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财政部官宣“以租代建”违规已经有几个月的时间了，还是有很多学员拿来一些社会上的谣言来咨询求解。
这也让我们感受到市面上对于以租代建的误解，主要是来源于对于隐性债务认定的误解，这也造成了市面上流传的对于以租代建认定为隐性债务的理解和解读，大部分都是错的。
这也造成了社会上发明出来的那些抢救以租代建做法的想法完全属于痴心妄想。
事实上并没有不是完全不能抢救以租代建。但是这需要研判隐性债务和土地管理方面的基础修为比较深厚。
我们在文末给出相对复杂一点的合规解决之路。如果你有比较扎实的这些基础技能，那也不妨一试。
禁止新增隐性债务的权威规定，来自于《中共中央、国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》(中发[2018]27号)《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》(中办发[2018]46号)文件，但因为都是保密文件，这也导致我们在近五年的辟谣中存在一些顾虑。
好在一些地方政府在本地的隐性债务化解等文件中(读者如需要可自行百度)，介绍了隐性债务的定义，看来定义本身并不是保密的。
例如，在某
州财政局2021年8月在对州第十二届人大五次会议第121号建议的答复中，某区2019年7月的政府隐性债务风险应急处置预案中，均有提及：
“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府
债务限额
之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。”
最近，七公再次去主管部门求证，确认这是隐性债务官宣目前统一的唯一定义。
判定隐性债务的难点，在于确认债务，
只要是产生了债务，
对于地方政府来说，除了一般债和专项债，就是新增隐性债务的违规举债行为。
确认债务成立的条件，即，判定限额外违规举债的条件，可以总结成一个三字词语：谷子地。也即，造成了：
七公近些年来也看到许多学者开始接受这一观点，并将其提炼为：“滞后的财政固化支出责任”，说明七公片区开发在2018年针对违规举债提出的研判标准，已经为政信领域所广泛接受了。
谷子地，是判断是否违规举债的唯一标准，其中，最关键的在于对“滞后”的判断：
对于单纯购买服务，服务提供了就要支付，而且合同不能超过3年；
可是，万万没有想到的是，这个定义被以讹传讹地谣传成了：
“地方政府隐性债务是指地方政府在法定
预算
之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。”
错误的定义直接把隐性债务的判定与预算编制和批准工作混淆了起来，更加恶劣的后果是，将隐债判定进一步误导地归结为：1政府决策的，2财政付费的，3公益性项目的支出责任，进而荒诞离奇地把所有的PPP和特许经营项目合规补贴的支出责任都纳入了隐性债务范围之中，把主管部门鼓励推动特许经营新机制的热诚，摔得拔凉稀碎的。
隐性债务的判断标准，与其采用的模式是PPP，还是特许经营，BT，F-EPC，EOD，ABO，公共资源有偿使用，委托运营等等模式，没有任何关系。在任何模式中的隐性债务判断标准都是“谷子地”。
按照区分各种模式的方法来判断隐性债务，是初学者判断隐性债务最常陷入的误区。
其他如是否列预算、是否公益性、是否有收益、是否市场化、由谁来决策，等等都是干扰项，跟违规举债没一毛钱关系，这是初学者必须要绕开的坑。
2024年9月19日，财政部发布通报首次给出了一个典型的“以租代建”ABO被判定为新增隐性债务的案例：
三、湖南省属公办职业学校以租代建新增隐性债务4.5亿元。2018年11月，湖南石油化工职业技术学院自行确定与岳阳湘女文化教育发展有限公司合作，采取以租代建的方式建设新校区，通过每年支付租金1233万元和以三产委托经营（包含新、老校区）的方式进行回购，期限30年，总金额4.5亿元，形成新增隐性债务4.5亿元。
http://jdjc.mof.gov.cn/jianchagonggao/202409/t20240919_3944019.htm
近十年来，市面上泛滥出很多超出3年的实质上“以租代建”方式，通过地方政府承担长期限购买服务的形式，覆盖投资回报，实现违规举债意图。
在这一模式中，以授权(A)、委托等多种变相方式，暂时将固定资产建(B)构筑物所有权转移至投资人名下运营(O)，来人造运营假象，企图逃避违规举债认定。对此，投资人往往将其称为ABO模式。
ABO模式的违规特点在于，超3年的方式购买服务，是法律所不允许的，具体禁令参见2020年财政部102号令《政府购买服务管理办法》。
ABO模式是否实质性违规，跟是否约定“回购”无关，如上案例，即使不约定“回购”，超出3年的能够覆盖建设投资的模式，也一样是违规举债。在很多情况下，对于下属国企承担的建设项目，固定资产归谁所有这个问题，也不是很重要。
ABO模式的实质性违规，并不是由财政支出责任造成的，这是初学者最经常犯的错误。不要谈“财政支出责任”色变，财政支出责任，并不是造成新增隐性债务的原因，购买服务中超出3年的财政支出责任才是新增隐债。
总结一下，虽然以上案例中并未提到涉及ABO的只言片语，但其实质仍然是个ABO。2016年以来的轨道交通ABO、污垃处理ABO中所体现的“以租代建”违规精髓，与其如出一辙。
值得关注的是，本次通报是主管部门第一次正式宣布“以租代建”类型ABO属新增隐性债务的违规举债行为。
这就是判定“以租代建”违规的总体逻辑，没有那么多复杂的因素。
市面上大部分的解读都是想多了，想复杂了。
判定以租代建的违规要点，实际上很简单，就是超过三年的政府购买服务就是违规举债。
这种违规类型案例也非常多，在特许经营新机制实施之前，很多污水，垃圾处理项目都是超过三年的，都是属于这一类型的违规举债，这也是特许经营新机制实施的动因主要之一。
这个案例给我们的第一个启示就是：隐债认定的情况非常简单，
并不是只有政府签署了协议，明确约定、固化了政府的支出责任才会形成隐债；
而是，只要是固(GU)化滞(ZHI)后
地(DI)方财政支出责任，就都是隐性债务
。
隐债判断三条件，缺一不可；
读者要特别加强的，是对“滞后”的理解。
隐性债务的认定角度，既不是从融资建设方，也不是从资金支付方。
“地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府
债务限额
之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。”
就是说，只有政府方才能欠出隐性债务来，其他人欠的都不算。
但是，这个事情是穿透来看的，我们大多数发现判定隐性债务的情况都是采取合理推断的方式，做出假设，比如我们假设任何一家企业都不会完全自己出钱建设公益事业，如果他没有收益，一定会有地方财政来买这个单。
所以，如果你从融资建设方或者资金支付方的角度，来直接做判断的话，你就会比较困惑，总是容易自己绕来绕去把自己绕迷糊了；而人家监管是从地方政府的，有没有固化滞后支出责任这个角度来判断的，人家反而看得很清楚。
地方政府每年的一般公共预算支出大部分都是固化的，这也是地方政府面对着财政减收、支出加大压力，而难以抵御困难的主要因素之一。
简单的说，张嘴吃饭的都是固化的，比如说教育支出、民政支出、工资支出、运营支出，基本上都是固化的，每年还差不多有几个十几个百分点的增长。
不能说财政支出是固化的或者相对固化的，就是隐性债务。
换个角度说，一个区县每年几十上百亿的预算支出内，
实际上
大部分都是固化的，不固化的反而是不太多。
这里要强调的是，只有是财政
滞后
的支出责任，才是新增隐性债务。
(二)
收支两条线下的非全额拨款单位能不能逃开隐债？
这个地方涉及到对地方财政体制的比较多的误解。
首先，普遍的单位都是在收支两条线下的；收支一条线是特批的，是极特殊的情况。
那么收支两条线这个假设条件就是没有意义的。
比如我假设地球绕着太阳转，这个不用假设，地球本来就绕着太阳转。
然后，我们说非全额拨款单位。
这个很多读者学员存在误解。以为非全额拨款单位就是自负盈亏的单位。
这个不是。
无论是全额拨款单位还是非全额拨款单位，收入都是要上缴财政的；财政也不是把他的收入全返还给他；而是按照他的需要，把他的支出事项列入预算当中拨付给他。
假设有一个自收自支事业单位挣了一个亿，而基本支出只有100万，那是不是剩下9900万也都给他呢？
不是。
情理上来说他去找区县长去要预算、要扩建，会比较容易，但是也不是想干什么就干什么，还得按照预算来安排支出。
是不是他挣的钱就给他返回去呢？不是这个概念，财政是按需分配的，不是你挣的多就给的多。
咱们读者永远要牢记，财政除了国家规定的退税政策以外是没有返还这个概念的。皇粮国税这个词的意思就是任何人都不能跟财政分钱。
所以，也不存在什么职业技术学院有自己自留的生产经营收入，能够不向上级申请资金，就可以有收入结余这些情况，不存在这种情况。
不管你多挣了多少钱，收入是收入，支出是支出，各列各的预算，跟你给财政多挣多少钱没有一毛钱的直接关系。只不过是在情理上呢，既然你是能赚钱的娃子，那么你多要一些预算去搞一些扩大再生产，多增加一些投入和人手，再搞一搞员工绩效福利什么的，情理上是更容易获得支持的。能干的孩子多喂奶嘛。
这一次非常罕见地在财政部官宣报告里出现了职业技术学院自行确定的提法，引起了自媒体的无限遐想。
“自行确定”这个词，是这么个意思，说明的意思是，这个决策不是上级政府决定的，是学校自己决定的。
从这个角度来说呢，跟上级政府决定以租代建的方式违规举债来比，“职业技术学院自行确定”的情况下，上级政府的责任相对比较小。
不过他完全没有改变这个事情的性质；或者说“自行确定”这个定性，完全没有改变这件事情的违规举债定性；
职业技术学校学院擅自做主，签署长期合同造成新增政府支出责任，新增隐性债务，负主要责任。
只不过，在追责方面，上级政府主要是失察的责任，也就是，没有在学校上报预算的时候就及时发现和处置违规举债现象，应该说责任也还是不小的；但比直接决策违规的责任要小。
在实践工作中，也确实遇到了一些有点儿冤枉的隐性债务，比如说棚改以前一直有争议，我们认为他是新增隐性债务。这个争论一直到11月人大常委会上平息了，财政部正式官宣，棚改是隐性债务。这就属于责任相对比较小的隐性债务。
在七公的工作当中，2018年单位改革合并，很冤枉的原因就欠了好几百万。
确认隐性债务，上报隐性债务金额、原由，跟区政府打报告还钱。
有些读者提出所谓“建办分离”的说法，并没有改变违规举债的实质，相当于把“有移交的BT”，转变为“不移交的BT”，这个绕不开监管。
有些读者提出所谓“三年滚动签约循环”的说法，这个在客观上实现不了。
因为签约的时候，只能签3年，到第4年的时候，滚动不滚动，到第4年才知道；如果在签约的时候，就说我签3年滚动30年，那实际上还是“超长期限类型”的违规举债。
像拨改租、BT代建、一二级联动、建养一体化，这些词都已经被官宣确定为违规举债行为了，有些采取土地出让金返还的一二级联动还判了刑，对于
以这样词冠名的模式，
我们读者就尽量少信和少用了。
就好像本来就是在过海关，然后你非得说冰毒冰毒冰毒，我这个是冰鲜冷藏的小牛犊，不是冰毒，为什么非得要这么吸引缉毒警察的注意呢？
本来就怀着一颗驿动的心，还非要把警察招来。那是图什么呢？
虽然所有超出3年合同期限的轨交ABO、污垃ABO都已经被确定为违规举债，不过，在培训、文化、体育、会展、场馆等领域，可以通过“持续经营条款”来实现合规的滚动续约。
滚动签署协议的过程中，可以附加一个条款：“若政府在当期协议起的第3年不续租，则项目公司有权以商业房地产形式转租其他商户”，以此来保护项目公司的权益安全性。
承接主体可以采取商业化模式运营项目，包括但不限于，采取商业化的招拍挂方式取得土地，建设并持有商业物业产权，在物业中运营商业项目并获取收益等，同时加入排他、持续运营条款等。
当然，这需要在土地出让环节，做出提前的或后补的相关安排，在购买服务等相关环节也都需要做好配套准备工作，所以文章一开头，我们就曾预告过，这需要在土地、财政管理等方面，都具备比较扎实的业务功底。
七公单位旁边的龙之梦婚恋中心，就有区民政的婚姻登记处设点，附近开满了婚纱摄影等等服务业态，就可以作为一个雏形的例子来参考。
这一类型的项目，
