本文节选自方正首席任泽平研报《按不住的人口》
当前，北京、上海等地的新一轮城市总体规划正处于编制过程中，2030年常住人口规模控制目标将在其中确定，预计将于明年内陆续公布。2016年8月，《上海市城市总体规划（2016-2040）（草案公示读本）》发布，要求把上海市常住人口到2020年、到2040年均控制在2500万人以内。而在此之前，《京津冀协同发展规划》要求北京市到2020年把常住人口控制在2300万人以内。
我国政府一直具有严格控制大城市规模的倾向，从1980年全国城市规划工作会议提出“控制大城市规模”，到1990年开始实施的《城市规划法》规定“严格控制大城市规模”，再到2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》和《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》中“严格控制500万人以上特大城市人口规模”等。但是，从历史看，北京、上海等政府制定或预测的人口控制目标不断被突破。
严控北京、上海等超大城市的人口规模是否合理？从长期来看，人口控得住么？
1 、城市人口集聚的基本逻辑与国际经验
1.1 基本逻辑：经济-人口分布的内在平衡
影响城市人口集聚的因素有很多，比如地理、交通、功能定位、产业结构等，但从长期看，决定一个城市人口集聚规模的关键是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距。在完全的市场竞争和个体同质条件下，一个城市较高的人均收入将不断吸引区外人口净迁入，直至该地区人均收入降至与其他地区相当的水平。
这种区域收入差距可简单地用区域经济份额与区域人口份额的比值来表示。当该比值趋近于0时，表示该区域人均收入远低于全国平均水平，人口很可能呈净迁出状态；当该比值等于1时，表示该区域人均收入等于全国人均收入，人口净迁入规模很可能接近于0；当该比值趋近于+∞时，表示该区域人均收入远高于全国平均水平，人口很可能呈净迁入状态。
在短期，由于经济波动幅度多明显大于人口增长速度，所以经济-人口比值受经济波动的影响更大。在长期，由于市场不完全竞争以及城市之间、个体之间等存在明显差异，因而当城市发展比较稳定时，其经济份额与人口份额的比值虽不能等于1，但将保持在1附近的水平。
1.2 OECD城市功能区经验
在城市问题研究领域，由于各国城乡区域划分标准存在明显差异，包括行政边界、人口规模与人口密度、基础设施的完善程度和建筑密度等，这使得城市及城市化率的国际可比性较差。人们通常谈论的城市可能存在三个范围：以行政边界划分的行政城市、以建筑情况展现的物理城市、和以就业联系的经济城市。比如，居住在河北燕郊、工作在北京，居住在江苏昆山、工作在上海。
为解决这一难题，经济合作与发展组织（OECD）基于城市功能经济联系的思想于2012提出一套测量“城市功能区”（Functional Urban Area）的方法，通过人口密度、人口规模和就业通勤等指标划分城市区域，并在OECD经济体范围内建立了2000年以来、281个50万人以上城市功能区的相关数据库。由于OECD成员大多为完成工业化和城市化的高收入经济体，城市功能区的人口集聚情况较为稳定，因而其经济-人口比值对我国城市发展具有较高参考价值。
剔除新兴经济体墨西哥的数据，2012年OECD248个城市功能区的经济-人口比值的中位数为1.01，均值为1.07；其中，有195个城市功能区的经济-人口比值处于（0.7， 1.3）之间，占比为78.6%；有220个城市功能区的经济-人口比值处于（0.6， 1.4）之间，占比为88.7%。在500万人以上的城市功能区中，经济-人口比值最大为1.67，最小为0.93，均值为1.27。
1.3 美国都市区经验
美国人口长期向大都市区集聚，当前50万人以上都市区经济-人口比值的均值为0.98。美国从1910年开始逐渐形成基于都市区（Metropolitan Statistical Areas）的人口统计（最小规模为5万人以上）。1910-2015年，美国都市区人口比重从28.4%增至85.6%；其中，100万人以上都市区人口占全国的比重从1950年的29.4%增至2015年的56.0%，500万人以上都市区的人口比重从12.2%增至25.1%，人口向大都市区集聚的趋势明显。
2001-2015年，美国107个50万人以上都市区的经济-人口比值的中位数从0.99降至0.94，均值从1.01降至0.98。在53个100万人以上的都市区中，经济-人口比值的中位数从1.12降至1.07，均值从1.13降至1.10；在9个1000万人以上的都市区中，经济-人口比值的中位数从1.31降至1.22，均值从1.26降至1.23。
纽约都市区（New York-Newark-Jersey City， NY-NJ-PA）是美国最大的都市区，土地面积为17319平方公里，2015年人口为2018万，占比为6.28%；GDP为16027亿美元，占比为8.89%，经济-人口比值为1.42。2010-2015年间，纽约都市区国内人口净迁入-70.1万，但国际人口净迁入77.4万，国内外净迁入人口7.3万人。
1.4 日本三大都市圈经验
日本人口长期向三大都市圈特别是东京圈集聚，当前东京圈经济-人口比值为1.15。东京圈、大阪圈、名古屋圈土地面积合计38424平方公里，占日本国土面积的10.17%，当前人口份额和经济份额合计均在50%左右。在1970年代日本经济增速换挡以前，除1944-1945年受战争影响外，三大都市圈人口持续快速增长，人口大规模净迁入。东京圈人口从1844年的406万人增至1973年的2607万人，占比从10.85%增至23.89%；大阪圈人口从392万人增至1636万人，占比从10.47%增至14.99%；名古屋圈人口从311万人增至918万人，占比从8.30%增至8.41%。1955-1973年，东京圈、大阪圈、名古屋圈经济-人口比值分别从1.38降至1.22、从1.24降至1.13，从1.12波动变回1.12。
之后，东京圈人口继续保持净迁入状态，大阪圈人口基本处于净迁出状态，名古屋圈人口基本呈现迁入迁出平衡状态。到2014年，东京圈人口增至3592万人，占比为28.27%；大阪圈人口为1836万人，占比为14.45%；名古屋人口为1132万人，占比为8.91%。显然，该时期大阪圈和名古屋圈人口增长主要源于自然增长。2012年，东京圈、大阪圈、名古屋圈经济-人口比值分别为1.15、0.95、1.10。与1973年相比，东京圈的经济-人口比值有所下降，大阪圈大幅下降，名古屋圈略降。
1.5 韩国首尔圈经验
韩国人口长期向首尔圈集聚，但当首尔圈经济-人口比值低于1后，人口从净迁入变为净迁出。首尔圈由首尔市、仁川市、京畿道组成，土地面积11830平方公里，占韩国的0.60%。朝鲜战争结束后，首尔圈人口快速增长，从1955年的393万人增至2015年的2442万人（不含外国人），占全国比重从18.27%增至49.12%。在人口持续大量迁入的同时，首尔圈经济-人口比值随经济波动且逐渐下降，1985年为1.122，持续降至2010年0.998，然后在接近1的位置波动。最近五年来，首尔圈人口基本呈现净迁出状态，且净迁出规模持续扩大，净迁入人口分别为-0.8、0.7、-0.4、-2.1、-3.3万人。
2、北京上海人口增长仍有较大潜力
2.1 我国近期人口集聚态势
分地区看，伴随着我国经济进入新常态及沿海产业向内地转移，与人口从中西部地区向东部地区迁徙的传统趋势不同，近期我国人口迁徙出现了新的特征：不少人口开始向中西部地区回流，中西部地区净流出人口明显减少，东部地区人口集聚的速度明显放缓。2011-2015年，除天津和福建外，其他东部地区人口年均增速较2001-2010年均有不同程度的下滑。而重庆、广西、安徽、湖南、湖北、四川、贵州等中西部地区人口年均增速显著提高。东北地区人口增速下降严重，黑龙江于2014年、辽宁于2015年开始负增长。此外，少数民族地区人口增速较高，主要在于少数民族的自然增长率较高。
分城市看，人口向大都市区和区域中心城市集聚速度整体放缓，且分化明显，但趋势未改。2011-2015年间，除天津、重庆（主城9区）、石家庄、南宁和福州外，其他城市常住人口年均增量较2001-2010年均有不同程度的减少。其中，天津、重庆（主城9区）常住人口年均增量较之前明显增加，石家庄、南宁有所增加，福州略有增加。
2.2 北京上海近期人口增长态势
1949年以来，北京市、上海市常住人口基本保持持续快速增长。北京市常住人口从1949年的420万人增至2015年的2171万人，占全国比例从0.78%增至1.58%；上海市常住人口从503万人快速增至2415万人，占全国比例从0.93%增至1.76%。
虽然中央政府及北京市政府等一直试图控制人口规模，但其制定的人口控制目标一次又一次被突破。除忽视市场机制作用、低估人口增长趋势外，政府在早期还存在对常住人口总量把握不准的问题。
2014年以来，北京市、上海市开始大幅加强人口调控，控制人口总量及过快增长甚至成为地方政府的第一要务。北京市、上海市的人口调控措施主要包括加强落户审批，清退一般性产业特别是高能耗产业，疏解部分非核心功能，对群租房、地下空间、城乡结合部等联合执法开展综合整治，上调公共服务价格（水、天然气、共同交通）等。此外，中央对北京、上海长期严格控制土地供给。
受此影响，北京市常住人口增量从2011-2013年的年均51.0万人降至2014年的36.8万人，再降至2015年的18.9万人；上海市常住人口增量从2011-2013年的年均37.5万人降至2014年的10.5万人，再降至2015年的-10.4万人。但是，人口集聚可能会在短期由行政力量主导，但在长期仍将决定于市场力量。
与此同时，广州、深圳的常住人口增量大幅增长。广州市常住人口增量从2011-2013年的年均7.2万人增至2014年的15.4万人，再增至2015年的42.1万人；深圳市常住人口增量从2011-2013年的年均8.6万人增至2014年的15.0万人，再增至2015年的60.0万人。其中原因除广州、深圳自身的经济增长速度相对较快外，可能还在于北京、上海人口调控“赶人”的影响。
当前，北京市、上海市、广州市、深圳市分别设定了到2020年不得超过2300万人、2500万人、1550万人、1480万人的常住人口规模红线，“十三五”时期的人口增长空间分别为129.5万人、84.7万人、199.9万人、342.1万人。考虑到人口调控效果的边际递减及短期性，并对比“十二五”时期年均人口增量和2015年人口增量，可以预计“十三五”时期北京市、上海市的人口调控压力很大，而广州市和深圳市的压力很小。
2.3 北京上海未来人口增长仍有较大潜力
从经济-人口分布的角度看，北京市的经济-人口比值呈波动式变化，但在2004年达3.73的阶段性峰值后基本呈下降趋势，2015年为2.15；上海市呈波动式下降，特别是1978年达6.47的阶段性峰值后呈明显下降趋势，2015年为2.10。即便考虑居住在区外、工作在区内的人口，单纯对北京市、上海市常住人口各加200万，北京市、上海市的经济-人口比值依然高达1.9以上。
目前，中央政府对北京市的功能定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，建设目标是至2050年进入世界城市行列；上海提出至2040年建成“迈向卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”。从人均GDP看，北京、上海虽在国内领先，但远低于国际先进城市。以扣除延庆、怀柔等生态涵养发展区的北京都市区人均GDP计算，仅相当于纽约都市区的25%、巴黎都市区的30%、伦敦都市区的34%、东京都市区的44%、首尔都市区的58%。而上海市的人均GDP比北京还稍低一些。从经济份额来看，由于中国是大国，北京、上海不可能像巴黎、伦敦、东京和首尔都市区那样占本国GDP25%以上的份额，但可以大致参照纽约都市区。目前，纽约都市区的经济份额为7.9%，远高于上海市的3.7%、北京都市区的3.3%。因而，在北京、上海建设世界城市或全球城市的目标下，可以推测其经济份额不大可能会下降，相反极有可能上升。在这种情况下，可以预测，经济-人口分布的内在平衡动力将驱动北京上海未来人口显著增长。
2.4 人口密度比较：北京上海人口增长仍有较大空间
人口规模及人口密度的国际比较是从土地资源角度，判断一个区域人口增长是否存在空间的主要方法之一。但需要注意的是，这种比较需要遵循功能相近、面积接近两个基本原则。一方面，相关国际比较需在功能相同或相近区域进行。另一方面，相关国际比较需在土地面积接近的区域之间进行；如果土地面积差异太大，人口密度的国际比较则缺乏意义。
利用OECD的城市功能区数据，加上印度孟买都市区，可对北京都市区、上海市的人口规模和人口密度进行全球比较。由于乡镇级数据缺乏，尚不能利用OECD的方法划分北京都市区和上海都市区，这使得可比性存在一定问题，但较其他研究已有明显进步。
从人口规模看，上海以2415万人位居全球第三，居东京都市区3593万人、首尔都市区（2495万人）之后；北京都市区（1980万人）位居全球第六，中间还隔着孟买都市区（2280万人）、墨西哥城都市区（2040万人）。
从人口密度看，上海（3535人/平方公里）、北京都市区（2583人/平方公里）分别位居第五、第六。居于前四的分别是首尔都市区（5339人/平方公里）、孟买都市区（5235人/平方公里）、东京都市区（4181人/平方公里）、墨西哥城都市区（4000人/平方公里）。
从土地面积看，首尔都市区（4673平方公里）、孟买都市区（4355平方公里）明显小于北京都市区（7664平方公里）、上海（6833平方公里），且前两者的人口密度明显高于后两者；东京都市区的土地面积（8592平方公里）明显大于北京都市区和上海，且其人口密度仍然高于北京都市区和上海。这意味着北京都市区和上海的人口密度上限低值可参照东京都市区，上限高值则介于东京都市区与首尔都市区-孟买都市区之间。
大致估计，北京都市区和上海的人口密度上限在4200-4600人/平方公里，据此推算北京都市区的人口增长空间为1239-1546万人，上海的人口增长空间为455-728万人。
总的来说，从人口密度的国际比较看，北京、上海人口均还有较大的增长空间。
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