生物医药产业发展相关政策，但当前政策更多侧重对企业创新的奖励补助，相对缺少对政府各部门的协同机制构建。生物医药产业的发展需要当地药品监管部门、经信部门、招商部门及相关组织协同发挥各自职能， 但目前还未建立较为规范的产业发展部门协同机制， 因此在某些工作中可能出现权责不清的情况， 也不利于产业发展的整体发展规划。另外，统计数据出现了不对称使用的问题， 未来产业发展相关部门需要统一统计口径， 及时共享，同步掌握产业发展动态，及时对产业发展问题进行前后期研判工作。

4.2.2 产业内部发展不均

D 县生物医药产业虽然有较强的龙头企业引领全县产业发展，但当前龙头企业和中小型企业发展差距较大。县内大企业的研发、生产、企业内部管理等硬软件配置都相对完善，也更容易获得相关奖励补助。但小企业发展基础差、各项企业成长能力资源也较为匮乏，进而导致可获得的相关配套支持受限，这种情况下，不可避免会出现“强者越强，弱者越弱”的企业发展和产业发展难题，导致县内产业发展不均，继而影响产业可持续发展。另外，当前D 县产业链也存在着“空链”和“链短”问题，上游（原料及装备）、中游（生产）、下游（流通）均需要一定程度的补充和延长。由于产业链不够完整，产业整体发展受限，区域内产业集群优势不够显现，申请建设产业集群还无法达到相关政策的要求，成为该县生物医药产业的发展难题，同样亟待解决。

4.2.3 土地资源可利用率低

D 县土地资源被概括为“七山二水一分田”，可见土地资源可运用量有限。在生物医药产业发展中，D 县的化药发展较当地生物医药产业内其他品类发展薄弱，这是因为化药企业和科研成果转化需要三类工业用地（M3）支撑，当前此类用地获批较难。另外，中医药产业发展也需要开发种植土地，目前D 县还没有专门的中医药种植地， 中医药种植企业发展存在客观阻力，无形增加了中医药生产企业成本，给该县中医药产业发展带来难题。

4.2.4 各类人才引入难

D 县人才引入受县域区划限制，存在引入人才难和留住人才难的双重挑战。在县政府按期举行的“政企恳谈会”上，企业反映最多的就是用工难。这里缺失的人才并不单指高端研发人才，药品流通企业同样缺少普通用工以及企业所需的专业人才。此外，由于生物医药产业属流程性产业，智能化转型后机器全流程的作业模式势必削减人员用度，智能化转型建设和解决就业失业问题存在一定矛盾。同样，负责药品安全的监管部门人才引入也十分困难，存在人员变动大、专业不对口、监管力量不足等问题。

4.3 基于PEST的D县生物医药产业高质量发展的机会（opportunities）分析

4.3.1 生物医药产业上升至国家战略高度

近年来，国家层面的各类政策促使我国生物医药产业从“中国制造”到“中国创造”转变。其中，2019 年新修订《药品管理法》明确规定国家鼓励研究和创制新药，为深入药品领域改革奠定法律基础；《中国制造2025》中明确提出聚焦生物医药及高性能医疗器械等十大重点领域；《健康中国2030 规划纲要》提出我国健康服务业2030 年达到16 万亿的战略目标；《“十四五”医药工业发展规划》提出重点支持10个左右医药创新基础好、科技资源集中的城市打造医药产业创新高地；《“十四五”生物经济发展规划》将面向人民生命健康的生物医药产业作为生物经济优先发展重点领域，并提出支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝双城经济圈等区域建设生物经济先导区。浙江省委、省政府和省药品监管部门高度重视本省生物医药产业发展，将生物医药列入全球先进制造业基地建设中的标志性产业规划，力求打造全国生物医药产业制造中心。先后出台《关于推动浙江省医药产业高质量发展的若干意见》《浙江省医药产业发展“十四五”规划》《促进生物医药产业高质量发展行动方案（2022~2024 年）》《实施营商环境优化提升“一号改革工程”促进我省生物医药产业高质量发展的若干举措》等文件，旨在推动浙江省打造生命健康科技创新高地，加快推进生物医药产业的高质量发展。H 市也在2023 年出台了促进生物医药产业发展专项政策《H 市加快生物医药产业高质量发展若干政策》。

4.3.2 生物医药产业发展整体势头强劲

生物医药产业是近年来我国成长和发展最为活跃的经济领域之一，随着个性化医疗、数字医疗、体外诊断等行业的兴起以及国家政策的不断推出，生物医药产业的发展前景被各界普遍看好。“十四五”以来，我国医药工业全行业研发投入年均增长23%，共有82 个国产创新药获批上市，4个创新药在发达国家完成上市注册，217 个创新医疗器械获批上市，创新产品新增销售占全行业营业收入增量近30%，产业创新能力显著提高 ^[18] 。我国医药工业运行总体平稳，产业竞争力不断增强，供应保障能力大幅提升。根据国家统计局数据，截至2023 年上半年，我国医药制造业规模以上工业企业的主营业务收入为12 496 亿元，利润总额为1794.5 亿元。2023 年1~7 月全国医药制造业规模以上企业单位数达到了9390 家。2023 年1~8月，我国生物医药领域投融资事件数量为142 起。2023 年， 国家药监局批准了61 个创新医疗器械上市，多个产品为国内甚至全球首创产品。浙江省内近年来也逐渐加大创新投入，2023 年上半年，浙江省生物医药产业研发费用占营业收入比重达6.2%，占比较上年同期提高1 个百分点。此外，创新成果也不断涌现，6 个品种7 个品规创新药获批上市，数量再创历史新高；进入医疗器械产品创新审批通道共12 件，位居全国第一 ^[19] 。

4.3.3 各类平台建设日趋健全

坐落于莫干山高新区的生物医药产业园、浙江省长三角生物医药产业园是浙北地区最大的生物医药公共服务平台。作为国家级众创空间、国家火炬特色产业基地、国家科技兴贸创新基地、浙江省块状经济现代产业集群转型升级示范区，该产业园正在“产学研”合作上发力，支持现代中药等生物医药企业通过与高校联合开发、聘请顾问、组建研究中心等形式建立稳定的合作关系。该产业园一地两牌，利用各项优势先后建成了一批高新技术研究机构，先后成立了浙大人工智能研究院D 县研究所、长三角生物医药产业技术研究园、腾讯长三角医学人工智能研究院等创新平台载体，建立了1 家省级新型研发机构、1 家省级工程技术研究中心、1 家省级重点企业研究院、10 家省级企业技术中心和企业研究院以及10 余家省级高企研发中心，这些创新平台载体为D 县人工智能、大数据等技术和生物医药产业跨界融合提供了创新动力。另外，浙江大学医学院附属儿童医院（莫干山院区）在D 县成功落户和浙江大学医学院附属邵逸夫医院D 县院区的成功挂牌，将助推D 县打造长三角地区医学高地和健康中国先行示范区，进一步发挥医、教、研一体化的发展优势。今年5 月，国内中药资源领域唯一的全国重点实验室中药生态研究院（道地药材品质保障与资源持续利用全国重点实验室）在D 县落户，将进一步提高当地生物医药产业链的发展能级和韧性。

4.3.4 医药产业正在开启智能化数字化转型新篇

受数字生态发展、患者与医疗服务互动模式演变和新冠疫情等影响，众多生物医药企业以数字化先行者的姿态，开始推进数字化变革创新，在激烈的市场竞争中凸显竞争优势。数字化转型对于制药企业实现更高价值创造意义重大，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》指出，加快推动数字化转型和技术改造。支持民营企业加大生产工艺、设备、技术的绿色低碳改造力度，加快发展柔性制造，提升应急扩产转产能力，提升产业链韧性。随着人工智能、云计算、大数据、5G、物联网、数字孪生等数字技术的高速发展，无论是药物研发还是医疗器械创新，都在握紧数字化转型和智能化发展的重要机遇，帮助生物医药产业实现“弯道超车”，跻身世界创新前沿领域。当前，D 县正在大力培育发展零磁医疗产业，该产业是我国拥有百分之百自主产权的医药产业新赛道，目前已在浙江、山东等地投入临床前期研究，且临床成效稳定。期待未来该产业可以在国际医药产业科技化转型中提供强大的“中国智慧”动能。

4.4 基于PEST的D县生物医药产业高质量发展的威胁（threats）分析

4.4.1 国际竞争压力初显

当前，全球医药产业正在加快重塑创新链、产业链和供应链，各国也正在加大对产业本土化的重视和保护，国际行业竞争日趋激烈，保护主义在国际上也存在抬头趋势，进而给我国医药产业发展带来了挑战。以美国为例，2021 年美国参议院通过的《2021年美国创新与竞争法案》（ United States Innovation and Competition Act of 2021 ）中强调“动员美国所有战略、经济及外交工具抗衡中国”，并明确将在生物技术与医疗技术、人工智能与自动化等关键核心领域与我国展开竞争。

4.4.2 生物医药对外贸易受阻

随着国际竞争的不断增强，无论是传统的贸易壁垒还是当代的非关税贸易壁垒，冲突和摩擦形式基本以向出口商品征收惩罚性关税为主。随着技术性贸易壁垒的叠加，我国企业的出口成本增加，出口商品的价格也显著提高，这会导致我国产品在国际市场上失去原有竞争力，进而导致出口规模下降，使我国贸易条件进入恶性循环。这种情况下，进口关税不可避免随之拉升，进而使我国所需的原材料和技术进口受阻，严重情况下，将逐步导致国际国内整体经济结构的变化，对我国的社会福利、居民收入、消费投资等方面产生不同程度的冲击。

4.4.3 区位竞争压力明显

长三角是我国生物医药产业领跑地区，在该区域范围内，将生物医药作为重点产业并纳入地区发展规划基本已全域覆盖，区位内呈现竞相发展的局面。举例而言，上海张江药谷集聚了世界生物医药前十强中的大部分企业，构建了完善的生物医药创新体系和产业集群。在江苏省，南京市已构建“一谷五园”；泰州获批了全国首个国家级医药高新区；苏州生物医药产业目前是当地的“地标产业”。在浙江省内，杭州作为浙江省的省会城市，在生物医药研发制造、产业链建设和市场应用推广方面早已走在全国前列，宁波和台州等地也在生物医药产业的部分领域具备国内领先水平，形成了当地产业特色。这些地区也不再追求“产”，而是进一步追求“优产”。地区政府也从过去出台单一的优惠政策转向在产业研发、临床、注册、生产、市场、要素、配套等全产业生态服务上开展全面布局。

4.4.4 中国医药产业的国际认可度仍待提高

发达国家在某些生物医药技术领域（如基因编辑、细胞疗法和生物制药等）拥有较为先进成熟和系统化的技术和产品开发流程。如美国的嵌合抗原受体T 细胞（chimeric antigen receptor T cell，CAR-T）疗法已在全球范围内处于领先地位，而我国在研发创新领域和基础研究上仍较为薄弱，倾向于在热门靶点“扎堆”研发，出现严重的国内医药产业内部同质化竞争。当前我国产学研成果转化路径还在探索阶段，研发成果转化率还不稳定，创新药“最后一公里”问题仍然存在。此外，我国的低端药品出口较多，医药标准也与国际标准刚刚对接，目前在国际药品市场上还难以消除对我国医药产品质量的部分成见。在中医药产业走出国门的发展过程中，中医药文化与西医观念的不同导致我国中医药在国际上存在认同水平低的情况。

基于SWOT-PEST 模型的战略制定旨在帮助组织在研判当前所处的宏观环境基础上把握优势、击败弱点、运用机会、消解挑战。本文通过将其中各项要素进行交叉匹配，析出D 县生物医药产业高质量发展战略的组合分析矩阵（表 1）。这一分析矩阵可以客观展示D 县生物医药产业发展的实际情况，继而帮助当地决策部门选择更为合适的策略并采取相应发展措施。按照该模型战略制定的方法，可进一步开展四类科学战略选择：增长型战略（SO-PEST）充分利用内部优势去抓住外部的机会；进攻性战略（ST-PEST） 发挥内部优势抵御外部威胁；扭转型战略（WOPEST）利用外部机遇改进内部劣势；防御性战略（WT-PEST）通过克服内部劣势抵御外部威胁。

结合表1 的战略分析，D 县推进生物医药产业高质量发展要着重关注以下5 个方面。

第一，充实生物医药产业相关政策，保障产业政策连续稳定。当地各部门可根据经济社会和企业发展的实际需要，鼓励企业自主创新，优化产业创新环境，营造良好的营商环境和公平竞争环境，在政策制定中突出针对性和实际可操作性，有计划按期修订生物医药产业发展规划政策，构建有力的制度保障。应尽快摸清产业的基础本底、赛道定位、细分产业的发展目标及优化招商举措，也要加快产业集群建设，激活当地产业存量，实现产业增量。此外，也要关注县域的领导班子变更和政策稳定性的关系。有研究认为，政府部门负责人的频繁变更会引致政策的不稳定[20]，而政策的频繁变动将会增加政府的各项投入成本，也会导致一系列结构性短期行为 ^[21] 。生物医药产业作为新兴产业，需要稳定的政策环境以促进产业发展。可以看到，D 县生物医药产业的稳步发展得益于“厚积薄发”，根据当地政府网站信息结合实地调研访谈发现，该县不存在较频繁的领导班子变动情况，为产业政策稳定性创造了较好前提。政策上，该县“十一五”期间就已经对生物医药产业开展专项发展规划，此后又与我国国民经济和社会发展规划同步进行产业专项规划，基本实现领导变更、当地经济社会发展、生物医药产业发展规划同步，足见该县历任领导班子和药品监管部门负责人对生物医药产业的关注和坚守产业发展规划的连续性原则。在稳定的产业政策支持下，D 县一直在加大对生物医药产业各项创新行为的奖励，形成了“领导班子稳定—政策同步—产业规划—经济发展”的良性发展循环。这也表明稳定的领导班子和持续的产业政策规划是县域生物医药产业必须关注的要点。

第二，充分发挥D 县的龙头企业优势和区位优势。D 县应在当地稳定的财政支撑和大力发展医药产业的社会氛围基础上，积极探索长三角区域内生物医药产业合作机制，健全与资本市场的多元渠道对接，持续提升上市企业数量，培植增加“链主型”企业。此外，也要尽力解决产业内企业发展能力和体量不均等问题，着力培育中小企业发展。在招商端把握区位优势，引入品牌项目，围绕生物医药产业延链、补链、强链，夯实产业发展基础，逐步减轻外部依赖，对于处在产业链中低端环节的产品，要尽力扶持提升其技术水平。定期组织龙头企业和中小企业交流，帮助中小企业摆脱发展困境，增强其自身发展动能。建议出台中小企业专项帮扶政策和构建企业互助的稳定机制，在内部管理、智能制造、新原料、新项目培育等方面加大力度。同时，构建多渠道融资方式，托底企业研发中的巨额资金投入，解决企业融资难题。

第三，突出特色产业。县域政府或产业规划部门应从实际情况出发，科学研判当地产业发展背景，制定当地生物医药产业发展战略，因地制宜发挥自身优势和特点，发挥优势以占领市场份额，强调地域产业特色以掌握市场空白，在把握普遍优势的基础上突出地域产业特色，详细规划产业发展中的新赛道。一方面，把握中医药产业发展优势，打造中医药产业高地，进一步开发土地资源，打造现代中药种植园。D 县可充分依托莫干山丰厚自然资源的优势，加快建设中草药产业基地，积极争取产业项目和扶持资金，培育一批中药种植企业，发展中医药产业供应端，带动D县中药材供应产业端发展。也可以在种植传统“浙八味”的基础上，开发和引进其他适宜生长的名贵中药材品种，形成特色中药材种植园，打造出D 县中医药产业特色强县品牌，夯实当地生物医药产业的承载能力。另一方面，推动化妆品产业创新建设，加大投入原料研发力度，促进原料生产技术的升级和创新。加强化妆品检测机构的建设引入，提高产品质量和安全。也要引入包材企业，完善化妆品产业链，提升化妆品产业的品质，推动绿色可持续发展。

第四，建立和完善生物医药人才引进和培养体系。构建生物医药产业人才库，清晰产业人才的基本信息和产业链人才画像，做好外引和内培两项人才工作，在引进和培育生物医药领域高水平国际化人才、生产运作人才、生产技能人才、产业发展服务人才等方面持续加大投入。加快出台生物医药专项人才政策，完善人才保障制度，在住房、养老、医疗、科研启动资金等方面分层级明确人才引进的各项资金补贴标准。此外，还要探索人才功能使用机制，帮助生物医药企业化解引才和留才困境。

第五，积极拓展国际市场，在扩大当地生物医药产业在国内医药市场的份额的基础上，注重开拓医药多元市场。由于全球范围内贸易保护主义抬头等问题，在国际市场不确定环境下，建议关注“一带一路”相关国际战略，并依托D 县作为联合国世界地理信息大会主会址的优势，拓展生物医药产业的国际合作空间，加强与新兴市场的对接，释放当地在生物医药产业领域的国际经贸合作潜力，实现D 县生物医药产业对外发展的目标。