“一带一路”高峰论坛近日闭幕,达成了270多项成果。未来,预计“一带一路”沿线城市和周边地区将有越来越多包括基础设施在内的公共服务项目落地,虽然中方表示将向丝路基金新增资金1000亿元,但相对项目投资需求还远不够,同时各方合作体制机制也需要创新。在跨国项目合作中,政府和社会资本合作(PPP)模式提供了一种创新的合作机制和融资方式,且不乏成功案例。财政部PPP中心主任焦小平表示,PPP模式完全契合“一带一路”倡议的新理念新模式,将大有可为。同时,他还强调,国务院各部门正在统一PPP顶层设计工作。
PPP模式正好契合“一带一路”倡议新理念
凤凰财经:“一带一路”倡议提出3年多来,是否有PPP模式的成功案例?现在发展情况如何?
焦小平:“一带一路”倡议是一个全球合作发展的新理念、新模式和新路径。目前国际上已有多种合作发展框架或倡议,但真行动见实效的不多。“一带一路”倡议是一个既有新理念,又有切实措施且可落地的行动方案,是迄今为止最富远见、最能落实联合国2030年可持续发展目标的国际新战略。
国际合作发展特别项目层面的合作,一定要遵循《“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》所提出的合作目标和原则,“公平竞争,尊重市场规律,充分认识市场作用和企业主体地位,确保政府发挥适当作用。”“一带一路”倡议在机制上解决可持续发展发展动力和路径问题,其成果是可预期的、可实现的。特别是对那些相对不发达国家来说,我们不仅要解决短期发展资金不足问题,更要解决长期可持续发展的模式、机制和动力问题,PPP模式是一个长短期发展兼顾的解决方案。
从我国30多年改革开放发展经验来看,正确处理政府与市场的关系是经济体制改革的核心,这个关系处理好了,经济发展就会又好又快,反之,要么管死了,要么付出高昂代价。PPP模式是一种在政府引导下、以市场为主的合作发展模式,实现了政府、市场、公众三者共商、共建、共赢。在“一带一路”倡议早期发展阶段,基础设施互联互通是先导,这些设施对所在国家是基本的公共产品公共服务,但对国际投资者是一个商业投资项目。所以说,PPP模式将会是“一带一路”沿线国家包括基础设施在内的公共产品公共服务国际合作的主流形式,给项目国输入的不仅是资金,还有新的发展理念、管理模式、技术和人才等。发展是一个综合概念,没有资金绝对不行的,但仅仅融资是不够的;如果融资项目设计建设运营不优化,产出绩效不高,投资有效性就得不到保障,巨大的投资可能变成巨大的财政负担和风险。“一带一路”倡议是国际合作发展新战略,更是一个可执行的行动方案,PPP模式可以从机制上为合作项目可持续经营提供保障。
加强基础设施建设,增加公共服务供给,促进产业贸易发展,是一套组合拳,中国的发展经验验证了其科学性和可行性。要想富先修路,“一带一路”沿线国家首先要把基础设施建设好,这是发展的一个前提条件,但这只是好的开头,后期的产业园区和产业发展项目必须跟上,只有这样基础设施的经济外溢性才能被吸收利用成果化。比如中国企业“组团”参与缅甸皎漂特别经济区深水港、工业园的PPP项目,就是希望通过基础设施建设和产业项目联动实现一箭双雕,既解决了基础设施供给不足,又解决了当地后续经济发展和投资回报来源问题。中国企业参与当地项目输出的不仅是资金,还有规则、产业、管理、技术和人才,将会帮助“一带一路”沿线国家少走弯路,更好更快发展。
凤凰财经:由于“一带一路”沿线国家地区情况比较复杂,具有高风险。对于采用PPP模式的项目落地,您有什么建议呢?
焦小平:PPP项目风险包括政治风险、经济风险、市场风险、技术风险、管理风险等。就项目层面来说,我认为:第一要保证充分公平竞争,第二要让专业的人做专业的事,第三要加强供应链管理,提高项目投资的有效性和效益。一个项目要成功,设计、融资、建设、运营的一体化管理至关重要,要建立一套基于产出绩效付费为核心的激励约束机制。
政府与市场的合作,要有一个明晰的风险分配管理框架,权责利要对等,要充分认识市场作用和企业的主体地位,发挥他们在项目管理中的决定性作用,给予企业充分的创新空间,政府的关注点主要在规则制定和监管上。
PPP相关政策的约束和激励机制必须建立起来
记者:目前在“一带一路”国家中推广PPP模式,在制度上需要什么支持?
焦小平:从PPP全球发展经验和中国自身发展实践来看,要重点解决好以下四点:
第一,中央政府坚定的改革决心非常重要。中国三年来PPP改革之所以取得成功,主要是全面深化改革的制度红利。没有全面依法治国,没有“放管服”和发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用等国家治理现代化措施,就不会有今天PPP市场生机勃勃的局面。没有坚定的改革开放战略,没有开明法治政府,没有互惠可预期的政策机制,社会资本不会贸然进行大规模长期投资。
第二,建立一个统一规范可执行的制度框架。主要包括法规、政策和指南合同等三个层次。特别是第三个层次,更要强调精细化管理和可操作性。PPP模式对政府来说是一种市场化公共服务供给方式,对市场来说是一种可预期、可操作的商业模式,政策规则层面必须目标清晰、路径明确、流程规范、标准具体。
第三,要建立一套激励约束相容的政策机制。对转型的发展中国家来说,PPP模式既是一个创新发展模式,也是一种改革工具,具有先行先试牵引改革的特点。首先要放宽市场准入、打破垄断、鼓励创新;其次要出台实质性激励措施,如财政、金融、投资、土地、价格等方面政策;最后,要坚持规范运作、防范风险,积极财政政策不是无度无止的简单刺激,要防止政府债务管理无序失控风险。
第四,制度创新要适合国情。在国际经验引进中,不能简单的拿来主义,生搬硬套,要根据本国国情和发展阶段适时创新。
记者:未来财政部PPP中心会有什么措施促进“一带一路”建设?
焦小平:财政部PPP中心会按照国家总体对外开放战略,积极参与“一带一路”建设,加快国内沿线地区和城市的发展,帮助和配合“一带一路”国家利用PPP模式促更多项目落地,特别是通过政策机制的协同,便利中国企业“走出去”。一是加强对国内“一带一路”沿线地区和城市的机构能力建设,充分利用政府市场两种资源,推动关键性大项目落地。目前中心已成立专门工作组联络地方,上下联动效应明显。二是要利用多双边国际合作机制,推动合作成员国政策协同、规则统一、项目落地。首先,与世界银行、亚洲基础设施设施银行、金砖新发展银行等多边开发机构,G20、APEC、金砖财经合作机制、UNESCAP等多边国际合作机制或组织,建立专项PPP合作机制,推动市场开放、规则协同和项目开发;其次与沿线国家相关机构建立双边合作机制,开展政策规则和最佳实践分享,协助合作国开展培训等能力建设,支持中国企业“走出去”对接项目。我中心目前已配合国内相关机构在越南和柬埔寨等开展智力合作项目。三是加强“一带一路”PPP合作智库建设,推动我们PPP改革“四个自信”建设,分享中国智慧。
统一PPP顶层设计进程在加速
记者:今年1月份,发改委和13个部门成立了“一带一路”PPP工作机制。请问这个工作机制和财政部PPP中心如何协作和定位?
焦小平:国内部门协同支持“一带一路”倡议,我们积极支持,PPP中心希望在技术专业层面能发挥更多的作用。PPP是一个合作共赢的文化,协同协作是基本的要求。
就国内来讲,PPP改革已进入深水区,有两个问题急需解决。第一是规范运作,防控风险;第二,统一顶层设计,建立统一大市场。
PPP改革是一项综合性的供给侧结构性改革,通过机制转变、动力转换,实现丰富公共服务供给,提高公共服务供给品质和效率,提质增效最为重要,而一些地方却简单把PPP看作政府一种新的融资手段,变相兜底举债,偏离了PPP改革初衷,扰乱了秩序,增加了风险,这种错误做法必须坚决制止。PPP改革只有规范发展方能行稳致远。
从上世纪80年代末起,PPP的一些商业模式已开始在我国应用,各部门分别出台了相应管理政策,最终不可避免的出现部门间政策交叉重叠,甚至相互矛盾抵触。这个分散碎片化问题,是我国客观发展进程中阶段性现象,也是一个不能拖、急需解决的问题。按照全面深化改革整体系统协调性原则,PPP改革必须按照全国一盘棋的全局观,在统一顶层设计下,各部门协同合作,不能再走分工分家、分工分治的“九龙治水”的老路,最终建立一个统一规范透明的PPP大市场。目前国务院法制办牵头制定《PPP条例》,统一顶层设计、优化部门合作是其中一个重要内容,PPP工作中分散分治问题将会得到根本性解决。
中国投资协会民投委政府和社会资本合作（PPP）工作中心是中国投资协会民投委内设的非盈利机构，其主要职能是：1. 搭建PPP综合服务平台；2. 提供专业的咨询及培训服务；3. 为政府和社会资本的合作牵线搭桥；4. 汇集PPP业内专家，打造PPP高端智库；5. 组织高级别的PPP课题研究与PPP规划设计；6. 建立PPP项目大数据中心、PPP信息网络和研发PPP专项基金等。中国融投网作为中国投资协会PPP工作中心的专业服务网站，目前是我国最大的政府项目服务平台。
