特色小镇并不是一般意义上的行政区划单元上的小镇,也不是产业园区,它“非镇非区”,而是一个技术、产业和社区的集聚平台:按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,融合产业、文化、旅游、社区功能于一体。
特色小镇作为国家供给侧结构性改革的探索,它既不是建制镇、工业园区、经济开发区、旅游区,又不是上述四者功能的简单叠加。从根本上来说,特色小镇是经济转型升级的新形态。例如,嘉兴五个特色小镇在2015年九个月内累计投资45.06亿元,其中最高投资额是海宁皮革时尚小镇13.56亿元;而投资额度最低的是南湖基金小镇3.52亿元。进度最快是桐张毛衫时常小镇已完成92.7%;进度最慢的是海盐小镇,刚完成20.7%。
特色小镇需要以基础设施的投入为前提,但是对一些财政比较薄弱的地区而言,大量的资金投入显然不现实。而且,特色小镇所需的土地拨备也很难一次性到位,对于项目的推进效率也将产生比较大的影响。因此,特色小镇在建设过程中,投融资模式及后续的运营管理方式,都不同程度的影响了特色小镇的建设。而融资约束是特色小镇建设的最大障碍。
持续稳定的资金来源是特色小镇发展的关键,因此合适的融资模式对于特色小镇的发展是非常有必要的。政府和社会资本合作目前PPP模式在中国各级地方政府得到广泛运用,但是投资领域绝大多数集中在综合管廊、地下管网、自来水厂等基础设施和公共服务领域,而PPP在特色小镇建设方面的运用尚未得到合理的运用。本文基于PPP融资模式的相关原理,深入研究该融资模式在特色小镇建设过程中的必要性和可行性研究,以重点解决特色小镇建设过程中的资金来源问题。
一、应用PPP融资模式的必要性
减轻财政压力,开拓融资渠道
根据《住房城乡建设部 国家发展改革委 财政部关于开展特色小镇培育工作的通知》,到2020年,培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇。目前,地方政府也在积极推出各种各样的特色小镇,但是政府处于两难的境地,一方面特色小镇必须以产业为主体,另一方面地方政府的债务压力大,持续的财政输出显能不太可能。要实现特色小镇建设投资主体的多元化,建立以政府引导,社会资本广泛参与的融资模式,发挥财政资金的“杠杆”作用,才能够以较少的财政资金撬动庞大的社会资金。因此,以政府和社会资本合作为基本特征的PPP融资模式,能够有效地综合使用财政资金和社会资本,弥补特色小镇资金缺口,丰富资金来源。因此,在特色小镇建设过程中各级探索引入PPP模式,解决特色小镇资金不足的问题。
2.降低和分散风险
在特色小镇建设中采用PPP模式,政府和社会资本通过相应的合同,对投资、建设过程中的相关责任进行明确划分,这有利降低和分散风险,提高特色小镇建设的效率和效益。一方面,政府通过行政手段以公开招标的方式引进综合实力较强的企业参与特色小镇的建设,参与的企业一般具有较强的风险控制能力和雄厚的资金积累,进而提高特色小镇建设的整体风险控制能力;另一方面,PPP模式的初衷是在项目的开始阶段就引入社会资本,这样社会资本可以以自身先进的技术和管理经验,对项目本身的相关风险进行甄选和识别,进而通过行之有效的手段管控风险。另外,在特色小镇建设的开始阶段,政府可以承担较多的项目风险,而社会资本则参与风险的管控。当特色小镇的项目完工,社会资本参与特色小镇的经营,承担相应风险。这样政府和社会资本可以发挥自身优势在项目的不同阶段管控相应风险,降低和分散风险,提高特色小镇建设的效率。
3.扩大社会资本的投资领域
在特色小镇建设中引入PPP模式,不仅有利于缓解政府财政压力,对民营企业的发展和完善也有利,具体可以从三个方面来体现:第一,PPP模式可以作为特色小镇建设的一种稳定的投资渠道,获得经济利益。特色小镇建立的初衷就是为了打造一个产业平台,未来像美国的硅谷一样形成一个产业集群,这样社会资本可以获得较高的预期收益。第二,在PPP模式下,社会资本通过投资特色小镇,除了可以获得直接的经济利益,还有获得其他衍生利益。例如参与特色小镇的商业设施和公共服务设施的日常经营和管理,获得较为合理的经营性收入。第三,在PPP模式下,社会资本参与特色小镇建设,可以提高特色小镇的建设效率,提高政府资本的投资效率,拉动区域的经济发展和投资需求,有助于提升整个社会的资本投资回报率,还有吸引更多的人才参与到区域的经济建设中去。
二、应用PPP融资模式的可行性
1.良好的运作基础
PPP模式的核心在于政府和社会资本的优势合作,实现双方“共赢”的合作目标。PPP模式在中国经过多年发展,积累了许多宝贵的经验。从90年代至今,PPP模式的在各个领域得到了广泛运用。去年自发改委和财政部对于PPP项目,搭建PPP项目的推介平台以来,中国的PPP项目规模已达13.77亿元。地方政府的持续财政压力驱动下,PPP项目的融资功能对于缓解地方的债务压力比较明显,深得各级政府的推崇。
2.有利的政策导向
特色小镇作为一个按照创新、协调、绿色、开放、共享发展理念,融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。中央和各级政府都不遗余力的给予政策支持。住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部(简称“三部委”)联合发出《关于开展特色小城镇培育工作的通知》[2016]147号,提出即日起在全国范围内开展特色小镇培育工作。。浙江省政府出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》》(浙政发〔2015〕8号),明确了特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。天津市政府办公厅近日发布《天津市特色小镇规划建设工作推动方案》。根据该《方案》,到2020年,天津市将创建10个市级实力小镇、20个市级特色小镇。在2015年底,江苏提出计划通过“十三五”的努力,打造100个左右特色小镇。目前除了南京已率先进行试点建设,扬州、泰州、宿迁等市也在积极探索中。广州目前已编制了《关于加快特色小镇规划建设的实施意见》,计划先期创建30个市级特色小镇,为其提供用地扶持、资金扶持、产业扶持和人才支持。《福建省人民政府关于开展特色小镇规划建设的指导意见》明确在未来3—5年的培育创建,建成一批产业特色鲜明、体制机制灵活、人文气息浓厚、创业创新活力迸发、生态环境优美、多种功能融合的特色小镇。这一系列的政策为特色小镇建设广泛运用PPP融资模式提供了政策支持。
3.稳定的投资回报
特色小镇的建设能否吸引到民间资本的参与,其中的关键在于特色小镇项目的盈利空间和回报机制的设置,能否匹配社会资本的预期收报率。只有当特色小镇的投资收益大于社会资本的投资成本时,PPP融资模式才能真正的落地。事实上,PPP融资模式下,社会资本参与特色小镇的建设还是有利可图的。首先,从特色小镇设立的目的方面来看,特色小镇不同于一般意义上的政府公益性项目,它是一个融合产业、文化、旅游、社区功能于一体的产业平台。因此,定位准确、运作科学、机制合理的特色小镇,它未来产生的价值,是完全可以满足社会资本的投资回报。其次,在政府为了吸引社会资本参与特色小镇的建设,会从多方面落实相关政策,提供优惠条件,包括从多方面,解决好社会资本的投资回报问题。例如:政府从土地、税收、银行信贷支持以及财政政策方面等。
4.特色小镇PPP模式运作流程设计
特色小镇PPP模式,是以特色小镇项目为合作载体,让实力较强的企业参与到项目建设中,从而实现政府建设特色小镇的目的,与此同时为社会资本带来一定的投资回报率。通过这种合作过程,确保特色小镇建设效率和质量的前提下,适当满足社会资本的投资营利要求。其特征主要表现为:(1)采用PPP模式的特色小镇项目也可以理解是一种特许经营项目,特色小镇的财产权归政府所有,政府只是将特色小镇项目的建设、经营和维护交给社会资本;(2)特色小镇的PPP模式下,政府和社会资本之间属于长期合作,其最终的目的在于提高特色小镇的长期效益。由于特色小镇项目回报的长期性,其成功的关键在于项目的存续期内政府和社会资本如何能够保持稳定、良好的合作关系。(3)PPP模式的初衷便是一种利益共享,风险共担的机制。所谓利益共享是指政府和社会资本在共享特色小镇的社会成果之外,也可以使社会资本获得比较好的经济收益。但是这种投资收报绝对不是超额利润,否则从根本上难以做到利益共享。利益与风险的匹配性,在项目双方共享利益的同时承担相应风险是必须具备的。
基于上文所述PPP模式可行性和必要性,结合PPP的自身特征,现提出特色小镇建设PPP模式的交易架构。重点是社会资本就特色小镇项目应成立项目公司,由项目公司负责对项目进行融资,这其中包括融资金额和目标、融资结构、确定项目资金的结构,并签署相关协议(具体结构见下图)。
三、对特色小镇运用PPP模式的政策建议
1.完善人才引进政策
为了吸引社会资本投资,政府应制定相关适合PPP融资项目发展的政策,并以政府的角度制定相关文件来保持政策的稳定性。如要明确社会资本在特色小镇PPP融资项目中的合法地位和利益。为了配合特色小镇PPP融资项目的顺利实施,政府还应利用其自身优势培养和引进一批熟悉PPP项目和投融资结构的专业性人才。当然也应该为特色小镇后续的经营和发展储备一批专业对口的人才。
2.提供税收优惠政策
社会资本参与到特色小镇PPP融资项目时,政府应加大政策引导,如可以在PPP项目实施的各个阶段给予一定的税收减免政策,以达到降低社会资本的投资成本。如在建设阶段,政府可以采取免征和少征税费的税收减免政策。在运营环节,对于特色小镇的租金税收方面可以免征房产税和营业税。虽然这样对于政府来说,损失到一部分的财政收入,但是未来特色小镇的一些衍生性产业会对政府的税收产生一定的补充。
3.专业的金融支持政策
政府对于特色小镇PPP项目提供金融支持时,不仅要出台相应的金融政策,还需要建立符合特色小镇PPP项目的金融体系,最直接有效的手段是扩大商业银行的贷款力度。还有一种比较极端的手段是通过政府财政收入对于社会资本的贷款利息进行补贴,减轻社会资本的利息负担,吸引民营资本参与。同时,政策还可以利用其行政手段和影响力,大力在各个金融机构宣传特色小镇PPP项目。在资本市场里,直接发行一些特色小镇PPP项目的项目收益债。还有一些比较流行的融资方式适合特色小镇PPP项目,因为特色小镇PPP项目目前不会产生收益,但是特色小镇未来会产生稳定的现金流,这样就可以通过资产证券化来进行特色小镇PPP项目的融资。
目前,各级地方政府响应中央号召,利用自身文化或产业特色,推出了一批特色小镇。但是考虑到地方政府的财政能力,未来资金约束仍然是特色小镇建设的最大瓶颈,而引入PPP模式是解决资金问题的最佳选择。通过PPP模式可以广泛吸收社会资本,既可减轻政府负担,还可以拓宽融资渠道,实现政府和社会资本实现利益共享和风险共担。无论是从理论还是从政策导向上来看,特色小镇采用PPP模式都及具可行性。因此,特色小镇采用PPP模式运作,一方面能够让特色小镇PPP项目获得较为充足的社会资金,以缓解政府的财政压力。另一方面,利用民营企业的先进的管理手段和技术能够使特色小镇的未来经营,更加优质高效。目前,PPP模式在特色小镇建设中尚未得到广泛的应用,要大力发展该类模式在特色小镇中的应用,就需要政府从政策、法律、税收和金融等方面提供更多的支持,才能进一步推动特色小镇的建设。
延伸阅读—
干货| 史上最全PPP项目操作手册
在化解地方债务、融资渠道转型和各部委推动等多重因素驱动下,从2014下半年起国内各地兴起PPP热,工作开展较好的省份已有PPP项目开花结果,这让有意参与PPP运作的各市场主体眼前一亮,激发了更大兴趣。
比如金融机构,任何PPP项目的成功实施都缺少不了他们。据我们了解,目前已有多家银行、信托、资产管理公司或内部设立专门的PPP项目团队,设计信贷评审标准,或组织学习相关文件,或深入前线筛选项目,以期从这波PPP热潮分羹一笔。我们挑选出几类具有代表性的金融机构,简单谈谈他们应如何结合自身特点,对接PPP业务。
PPP参与主体
商业银行
商业银行仍然是PPP项目的最重要资金供应方。PPP模式应用给商业银行的基建融资业务带来的最大变化是客户对象和关注重点的改变:从瞄准政府客户到主攻PPP项目投资人/社会资本及其设立的项目公司;从注重政府财力和增信措施考察,到更加关注PPP项目基础交易的质量和财务可行性;从基于模糊的政府兜底偿债承诺的贷款,到基于清晰的PPP项目合同的债务融资。过去以政府性客户作为主要贷款对象的开发性金融机构,PPP模式下的转型需求尤为迫切。
在我们看来,银行需要习惯于和更广泛地运用依靠项目自身现金流及项目资产、合同权益保障的有限追索项目融资,提供长期限债务融资。银行需在传统担保方式之外,尝试主要靠收费权、合同预期收益、保险权益转让及直接介入权等综合增信担保措施。根据融资项目风险差异化定价(贷款利率),提高风险定价能力。
由于商业银行的资产业务日益多样化,银行的资管理财计划还可作PPP基金的优先级LP。
信托公司
信托资产规模过去政府购买服务合同、特许经营协议为基础,明确双方的权利和义务,发挥双方优势,形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式,提高质量和供给效率,最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。几年的突飞猛进,得益于针对地方政府及其融资平台公司的基础产业信托计划的广泛应用。如今,信托机构在PPP业务中却处于相对尴尬位置,既不如银行贷款成本低,能够成为PPP项目债务融资主渠道,又不像真正的基础设施基金能提供PPP项目股权资本,甚至比不上券商可以承销发行项目收益债。但是,信托还是可以在两方面对接PPP业务,其一是做PPP项目过桥性融资,以名股实债、高息债或夹层融资形式介入,对应风险较高的PPP建设期;其二是发起和管理信托计划,作为基础设施基金的优先级投资人。
保险机构
按理说,保险资金“安(全)、大(额)、长(久期)”的特点,本应是基础设施PPP项目最佳资金来源。然而囿于现行监管政策和项目交易结构特点,险资参与PPP业务的对接点还比较有限。
在资产端,专项债权计划可以为大型PPP项目解决部分债务融资;通过保险资管公司等渠道,险资成为PPP基金的优先级LP是很有前景的资产配置向。在负债端,保险公司开发信用险种,为某些政府付费PPP项目的履约风险和PPP项目建筑工程险、财产险、营业中断险等承保,可增加PPP项目结构设计的灵活性,促进项目风险合理分担和转移。
我们预计,随着保险监管政策的改革完善,保险资金运用将更为灵活,在保证安全性的前提下,险资参与PPP基金的长期投资将成为现实。
券商资管
金融机构中,券商在PPP介入深度不太可能超过银行、私募基金和信托,其发力点主要在地方政府债、项目收益债、ABS等固收类产品,资管计划及PPP项目并购财顾业务上寻找机会。
基金资管
在所有金融机构及类金融机构中,与PPP关联最密切、对PPP项目影响控制潜力最大的,应该是基金等资管业务。此处所言基金,并非公募的证券投资基金,也非投资非上市公司的私募股权基金PE——他们都由于某些原因不能匹配PPP,而是国内少见的基础设施基金(Infrastructure Fund)!基础设施基金作为一种另类投资,以股权、债权及夹层融资等工具投资基础设施项目(比如PPP项目公司),提供基金投资人一种低风险、中等收益、长期限的类固定收益,特别适合保险公司、社保基金等养老金、个人/家族信托基金等长期机构投资人作为投资组合中的另类投资配置。
基础设施基金若专门投资PPP项目,可称PPP基金,适合与承包商、行业运营商等组成投资联合体,作为社会资本参与PPP项目投资运营。
此外,PPP项目开发基金更多属于一种政策工具,为PPP项目准备和开发阶段,提供可循环使用的项目开发费用垫资,以引导、鼓励和促进某类别、区域或时期的PPP项目。
PPP操作基础
PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写,常译为“公共-私营-合作机制”,是指为了建设基础设施项目,或是为提供某种公共物品和服务,政府按照一定的程序和方式,与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础,明确双方的权利和义务,发挥双方优势,形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式,提高质量和供给效率,最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP模式本质上是政府与社会资本合作,为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系,以授予特许经营权等为基础,以利益共享和风险分担为特征,通过引入市场竞争和激励约束机制,发挥双方优势,提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式,形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制,因此,它不仅仅是单纯的融资方式,也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行,可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域,在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报,同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。项目收入来源主要分三类,一是完全依靠使用者付费,二是政府支付服务费用,三是前两种方式的结合
PPP有广义和狭义之分。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。狭义的PPP与BOT原理相似,都是由“使用者付费”,但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。
PPP总体要求
打破地域垄断和所有制限制
政府通过竞争机制择优选择合作伙伴,吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营等;鼓励有一定技术能力和管理经验的专业性企业通过兼并、收购,跨地域参与市场竞争,培育具有开拓国内外市场能力的大型市政公用服务企业,提高产业集中度。鼓励以市代县、城乡一体化中的同类项目进行打包,扩大市场规模。
落实费价政策
将市政公用服务价格收费或政府支付服务费作为合作伙伴的经营收入来源。政府要合理确定费价标准,完善价格调整机制,在合作伙伴履约的前提下及时足额支付服务费和补贴,既保护消费者权益,又保证投资者的合理收益。政府支付的服务费应通过竞争程序确定,并纳入地方财政预算管理。向用户收费的各类市政公用产品价格,应按照相关规定进行成本监审并及时调整到位,价格不到位的,政府应予以补贴。
城镇综合管廊项目要明确各入廊管线行业费用分摊和价格标准。
规范运行操作
按照城镇市政公用各类专项规划筛选适宜PPP的项目,强化项目前期策划和论证,做好信息公开;通过竞争机制选择合作伙伴,按照“政府引导、企业主导、市场运作、利益共享、风险共担”的原则,由政府与市场主体合作组建项目公司(SPC),具体负责项目的投资、建设、运营、管养和服务;政府与合作伙伴、项目公司通过合同或特许经营协议明确约定各自的权、责、利;强化项目实施的全过程监管。
1)做好项目前期论证
开展PPP项目的可行性论证是决定项目成功的首要环节。筛选PPP项目要符合当地城镇市政公用方面各类专项规划的要求,加强前期策划,可委托有一定业绩和能力的设计或咨询机构编制实施方案。实施方案应包括项目的基本情况、规模与期限、技术路线、服务质量和标准、规划条件和土地落实情况、投融资结构、收入来源、财务测算与风险分析、实施进度计划、资金保障等政府配套措施等内容。
城市政府应组织有关部门、咨询机构、运营和技术服务单位、相关专家以及各利益相关方共同对项目实施方案进行充分论证,确保项目的可行性和可操作性,以及项目财务的可持续性。实施方案须经地方政府审批后组织实施。
2)通过竞争机制选择合作伙伴
城市政府应及时将项目内容,以及对合作伙伴的要求、绩效评价标准等信息向社会公布,确保各类市场主体平等参与竞争。应按照《国家招标投标法》规定的公开招投标方式,综合经营业绩、技术和管理水平、资金实力、服务价格、信誉等因素,择优选择合作伙伴。
3)签订特许经营协议
城市政府必须与中选合作伙伴签署特许经营协议,协议主要应包括:项目名称、内容;范围、期限、经营方式;产品或者服务的数量、质量和标准;服务费标准及调整机制;特许经营期内政府与特许经营者的权利和义务,履约担保;特许经营期满后项目移交的方式、程序及验收标准;项目终止的条件、流程和终止补偿;违约责任;争议解决方式等内容;以及其他需要约定的事项。
4)筹组项目公司
中选合作伙伴可依合同、按现代企业制度的要求筹组项目公司,由项目公司负责按合同进行设计、融资、建设、运营等;项目公司独立承担债务,自主经营、自负盈亏,在合同经营期内享有项目经营权,并按合同规定保证资产完好;项目公司的经营权未经政府允许不得私自转让。项目形成的固定资产所有权在合同期满后必须无偿移交政府。
把握PPP模式运用的关键环节
一是建立长期的政府与企业合作机制。关键在于政府要处理好与市场主体之间的关系,由“经营者”转变为“监管者”、“合作者”。发挥投资人在整合设计、建设、运营、管理等方面的综合优势,让“专业人做专业事”。
二是建立合理的利益共享机制。通过政府核定经营收费价格以及以购买服务方式补贴标准,实现项目建设运营的自我平衡,既要保障公共利益,提高公共服务质量和效率,又要避免企业出现暴利和亏损,实现“盈利但不暴利”。
三是建立平等的风险共担机制。政府和社会资本应该平等参与、诚实守信,按照合同办事,依据对风险的控制力,承担相应的责任,不过度转移风险至合作方。企业主要承担投融资、建设、运营和技术风险,政府主要承担国家政策、标准调整变化的宏观风险,双方共同承担不可抗力风险。
四是建立严格的监管和绩效评价机制。政府对PPP项目运作、公共服务质量和资金使用效率等进行全过程监管和综合考核评价,认真把握和确定服务价格和项目收益指标,加强成本监审、考核评估、价格调整审核,可以考虑引入第三方进行社会评价。健全完善正常、规范的风险管控和退出机制,禁止政府为项目担保,防范项目风险转换为政府债务风险。对未能如约、按量、保质提供公共产品和服务的项目,应按约坚决要求企业退出并赔偿,投资人必须按合约规定及时退出并依法赔偿,严格责任追究。对防范企业自身经营管理能力不足引发项目风险应注意及时规避。
实行分类指导,完善服务标准体系
根据行业经营特性,分类明确财政、用地、价格以及行业管理的重点政策,细化标准,建立科学的可持续的投资、补贴与价格协同机制。形成合理的项目筛选、推出和开放过程,强化项目策划,建立项目储备库,建立引资项目长效机制,根据项目具体情况制定针对性的招商合作方式和条件,重点推进条件成熟项目的招商招标工作。各部门不得另行设置限制民间投资进入的附加条件。
试点先行,逐步规范
优先在城镇污水处理、污水处理厂网一体、污泥处理处置、供水厂网一体、垃圾处理、地下综合管廊等方面的新建、改扩建和运营项目中,优先选择条件相对成熟的项目进行试点推进,通过总结经验,逐步规范完善,为后续扩大对社会资本全面开放提供指导。
建立信用评级和黑名单制度
各地要依托专业信用评价体系对项目涉及的政府支付能力和企业信用进行评价,信用评级将作为金融和财政支持的参考。对合作企业、咨询机构建立黑名单制度,对于列入黑名单的企业和咨询机构将予以通报。
