朱浒 | 赈务对洋务的倾轧

作者朱浒为 中国人民大学清史研究所教授

原文载《近代史研究》2017年第4期，注释从略

赈务对洋务的倾轧

——“丁戊奇荒”与李鸿章之洋务事业的顿挫

朱浒

按照学界公认的看法，李鸿章于同治九年（1870）出任直隶总督，才是其洋务事业得以长足发展的起点。至于接下来的进程，学界通行的叙述大体可以概括为一个“三段论”，即19世纪70年代创兴、80年代发展、90年代停滞直至破产。事实上，这一模式存在着极大的跳跃和疏漏之处，很难充分反映李鸿章在洋务建设过程中所遭遇的诸多曲折。对此，19世纪70年代的状况便提供了一个显著的例子。这表现在，对于其时李鸿章洋务建设活动的成效，以往学界的判断依据，大都源于光绪二年（1876）以前的状况；而甚少有人注意到，19世纪70年代后期，李鸿章的洋务建设活动呈现明显停滞甚至部分倒退的状态。总体看来，这十年的成绩可谓高开低走。众所周知，李鸿章在19世纪70年代的地位和权势并未出现大的波动。那么，这十年间洋务建设的走势却又为何出现这般波折呢？对此问题，学界长期未曾论及。直到有学者在探究光绪初期的华北大旱灾即“丁戊奇荒”时才发现，这场灾荒对李鸿章的洋务建设事业产生了较大影响。这的确是个值得重视的因素。不过，对于这种影响为何能够产生，以及应该怎样评估这种影响的程度及意义等问题，至今仍未得到深入阐明，而这正是本文的写作端绪之所在。

虽然李鸿章早在19世纪60年代便开始洋务建设的尝试，但相较其后来的活动而言，只能算是浅尝辄止。同治元年、二年（1862、1863），李鸿章相继创设上海洋炮局和苏州洋炮局，历来被视为其开展洋务建设活动的前奏。同治四年（1865）出任署理两江总督后，李鸿章又在这两个炮局的基础上组建了江南制造局和金陵机器局。然而，这种尝试不久即告中断。他先是受命接替曾国藩担任剿捻的任务，复在攻灭捻军后回归湖广总督本任，其间军务倥偬，几乎无暇与闻两局之事。

直到同治九年八月（1870年9月）被任命为直隶总督后，李鸿章才再度迈开了洋务建设的步伐。无须多言，此时李鸿章所拥有的权位和资源，都远非其在江苏时期可比，从而得以在洋务建设上大展宏图。这里所谓宏图，主要是指李鸿章上任不久，便迅速推动了多方面的洋务建设行动。就19世纪70年代前半期而言，这种建设行动呈现出多头出击、齐头并进的态势。从当时最具影响的军事工业、民用工业和海防建设三个方面，可以有力地证实这一说法。

就军事工业方面而言，这种推进势头的显著表现是，三个创办于19世纪60年代的军工企业，即江南制造局、金陵机器局及天津机器局，在19世纪70年代前期都得到了很大的扩展，成为当时最具规模的大型军工厂。而它们超过从前的起点，主要就是在李鸿章的着力操控下得以实现的。

天津机器局原本是三口通商大臣崇厚接受恭亲王奕的指派，于同治六年（1867）创办，至同治九年（1870）秋，先后建成西局和东局，但是其建设规模和生产能力都十分有限，只能算是一座小型兵工厂。李鸿章接任直隶总督兼北洋通商大臣之后，天津机器局也奉旨一并接办，于是他便立即调派得力人手前来主持局务，大力筹措经费，对该局进行了大幅扩充。从接手到光绪元年（1875），该局共得到经费130余万两（见表1），增设了3座火药厂以及大量各式机器。到光绪二年（1876），该局制造的新式军火在产量上已较前两年增加三四倍，更不用说与崇厚时期相比了。

如前所述，江南制造局和金陵机器局虽皆由李鸿章创办，但在其离开江苏之前都未取得太大的发展。在接任直隶总督后，李鸿章对该两局的发展都做出了很大的努力。江南制造局之所以能够成为经费最为充裕的军工企业，很大程度上便得益于李鸿章一直同意以淮军军饷名义拨归该局一成洋税的做法。另如以往研究揭示的那样，也主要因李鸿章“希望江南制造局能够以其更大的成套设备，从事更大规模的来复枪和火炮制造”，并为之大力筹划，该局才于70年代初相继成功制造出来复枪和铸铁大炮。至于金陵机器局，自创办之始便在经费上依靠淮军军需项下拨付。同治九年（1870）开始大为扩充，得到的经费持续增长，至光绪二年（1876），已达到14万余两（见表3），先后添设了火箭分局、铁炉房、汽炉房、翻砂厂和火药局，成为各省机器局中的佼佼者。

至于洋务民用工业方面的建设，其起始点便是李鸿章于同治十一年（1872）倡办轮船招商局之举。有关该局的开办及运营情况，因以往研究十分深入，此处无须赘述。这里所要强调的是，正是在该局刚刚站稳脚跟之后的几年中，李鸿章便又发动了一连串的筹办厂矿行动。兹择其重要者概述如下：大约在同治十三年（1874）秋间，李鸿章奏准试办直隶磁州煤矿，派江南制造局的冯焌光和天津机器局的吴敏兰筹建，该两局各垫银10万两作本，并拟另招商股10万两；光绪元年（1875）秋，李鸿章委派盛宣怀试办湖北煤铁矿务，从直隶练饷中拨借20万串为开办费用；光绪二年（1876）初，李鸿章委派道员魏纶先赴上海筹办机器纺织事务，期望由江苏、直隶“各筹公款十万金，定购机器，存局生息，再招商股”；同年九月，招商局总办唐廷枢复奉李鸿章面谕，带同英国矿师赴唐山开平镇查看煤铁矿。从这些行动不难看出，正是由于李鸿章此时对发展民用工业持有十分积极的态度，这才会在较短时间内密集上马多项工程。

在海防建设方面，李鸿章的行动也在19世纪70年代前期取得了决定性的进展。19世纪70年代之前，李鸿章在海防事务上所做的唯一值得一提的举动，不过是于同治六年（1867）底将丁日昌所拟议的、有关创建轮船水师的条陈进呈朝廷而已。而在同治十三年（1874）下半年，清廷内部展开的关于海防问题的大讨论中，李鸿章不仅成为“海防论”的头号代表人物，甚至为了强调海防而提出了放弃西征新疆的极端意见。最终，朝廷决定在不放弃塞防的同时，也要大办海防，定议自光绪元年（1875）起，向北洋和南洋海防各拨解经费200万两，由李鸿章和沈葆桢分任督办北洋和南洋海防事务大臣。因沈葆桢随即奏明愿将南洋经费先尽北洋海防应用，李鸿章遂成为整个海防建设中最为重要的人物，而近代海军性质的北洋水师亦由此拉开建设的序幕。

另外，这一时期李鸿章在铁路问题上的动向也值得一提。要知道，同治六年（1867）底，总理衙门就修约交涉中有关铁路建设问题向各省督抚咨询时，李鸿章的见解，尚是此事“有大利于彼，有大害于我”，“一时断难成议，或待承平数十年后”。而在同治十三年（1874）筹议海防的讨论中，他的口气已变为“有事之际……有内地火车铁路屯兵于旁，闻警驰援，可以一日千数百里，则统帅尚不至于误事”。并且，他绝非仅是说说而已。1874年年底，他在谒见奕时，还曾“极陈铁路利益，请先试造清江至京，以便南北转输。邸（即奕）意亦以为然，谓无人敢主持。复请其乘间为两宫言之，渠（亦指奕）谓两宫亦不能定此大计，从此遂绝口不谈矣”。此事虽然无果，但也表明李鸿章很可能在19世纪70年代前期就有过发起建造铁路的念头，更从一个侧面表达了其意欲广泛铺开洋务建设宏图的急迫心情。

然而，这种总体上颇为顺风顺水的形势，并未贯穿整个19世纪70年代。大致从光绪二、三年（1876、1877）之交为始，李鸿章主持下的洋务建设事业突然间急转直下，业已上马的各项活动几乎全部一路走低，明显呈现出高开低走的态势。对此，仍可从军用工业、民用工业和海防建设三方面的情况加以说明。

军用工业方面的低迷走势，首先表现在前述三大军火局厂都在70年代后期出现了生产经费下降的状况。天津机器局的经费变化情况如表1所示，该局在光绪元年（1875）之前本来呈持续上升之势，光绪元年（1875）的经费甚至达到了36万余两，之后4年却呈下降之势，年均经费回落为25万余两。江南制造局的情况如表2所示，光绪元年（1875）经费达到接近55万两后，次年即开始出现小幅下降，三年（1877）更减少近20万两，四、五两年（1878、1879）虽有所回升，但亦未达到同治十三年（1874）的水平。金陵机器局的情况则如表3所示，其经费增长势头在达到光绪二年（1876）的最高点后，接下来3年中，每年仅略高于10万两。

与经费紧张所对应的，是生产和运营方面陷入困境。关于天津机器局的窘迫状况，李鸿章曾在光绪四年三月（1878年4月）间向朝廷奏称：天津自同治五年奏设机器局，雇匠、购器、制造军火，所需经费，惟指津海、东海两关四成洋税为专款……且津海、东海两关四成洋税，近年收数短绌，连招商局轮船四成税银并计，岁不过十五六万，而应拨各路军火增多，局用日形竭蹶。海关六十九结以前四成税，早经告罄，现计定购外洋料物应付价银三万数千两，及其余逐月用款，尚多悬欠，暂由海防项下通融匀借，是已寅食卯粮，无可提取。大致同时，江南制造局则由沈葆桢出面奏报了当前的困局：至江南机器局，只有奏留二成洋税一款，前此关税赢则二成亦从而赢，近日关税绌则二成亦从而绌，供应制造，不敷本巨，采办物价，积欠尚多。造船早已议停，而养船修船断无可省。现制枪炮子药，凡直隶督臣饬拨之项，及江南通省应用之项，皆取给焉。即使海波不扬，而平时操练之需，已不能不随用随造……军火器械，若非豫储于平日，安能取办于临时？至于金陵机器局，则因经营问题而不得不最终与乌龙山机器局合并。原来，两江总督李宗羲于同治十三年（1874）在江宁府的乌龙山设立了一个小型机器局，完全归南洋方面掌管。但到光绪五年（1879）初，两江官府以乌龙山机器局“地段太窄”为由，实现与金陵机器局的合并，而此后李鸿章方面所承担的局费，则从先前每年四五万两减少至每年2万两。这也意味着，李鸿章从此向南洋方面让出金陵机器局的一半控制权。

同样在19世纪70年代后期，民用工业建设也一改先前大干快上的局面，陷入了举步维艰的状态。

这方面首当其冲的证明，来自19世纪70年代唯一投入正常运营的、也是当时最大的民用企业轮船招商局。该局本来自改组后实力一直呈上扬之势，并在光绪三年（1877）初实现了购并美商旗昌公司的盛举。但恰恰在此之后，该局的形势开始急转直下。其最显著证据有两点。其一是该局招收股本的数量急剧下降，光绪元年（1876）底还能达到8万余两，而次年即下降为4万余两，下年更降至2万余两。其二是因盈利情况不理想，该局由李鸿章出面，先向朝廷提出“拟请仿照钱粮缓征、盐务帑利缓交之例”，将该局所领各省官帑利息，从光绪三年（1877）起缓缴3年；稍后又改变先前附局“商股按年给息一分”的做法，改为“将每年应付一分息银，以一半给各商收领，一半存局作为续招股本”，“自光绪三年七月起，按年截数，其有盈余银两，暂缓派分，全数留局作为公股”。这种缓付股息特别是商股利息的变动，对企业信用的不利影响是可想而知的，但不得不采用此种下策，则该局的窘况亦可见一斑。

至于其他各厂矿的情况，更属苦苦支撑，迟迟不能进入运营阶段。就湖北煤铁开采总局而言，盛宣怀经过几番波折，终于相继探明大冶铁矿、当阳煤矿并炼出铁样。但当盛宣怀于光绪五年（1879）初重新核办开煤成本后，发现原有资金不敷支用，向李鸿章提出拨济官股相助时，却遭到后者断然拒绝，而盛宣怀的湖北办矿行动亦于光绪七年（1881）宣告失败。、前赴上海办理机器纺织事务的魏纶先，在一年多时间中，招商未见成效，原先期望的官款亦皆化为泡影。有鉴于此，也就可以理解后来李鸿章允准彭汝琮来办理机器织布之举了。李鸿章早就知道彭汝琮的劣迹背景，但之所以仍会入其骗局，很有可能是被其自行招募商本的说法所打动，从而萌生了病急乱投医的侥幸之心。相较之下，开平矿务的情况略好一些，但也与当初的期望落差甚大。本来，按照唐廷枢勘探后提出的规划，整个开发行动是煤铁矿并举，全部投资为80万两。然而，从光绪三年（1877）秋间发布开平矿务局章程，并开始公开招集资本后，一年多时间中仅招募到20余万两。因此，该局只得集中力量开采煤矿，铁矿开发则再无下文。而在开办经费极度短缺之时，李鸿章所能给予的支持，不过是借垫3万两而已。

李鸿章主持下的海防建设，也在19世纪70年代后期陷入了停滞状态。对此，在关于购买铁甲舰问题上出现的波折是最明显的确证。按照李鸿章的构想，铁甲舰是筹建海军的核心所在。因此，在同治十三年（1874）力倡“海防论”之时，他就向朝廷反复陈述了购办铁甲舰的必要性和急迫性。当朝廷确定海防决策后，他又于光绪元年（1875）向总理衙门提出，北洋创设水师一军，“内应有铁甲船一两只，声势稍壮”。光绪二年（1876）初，他还特地从福州船政局商调洋员日意格（Prosper Marie Giquel）前来天津，商办铁甲舰购置的具体问题。但进入光绪三年（1877）后，李鸿章在此问题上的立场却变得游移起来。按照他于光绪五年（1879）给沈葆桢信中的说法，自己这几年间“所以徘徊四顾，未敢力倡铁甲之议，一无巨款，一无真才也”。因此，光绪六年（1880）初，李鸿章在给总理衙门的函件中也不由得感慨：“惟念中国购办铁甲之举，自同治十三年中外倡议，忽忽已阅七年，迄无成局。”因此，不夸张地说，在海防国策定议之后的5年间，海防建设其实再未取得多少进展。

李鸿章主持下的洋务建设行动在19世纪70年代出现的剧烈波动，显然不是一个无足轻重的问题。要知道，这些行动并非李鸿章个人的冒进行为，按照以往学界的通行说法，这是在朝廷层面上确定下来的“自强大计”。如前所述，除了铁路未能试办外，李鸿章提出的其他洋务建设行动，基本都得到了以奕为首的政务中枢的支持。并且，在这十年左右的时间里，各项洋务事业的人事、制度与观念等方面，并未出现根本性重大变化，故而诸如观念落伍、决策低效、用人不当等因素，肯定也不是导致波折的主因。那么，当时的朝政格局中究竟出现了怎样的意外状况，甚至连这种“自强大计”都会受到很大影响呢？

自从20世纪80年代社会史研究在大陆学界复兴以来，学界的研究视野得到了极大的开拓，作为社会生活中一项重要内容的灾荒史，也随之得到越来越多的关注。已有研究清楚地表明，在19世纪70年代中后期，最具震撼力并为海内外所瞩目的重大事件，应属肆虐于华北地区的特大旱灾——“丁戊奇荒”。这场灾荒从光绪二年（1876）一直持续到光绪五年（1879），席卷了山西、河南、陕西、直隶、山东五省，还波及了苏北、皖北、陇东和川北等地区。由于光绪三、四年（1877、1878）间灾情达到最高潮，而该两年干支为丁丑和戊寅，故后来文献多以“丁戊奇荒”呼之。其所造成的死亡人口总数，估计约在950万至2000万之间。这堪称是中国自明末大灾之后最为惨酷的一次灾荒，不仅何炳棣将之视为中国人口遭受“马尔萨斯式限制”的一个显著表现，连1994年出版的高等学校文科教材《中国近代史》（第四版）中都予以专门阐述。

对于这场特大灾荒，国内外学者的研究热情至今不衰，许多相关问题都得到了注意，所以其对洋务建设活动的影响自然也不会被长期忽视。不过，学界迄今还是忽视了这样一个重要问题，那就是，这场灾荒为什么会对洋务建设活动产生很大影响，却基本没有妨碍同一时期西征行动的开展呢？这当然不是一个毫无由来的问题。其关键在于，前述海塞防之争的结果表明，朝廷当初的战略决策是将两者置于某种平衡态势的；而在奇荒来袭之际，左宗棠主持的军事行动与李鸿章主持的海防建设却命运迥异。这未免令人生疑，海防、塞防之间的所谓平衡态势何以如此脆弱呢？

无疑，要探究上述问题，必须先行考察这场灾荒对清政府造成了怎样的冲击，以及清政府应对冲击的考量和举措。已有研究表明，虽然此时赈灾力量出现了一定的多元化趋势，但是依然秉持“养民”这一传统政治理念的清政府，不仅为赈灾付出了极大的努力，而且在整个赈灾过程中居于主体地位。因此，这场灾荒对清政府的冲击肯定也是最大的。而这种冲击最直观、最显著的一条传输渠道，就是因灾蠲、灾赈问题而对国家财政形成的挤压。就此而言，完全可以通过评估此种财政压力，来揭示灾荒的冲击烈度。另外应该指出，虽然以往研究对灾蠲、灾赈问题已有较为详尽的探讨，但是由于并未置于国家的财政格局之下加以衡量，也就不能充分反映这种压力，更不能准确理解清廷的应对逻辑。

那么，“丁戊奇荒”时期的国家财政格局究竟如何呢？

应该说，在奇荒爆发前，清政府财政已逐步走出此前长期的窘迫状态。众所周知，自咸丰军兴之后，清政府便陷入了巨大的财政危机。尽管缺乏足够资料进行精确统计，但按照学界公认的看法，在战火连绵的十余年间，清政府为全力应付军需，财政收支经常处于严重的赤字状态。太平天国失败后，政府财政才开始有所好转。同治末年，终于有了咸丰朝以来的第一次全国收支统计。据吴廷燮编纂、1914年刊行的《清财政考略》记载，同治十三年（1874）岁入总计为6080万余两，岁出总数则在7000万上下。而据史志宏等人分析，此时的缺口没有这么大，收支应该大体上趋近于平衡。并且，清廷能于次年定议海塞防并重之策，并派定此后每年另行筹拨海防经费400万两，也从侧面反映出清廷对此时的财政形势还是有几分信心的。

不过，在海塞防并重之策定议之后，清政府财政肯定就不会有多少机动的余地了。光绪五年八月（1879年9月），翰林院侍读王先谦对前几年的财政收支进行了一番评估，认为每年新旧入款总数约为5800万两上下，至于岁出之款为4500万两左右，所以应该尚有盈余。户部则否认这一估算，其理由是：“新增洋税以供机器、海防之用，旧有入款供应支者实无盈余，厘金、捐输为西征、各省防军所耗，则国用已不足。”吴由此可知，户部承认新增洋税及厘金、捐输等款本来是可以带来一些财政盈余的，但在洋务建设和西征军务的消耗下，已经十分吃紧，甚至会出现赤字。换句话说，清政府本来可能持有的相当一部分财政机动款，在很大程度上被洋务和西征挤占了。

这里需要强调的是，无论是同治末年还是光绪五年（1879）的统计，其计算基础都是按照常规化口径进行的，其中并不包含意外性财政支出。即便如此，从前面论述可知，在光绪元年（1875）到五年（1879）这段时间里，清政府财政收支也大致一直处于勉强维持平衡的状态。这就意味着，一旦有较大的意外性支出造成的风吹草动，国家财政势必陷入被动之中。不幸的是，救荒问题造成的财政需求，向来都是较大的意外性支出。而更加不幸的是，由于“丁戊奇荒”是一次规模罕见的特大灾荒，这种意外性财政负担也相应地格外庞大，最终成为清政府必须面对的一个极其棘手的难题。

对于这种困难的程度，哪怕是按照最低限度的估算亦可概见。

首先应该估算的是灾蠲造成的计划外损失。按照马士的说法，以山西、河南、陕西和直隶为主，加上其他一些遭灾地区，仅在光绪二、三、四年（1876、1877、1878）因灾豁免的田赋总和，便超过1800万两，也“超过朝廷国库一年收入的五分之一”。虽然马士估算的数字过于夸大，但此三年之田赋较一般年份而减少的数额确是无法等闲视之的。近来有学者进行了更为确凿的统计，此三年间，直隶、山东、山西、河南和陕西五省蠲免或缓征田赋中，仅折色即征银部分便达到488万余两，且尚未包括本色即粮米部分。这就意味着，此三年平均每年财政至少减收160多万两。

其次则是必须从财政中拨解赈济的部分。据何汉威统计，在灾荒最严重时期，即光绪二年（1876）下半年至五年（1879）初，经由朝廷筹拨、各主要灾区省份所接收的救灾款和赈粮大致如下：直隶为银46万两、粮22.8万石，陕西为银53.1万两，山西为银103万两、粮47万余石，河南为银48万两、粮33万石。需要说明的是，这250余万两赈银、100多万石赈粮，绝非是整个灾赈行动花费的总数，而是为了应付最紧急需求而必须火速筹办的救命款、救命粮。正是在这个意义上，这里才把这部分款、粮作为最低限度需求（尽管事实上距离灾区的最低需求还有很大不足）。这也就意味着，这部分款、粮决不能用诸如收捐等延宕时日的办法来解决，而必须先由清政府从国家财政中设法筹拨。那么，本来就在财政平衡的悬崖边徘徊的清政府，又如何来应付这场特大灾荒造成的意外性财政负担呢？

按照清代荒政的一般做法，灾赈支出首先应由地方官府从自己管理的经费中设法筹办，再上报审批。大体上，这部分经费主要来自地方官府的“存留”。所谓“存留”，是指清代地方官府在征收钱粮赋税以后，各州县例应坐支及各省布政使司照例留支的部分，主要是用来支付地方各项公费及驻军俸饷。至于其余部分，则一律听候户部调拨，大部分要上解中央，则被称为“起运”部分。不幸的是，在“丁戊奇荒”时期，指望各灾区从地方经费中挖潜救急，实属奢望。

事后看来，在奇荒爆发前的光绪元年（1875），山西巡抚鲍源深的一个担心可谓是一语成谶。当时，他向朝廷奏报该省的财政窘况称：“岁入之项仅三百万有奇，应解京饷、固本饷一百零六万，应拨各路军饷一百九十余万，本省必不可少之用一百六七十万，以出衡入，窘竭情形，岂堪言喻？山西如此，他省可知……夫天时人事之变，常出于意外，所贵思患而预防于未然。今内地空虚若此，设猝有水旱刀兵之事，何以应之？”果不其然，到救灾已急如星火的光绪三年（1877）初，山西省“查现在库司别无闲款，仅存上年下忙尾数钱银三四万两”。

其余各遭灾省份的情况亦大概相同。谭钟麟于光绪元年（1875）接任陕西巡抚后不久即发现，“民间元气未复，各属地丁钱粮征解仍未敷额，每年收储银两，又因筹拨边防各军口粮及旗、绿各营官兵俸饷、文职廉费，并杂支、制造、赈抚各款，搜括一空。现在库储万分短绌，即本省应发之款，亦已左支右绌”。另一重灾省份河南，则如前往督办赈务大臣袁保恒于光绪四年（1878）初所称，“豫省田赋额征三百余万两，岁收仅能至二百余万两，而京、协各饷拨解甚巨，库藏不敷。在常年已难支拄，今遇奇灾……进款益少，纵令蒙恩准将京、协各饷一律停解，除去本省用款，所余无几”。大约同时，据河道总督李鹤年查证，河南办赈之初，“藩库存银仅止二千余两”。不无讽刺意味的是，连李鸿章也曾加入过这个哭穷阵营。他曾于直隶灾象初现的光绪二年（1876）奏陈：“直属素称瘠苦，前数年水患频仍，仓储久已空虚，库款万分支绌。”

不仅灾区省份无力实现依靠自身救急，让非灾区省份从本地经费中挤出救急款项，同样绝非易事。对此，清廷几次让其他省份协济灾区的行动可为明证。第一次大规模协济行动，出现在光绪三年十一月（1877年12月）间。因山西急需大笔转运赈粮经费，清廷遂饬令江苏、江西、浙江、湖北、湖南、四川和广东“于关税、厘金项下”各借拨6万两，安徽借拨5万两，广西借拨3万两，并声明“该督抚即竭力筹拨，分批径解晋省，俟赈捐收有成数，即行如数扣还”。另一次较大的行动出现在光绪四年三月（1878年4月）间，清廷又命江苏、安徽、江西、浙江、福建、湖北、湖南、山东、四川、广东等十省，每省“协济山西、河南两省银各数万两，俾资赈需”。但这些协济行动的结果，则如曾国荃于光绪五年（1879）初向李鸿章抱怨的那样：“各处协款，解者寥寥，频接覆音，竟未有诺如季布者，欲求如数如期，必不可得。”当然，曾国荃也并非是要指责其他各省坐视不救。这是因为，他在给当时督办山西赈务的钦差大臣阎敬铭的一封信中曾明确指出：“九省协济之疏，已奉俞允，当即备函谆恳各省。各省多不宽裕，且有陵工、甘饷，恐未必能分济及晋。”由此可见，对于各省财政紧张的状况，大家其实都是心知肚明。

既然从各省常规经费中的挖潜并不足以应付赈需，则灾赈对财政造成的冲击和影响势必向更大范围扩散。从前述光绪五年（1879）王先谦的收支估算和户部回应的情形可知，从光绪元年（1875）起，本来有可能成为年度财政结余的1000多万两收入，绝大部分被西征军饷和洋务建设经费所占用了。因此，不会令人意外的是，在救灾火急的情况下，这两部分经费肯定不可能置身事外。但是二者在奇荒期间的遭遇何以大相径庭，显然就有必要加以探究了。

就常理而言，西征军饷受灾荒的影响或许应该更大。这是因为，与同时期洋务建设得到的经费相比，西征军饷占据着更大的份额。就洋务建设来说，其中最大一笔经费，是名义上每年拨解400万两的海防经费，实则从一开始便每年仅能收到数十万两。另据前文提供的三大机器局经费表，可知每年机器局经费至多不会超过100万两。而西征军费则是一个庞大得多的数字：从光绪元年（1875）到光绪六年（1880）共六年时间里，实际用费共计5236万两，平均每年高达870多万两。两相比较，差距一目了然。

而从另一方面来说，由于丁戊奇荒造成了极大的意外性财政负担，势必也会对如此高额的西征军饷形成牵制。这样一来，赈务和西征之间极有可能出现冲突。对此，连清廷似乎都早已有所意识。这表现在，尚在灾象初现的光绪二年闰五月十一日（1876年7月2日），清廷便发布了这样一道上谕：方今时势多艰，新疆军务未平，国用未丰，民生未遂。本年京师及直隶、山东等省天时亢旱，闾阎困苦，深宫宵旰焦劳，倍深兢惕。尔中外大小臣工，务当振刷精神，尽心职守，毋得稍事因循。……庶几共济时艰，日臻上理，用副朝廷谆谆诰诫至意。将赈务与西征军务这样的军国大事相提并论，可见清廷非常担心同时负担这两方面支出所要面临的压力。但正如俗语所说，“怕什么来什么”，当赈务真真切切地要冲击军务之时，清廷又是怎样的态度呢？

可以说，尽管晚清时期朝廷仍然恪守“养民”之责，并未改变将赈务作为一项严肃的政治任务来对待的方针，但就整体政治格局而言，西征军务肯定被置于更高一层的位置。这就不难理解，在赈务与军务发生冲突时，清廷从未将两者放在同等地位来衡量，而是毫不犹豫地力保西征事务不被赈务所困扰。对此，以下三件事可以作为有力的证明。

第一件事是山西布政使林寿图的去职。本来，按照同治八年（1869）户部奏定的章程，山西应提供的西征军饷为每月5万两。但在奇荒爆发之后，在赋税无法正常征收、赈灾款项也存在很大缺口的情况下，还要如期筹解军饷，显然令山西省财政捉襟见肘。正如曾国荃在给李鸿章的一封信中所说：“赈费所需甚巨，……〔光绪三年〕上忙所收不及往年三分之一，已尽数凑解京饷与西征军饷矣。”于是，很可能由布政使林寿图提出了一个通融办法，即“请以广东、福建、浙江三省协晋之款”来抵拨西征军饷，以期减轻山西解款的压力。然而此法让左宗棠极为不满，其向朝廷奏称：“如三省协晋本有著之款，则由晋催收，正资挹注，何庸转拨臣军？如系无著之款，则是画饼相贻，事同儿戏。”在左宗棠将奏参矛头指向林寿图的情况下，朝廷很快以“指实饷为虚数，巧避不及八成处分，实属紊乱饷章”为由，将林寿图解职。事实上，这种调换办法并未得到实施，而且山西的情形也确实十分艰难，所以曾国荃事后曾为林寿图抱屈称：“民则待赈孔急，官则莫展一筹，听之不能，办之无术，皆实在情形也。至应协西路饷项，日事追呼，颍叔（按：林寿图字颍叔）方伯竟因此被劾去官，事均出人意外。”而从朝廷的反应来看，对于左宗棠那种军饷不能受到干扰的立场，显然是予以坚决支持的，则无论山西赈务多么紧要和艰难，也不能允许林寿图寻找腾挪饷务的借口。

第二件事是河南省在供支西征军饷问题上的遭遇。按早先朝廷的规定，随同左宗棠参加西征的张曜、宋庆两军的月饷，是由河南省来供应的。而在“丁戊奇荒”期间，河南与山西是遭受灾荒打击最重的两个省份，以致许多历史文献提及这场灾荒时都经常使用另一个称呼，那就是“晋豫奇荒”。鉴于河南的窘境，巡抚李庆翱于光绪三年十月（1877年11月）向朝廷提出，请将张、宋两军月饷“饬部指拨邻省协济”。对此请求，朝廷断然拒绝：张曜、宋庆两军历年饷需，皆由豫省支给，从无贻误，是以士得宿饱，所向有功。若遽改拨他省，必至辗转迟延，有误军食。且张曜一军，万里西征，正在得手，设因饷运莫继，前敌不能得力，殊于大局有碍。所有张曜、宋庆两军饷需，仍著河南省筹拨，无论如何为难，总当设法源源接济，俾利师行。可以说，在改拨协济军饷这个问题上，河南、山西再一次同病相怜了。

第三件事是赈务和军务在请借外债问题上的不同待遇。以往研究表明，朝廷允准左宗棠举借总数达1550多万两的外债，且利息高达每年70多万两，根本目的就是为了保证西征军饷。并且，其中两笔合计为675万两的借款，恰恰就发生在光绪三、四年（1877、1878）。与之形成鲜明对比的是，当赈灾事务也试图借用外债来加以缓解时，朝廷却从不松口，而一个重要的拒绝理由，恰恰是担心利息太重。光绪三年十一月（1877年12月）间，河南巡抚李庆翱称各类支出及赈需“非二百数十万两巨款难以支持”，提出“仿照西征借款”举借外债200万两，“庶足拯民命于垂毙”。但总理衙门和户部会奏称，赈务“较之军需紧急情形，究属有间”，且“恐中国有著之款项，尽耗于外洋无厌之利息”，故李庆翱之请“应毋庸议”。次年二月（1878年3月）间，清流派健将、詹事府左庶子黄体芳奏称，赈款“筹措之术已穷”，“止有速向洋商借银五六百万两”。朝廷的回应是，“无论借款须给息银，徒亏帑项，且辗转筹商，必非一时所能集事，……仍属缓不济急，所请著毋庸议”。不久之后，又有兵部主事蒋元杰在所上赈灾条陈中再次提出“请借洋行银三四百万”，朝廷仍以“事属窒碍难行”为辞而断然拒绝。

虽然在清廷的严防死守之下，赈务的需求始终未能从西征军饷那里获得些许通融，但是这一轮交锋仍然表现出了两层不容忽视的含义。其一是，这场奇荒对清廷所造成的负担，既沉重又无法回避，其累积起来的压力亦如同不断泛涨的洪水，在整个朝政的范围内蔓延不已，甚至连西征这样的军政要务也不能不受到这股洪流的威胁。其二是，既然西征军饷不能触动分毫，常规经费中也没有足够的挖潜余地，而开办捐纳又属缓不济急，这就意味着，赈灾压力所形成的洪流，必定还会在其他方面寻找宣泄的缺口。正是在这样的背景下，洋务建设恰恰成了一个相当引人瞩目的宣泄口。

那么，洋务建设又是为何以及怎样成为这样一个宣泄口的呢？在这里，有必要重新审视一下光绪二年闰五月十一日（1876年7月2日）的那份上谕。从中可以看出，面对“国用未丰”的严峻形势，朝廷首先系念的是西征军务和赈务之需，而未曾有片语及于洋务问题。据此可以推论，在这一紧急时刻，朝廷的隐晦态度是，军务和赈务的急迫性肯定都大于洋务。此外，正如上节论述中表明的那样，朝廷决策又把军务放在急于赈务的位置。如此一来，当赈务对洋务资源形成正面冲击之时，定然不会再处在与军务面前一样的弱势了。

可以肯定，朝廷的此种隐晦态度，在当时并不是一个秘密。对此，以“清流派”为主体的一批言官的做法可为证明。崛起于同光之际的清流群体，向来以大胆直言、积极品评时政而著称。在丁戊奇荒期间，这批言官对赈务投入了极大的关注，多人多次向朝廷上书，除大力指陈荒政积弊外，还就赈灾措施提出了非常广泛的建议。而在他们有关筹措赈款的各类建言中，锋芒却一再指向洋务建设经费，对西征军饷则从无一词。与此相应，朝廷的反应也十分耐人寻味。由此看来，言官们的此类建言显然不是病急乱投医的随意之举。

由言官们掀起的、赈务对洋务建设的第一波袭击，出现在光绪三年（1877）秋间。打出第一枪的是太子洗马温中翰，他于七月（8月）初奏称，海防经费“约计每年所入甚巨”，然“海防则虑在久远，饥民则患在目前”，故而建议“饬下直隶督臣于海防经费项下借拨银一二十万两，以应急需，俟晋省捐款集有成数，即行拨还”。同月下旬，河南道监察御史张观准提出了更为激进的方案，奏请朝廷“饬令直隶、江苏、福建、广东、江西等省暂停机器局、船政局各工，将此款分拨江苏、河南、山西、福建各省办赈，速济民困”。其理由是，“查各局每年所费，不止数千万两。明知海防非当时之急务，器具倍精于前人，而荒政实民命所攸关，筹款难缓于一日。以制器与保民相较，孰轻孰重，孰缓孰急？”八月间，兵部右侍郎夏同善再次提出挪用海防经费以加拨赈款的建议。他估计，“现在户部四成关税除借拨西饷外，尚存二百万有奇，天津所存海防经费，亦有一百四十余万”，所以奏请“于关税项下拨银四十万两，海防项下拨银三十万两，合银七十万两，约以七成给晋，三成给豫，庶于救灾弭患，两有所裨”，并称此举系属“移缓就急，势固有不得不然者”。总之，三者共同的中心思想是，洋务为“缓”，赈务为“急”，必须“移缓就急”。

面对言官们的连番建议，朝廷又是怎样的态度呢？温中翰的上奏看来还是比较温和的，所以朝廷毫不犹豫地表示完全赞同，于七月初四日（8月12日）发布上谕称：晋省被灾较重，叠据该抚（即曾国荃）奏报情形，赈抚势难稍缓。温中翰所奏请拨海防经费接济，目前自系为移缓就急起见，即酌李鸿章酌量借拨，咨照曾国荃派员领解回晋，核实散放。俟山西库款稍裕，即行拨还。至于后两个明显过分挤压洋务建设的意见，朝廷则没有立即表态，而是采取了先行讨论的方式。对于张观准的意见，朝廷饬令户部与总理衙门会商复奏。对于夏同善的建议，朝廷则令户部与李鸿章“迅速筹议具奏”。据此综合判断，朝廷虽然不见得同意过分挤压洋务建设，但肯定也不会拿出维护西征军饷的态度来对待洋务事业的了。

之所以说朝廷不会同意过分挤压洋务建设，针对张观准意见的最终定议可谓明证。显而易见，张观准的方案并非针对李鸿章一个人，而是把打击面扩大到了要全面停办洋务企业的程度。因此，有总管洋务事业之责的总理衙门对此方案断然否定，明确宣称，“至机器、船政等局，均属海防急务，势不能轻议停工”。既然有总理衙门的强硬表态，朝廷也就此顺水推舟，在总理衙门回奏递上的当天（八月初一日，9月7日），立即批示“依议”。

而当焦点集中在李鸿章身上时，就是另外一番情形了。本来，鉴于温中翰的温和建议以及朝廷明确支持的谕令，李鸿章的姿态也十分爽快。虽然他并不同意从海防经费中拨借赈需，但表示还是能够凑集10万两借款的。这是因为，“天津有解存练饷制钱一款，前经奏明，发交江浙典商分领生息”，可以“易银十万两，以为借拨晋省赈款”。在某种意义上，这批练饷可谓是李鸿章手里一笔压箱底的款项。这是因为，在当年轮船招商局和湖北煤铁矿务的创办资本中，都有很大一部分就来自这批练饷的支持。因此，李鸿章主动提出动用这笔压箱底的款项来应付晋赈借拨之需，肯定也是希望能够就此息事宁人。

不料，李鸿章的隐忍策略，换回的只是进一步的紧逼。这表现在：其一，夏同善的方案已没有任何“借拨”之意，而是对海防经费的无偿提用；其二，朝廷虽然没有立即表态，却在下令议复的那道上谕中又称“海防经费除已用外，现存若干，并著李鸿章查明奏闻”，其中隐寓的威压意味显而易见。李鸿章对此当然心领神会，赶紧声明，上回之所以无法从海防经费中借拨款项，是因为“拟订购外洋军火，一经购成，即须付价，势难先作他用，临时无以应急”，而这回幸而“上年原订美国黎氏鱼水雷，该洋人先行运到一具，因其价值太贵，设法退回，尚可匀出经费，暂拨赈款”，故“拟请即于天津海防经费项下拨银二十万两”。并且，为了凑足30万两的数额，李鸿章甚至答应，“连前拨晋省练饷银十万两”亦可“毋庸筹还”。有鉴于此，朝廷也同意李鸿章只须“再行筹拨银二十万两”即可了结。但这终究意味着，在这一轮赈务对洋务的攻击中，李鸿章掌握的洋务经费凭空损失了30万两。

毫无疑问，李鸿章对这30万两经费的损失十分心痛，也肯定希冀防止再度发生这类损失。这方面的表现是，就在同意拨解20万两海防经费来支付赈需的当天（八月二十三日，9月29日），他又特地递上一份奏片，着重申明“海防为军国大计，洋务之变故难言，无事时以为此项可缓，漠然置之，迨有事时则已措布不及”，故而奏请朝廷“敕下总理衙门、户部查照，嗣后此项经费，仍遵原奏专为海防要用，免再抽分他拨，仍随时由部切实行催各省关照数划解，毋任短缺贻误”。而从朝廷迅速给出“著照所议办理”的批示来看，大概也意识到需要安抚一下李鸿章的情绪。

可是，后来的事实表明，朝廷的上述表态并不诚心，李鸿章也未因之得到更加坚实的保障。鉴于上一轮攻击的结果，很可能使言官们进一步看清了朝廷在回护洋务问题上的暧昧态度，从而助长了他们继续向洋务事业发难的底气。这就不难理解，光绪四年（1878）春，在灾荒依然肆虐、筹赈日益艰难之际，言官们再度发起了一波对洋务事业的猛烈攻击，朝廷的态度则一如既往地暧昧不清。