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11月1日，由财政部政府和社会资本合作中心、上海金融业联合会主办，交通银行、中国华信、龙元明诚联合主办的2017第三届中国PPP融资论坛在上海国际会议中心举行。本次会议主题为“新理念、新思想、新功能，打造PPP合作命运共同体”。财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌出席论坛并致辞。
下午两点由财政部条法司副司长周劲松主持的
圆桌主题论坛二：PPP 法治建设
以下为本场圆桌论坛各嘉宾发言文字实录：
华东政法大学副校长顾功耘演讲文字实录：
第一个讲一下PPP立法的基本价值观，第二个PPP合同的特点，第三个PPP合同必须体现的法律价值观，第四个是关于合同性质与争议解决的一些观点。
关于PPP立法的基本价值观，这一问题我感觉到首先我们要了解在合同这一问题上怎样来定好合同，还要反映法律的基本要求。我们对于PPP立法本身的价值是怎样认识的，我给它的概括是我们立法的价值目标应该是通过多方的合作、共治，实现公私共赢，社会共享，也就是它所提供的公共服务和公共产品为社会所共享。
PPP立法的基本原则应该遵守这样三项：一个是协商的共同治理，政府与社会资本方共同协商来治理具体的项目。第二个是合理的风险分担，第三个是倾斜的利益分配。
在这里我要特别强调一下，在很多的涉及到PPP立法基本原则的时候有一种表述我认为是不正确的，这种表现是说共担风险共享利益。谁跟谁共担风险，谁跟谁共享利益？我认为这种表述是一般的投资者平等主体之间共同地投资的原则，而不适合PPP立法。PPP立法的规范重点，我认为合同管理是很重要的一块。
关于PPP合同的特点，我想大概是从这么几个方面，一个是PPP合同是一系列合同的组合，并不是一个单一的合同。PPP合同应分为主合同和从合同。那么主合同是指政府作为一方，社会资本，我这里用了一个社会资本运营公司作为资本的一方，社会资本运营公司有的称社会公司代表社会资本，作为另一方，就具体项目合作签订的确定各方权利义务关系的协议。
这个协议本质上是一个合作协议，是就项目的融资、设计、施工建设、运营管理与维护、收益回报等做出的安排，这个协议应该是商事的协议。尽管一方是政府，但是政府跟社会资本方来签订协议的话，我认为更多的合同的性质是取决于社会资本一方，而不是政府一方。就合同的某一个事项或几个事项由社会资本运营公司与相关各方签订的协议。这些协议绝大多数属于商事性质的协议，当然我说的是绝大多数，这里面可能运营公司和政府也会签单项协议，这样的它会具有行政的性质。
第三个合同必须体现的基本价值观，第一个合作双方或多方是平等的主体。政府合作的目的是提供公共产品，实现社会目标，它本身不是实现盈利目标。因为我刚才讲了，为什么讲不能共享利润，因为共享利益、共享利润也好，政府的目的不是为了分享利润，是为了提供公共产品，而社会资本合作的目的是协助政府提供公共产品，以自己的资本、管理运营等投入，实现私人的盈利目标。
这样公共的目标是政府期望所达到的，而私人的目标是为了赚钱，各得其所。PPP合同条款要清楚的界定各方的权利义务以及各自承担的风险和责任。这里的风险我觉得是政府和社会资本来分担风险，而不是共享、共担风险。如果共担风险，那这个性质完全不一江，分担的话你是什么风险我是什么风险，社会资本我风险大收益高，如果风险小我收益低。最后PPP合同要体现保护社会资本的原则。要能够使它达到一定的目标，否则社会资本没有这个投资参与的积极性。
联合国有一个《私人融资基础设施项目立法指南》涉及到合同从三个方面提出了建议，对各个国家提出了立法上的建议。
第一个建议是指政府一方应可自由接受各方当事人认为最适合项目需要的纠纷解决机制。这里讲政府是可以自由接受，各方当事人主要是指社会资本一方，包括还有其他的参与方，而不是政府选择诉讼或者是某个解决方式。
第二个建议是特许公司，也就是我刚才讲的社会资本运营公司它跟项目发起人还有其他的参与主体之间要发生纠纷要解决的话应当自由选择解决机制来解决商事纠纷，或特许公司与其贷款人、承包商、供应商及其他商业伙伴之间的商事纠纷。
大家知道商事纠纷在国际上的主要解决途径是商事仲裁。第三种争议主要是就特许公司所提供的公共服务，它跟客户与基础设施的用户之间发生问题怎么办？他说可以要求特许公司制订简易、高效的机制处理其客户或基础设施用户提出的申诉。你只作为提供公共产品的一方，用户跟你有问题发生争议，你要采取高效的途径简易的办法处理这种纠纷。
后面还有一个OECD（经合组织）对这一问题的认识。这个是在关于私人部门参与基础设施建设的基本原则，其中有一章专门讲争端解决机制应当到位。从这段意思表述来看，仍然是由当事者各方自由选择解决争议的方法。只要能够以公正和高效的这样一个原则来进行处理，他认为怎么选择都是可以的。从OECD的规则来看，以及联合国贸易法委员会所提出的立法指引来看，实际上从它的条款里面来领会，主要是支持当事人自己选择争议解决的方法。而这种争议选择最主要的方法还是仲裁方法。
中国国际经济贸易仲裁委员会副主任兼秘书长王承杰演讲文字实录：
第一是要正确认识PPP的模式。从PPP的实践来看，实质上PPP不是今天才有的。以特许经营协议为例，实际上从我国80年代开始就通过特许经营方式来开始了我们PPP的实践，经过三十多年的发展，我们也注意到特许经营的内涵已经得到了事实上的扩大。
“特许”这一概念不再单纯强调许可与管理，而是演变为政府和社会资本协商、谈判的过程。刚才顾老师也讲到了平等主体的概念。经营也不是向使用者收费才叫经营。更强调的内涵是运营等。
从历史发展特点来看，不能简单地将特许经营协议划分为民事协议或者是行政协议。虽然特许经营协议包含了许多的行政因素。刚才周司长的讲话也讲民商事性质，比如说土地的征收、土地的划拨、运营标准和监管要求等，但是大部分内容不要否认还是具有交易性，包括合同的定力，竞争性谈判，磋商、出资、建设、运营、产权拥有以及双方的权利义务分配等，这都是可以谈的。
那么我讲的第二点意见是要正确地运用PPP争议解决方式。就PPP争议解决来看，如果将其严格地划入行政争议，之所以这么说，确确实实是一段时间以来相关的部门和同事认为PPP是行政合同只能通过行政诉讼解决，如果是这样的话将限制PPP争议解决机制的灵活性，限制当事人的救济渠道。
那么我要说的是当前关于PPP争议解决方式的争议，不是因为PPP本身它有多复杂，而是因为PPP这种经营活动中有政府这一个身份的存在，而导致了复杂。也就是我们可能想得太多，为什么这么说呢？事实上从中国国际贸易仲裁委员会的实践来看，这种争议和担忧，把仲裁排除在争议解决办法之外的认识我认为是有点私欲为重。
贸仲委的争议解决是与中国的争议实践同步发展，自上世纪90年代以来，贸仲委受理大量的BOT、BOOT特许经营案件，据不完全统计，处理的实际纠纷已经有300多件，涉及金额数百亿。涉及高速公路建设、供水工程、污水处理、棚户区改造、水电站建设、旅游区开发、工业园区开发、环境治理等多个方面。争议当事人有来自全国各地乡、县、市、省等各级政府和相关政府部门。
实际上我昨天开来之前，就签了一个管理裁决，被申诉人就是地方政府。既有作为投资人的社会资本方的仲裁，也有政府部门提起的仲裁，而在案件的结果来看，在贸仲委处理的纠纷，社会资本方和政府方都有胜负，可以说贸仲委解决争议发挥了社会资本和各方的权利，保护了国家的资产设施。
也就是因为这样的背景，今年在财政部和发改委的支持下，贸仲正式成立了首家政府和社会资本合作（PPP）仲裁中心，专门从事PPP的解决。为什么成立这一中心？是因为仲裁所具备的特点和优势适宜PPP争议解决。比如说它的专家档案，专业性，独立性、保密性、高效性等。特别是大家要注意独立性，为什么？因为PPP的争议里面有政府存在，这一独立性的特点就显得更加突出，也为我们广大的社会资本更多地关注。
第三方面确实有必要加强PPP的立法。因为目前规则不统一，政策不完善，运作不规范等。这种完善法制建设，主要解决法律法规不一致的问题，要解决法律的缺失要补充和完善的问题，就争议解决来讲，我不认为要制订专门的争议解决的法规，其实既有、原有的法律渠道，不要因为有政府的存在来使我们判断失真，而要从我们相关的行为、性质来判断它应该是行政归行政，是民事的归民事，是商事的归商事。在这点上，不管是立法还是纠纷也要本着“三个有利于”：一个是有利于纠纷的解决；第二个有利于PPP模式的推广；第三个有利于目前“一带一路”倡议的推进。
中华全国律师协会副会长吕红兵演讲文字实录：
顾老师谈到了价值观问题，我觉得这是贯穿立法的红线。王主任重点谈到争议解决，或者我们讲这是立法当中的一条底线。我本人对这一问题研究不够，所以我谈不到线的问题，我只谈几个点，谈七个点，那么一个点一分钟，也算是我对三位专家演讲的学习体会。
第一个有关政府采购法和《招投标法》的适用问题。刚才周司长谈到条例，特别是谈到政府实施机构应该通过招标、竞争性谈判等竞争性方式选择社会资本方。竞争性谈判也是《政府采购法》当中规定的政府采购的方式，从这一角度我们认为PPP项目选择社会资本方应该适用《政府采购法》。当然两位专家也谈到PPP项目不同于政府传统的采购服务，包括了建设工程项目的内容，而政府采购法国又规定了政府采购工程进行招投标的适用《招投标法》的规定。所以我们讲在这当中可以进一步地明确。
第二个关于社会资本方的边界，我注意到最近厉以宁教授关于民营资本参与PPP的建设提到了一个观点，他讲民企相对于国企处于劣势，民企资本更关心盈利，民间资本的退出机制还不够完善，所以社会资本参与PPP项目热情不足。
因此，就是在讲，通过立法不仅仅是实施保障，不仅仅是实施规范，还有一个是怎样发挥法律的引领和鼓励作用。因此我们说对于社会资本方是不是可以不直接限定于企业的范围。现在很多的科研实力强、管理水平高的事业单位包括科研院所、教育机构、医院等都有能力和意愿参与这方面合作的项目，增进公共的福祉。所以我们讲社会资本方可以做进一步扩大一些的解释。
第三个潜在社会资本方意见的追求。刚才周司长谈到有关主管部门拟定合作项目实施方案，应当征求潜在社会资本方的意见。我们很多律师在研究这一条款中认为是不是应该再做进一步地斟酌，征求意见有可能导致政府在中标公布前私下接触社会资本方，违反招投标的规定。另外私下接触容易造成串通招投标的情况会不会发生？另外不公开进行，会不会存在潜在的不公平的情况等。
第四个方面实施方案的专家评审问题。条例的征求意见稿特别谈到，实施方案要进行联合评审机制。政府应该组织有关部门进行联合评审，我们认为有关部门更多地是政府部门。但是问题我们觉得PPP这样的合作项目的协议内容都是要反映实施方案的相关内容的，这里面涉及到法律、财务、行业等相关的专业知识，应当充分发挥专家评审的功能，以推进合法性、专业性、合理性。
第五个方面关于项目公司股权转让问题。按照现在条例的征求意见稿，有这么一个表述。就讲到成立项目公司的建设期内，项目公司不能转让股权，运营期内经过同意可以转让。
我们觉得公司股权的转让是《公司法》规定的股东的基本权益，要不要做限制？如果限制过于严格，会不会不完全符合这样的项目周期长、内容又比较综合，回报率相对比较低又比较长这样的一种矛盾。因此是不是充分考虑一定条件下宽松程度的转让，虽然里面讲了政府可以同意，但是政府的程序非常复杂，所以相对来讲这样的规定变同意基本上很难实施。
第六个合作项目的信息公开和社会监督。在条例里面也有所涉及，据说条例就特别规定，除了国家秘密，除了商业秘密的情况以外，应该依法公开相关的信息，包括项目怎么发起的，项目资本方的选择，项目怎样定义，绩效监测评估报告，重大变更等。同时社会公众可以进行监督，对社会资本方违规提供的情况还可以举报和投诉，但是从法律的实施性和可操作性的角度，我们认为进一步明确主管机关就程序、法律机制等这样的一些问题。
最后一个涉及管辖，刚才专家们都谈到这样一个问题。我们认为从目前的情况来看，项目合作协议发生纠纷和争议，可以申请仲裁向人民法院提起诉讼，这样的方式我们认为是合适的，当然要涉及到法律衔接。《行政诉讼法》规定政府特许经营协议发生的变更、终止等行为都是要进行行政诉讼的程序。因此，我们说有关这样条款的规定要和《行政诉讼法》相关的规定相衔接，这样避免有关的法律冲突。
以上就是我讲的七个点，七个问题。今天我们的题目是讲新理念、新思想、新动能，这是走进新时代的题中应有之意，我们觉得应该充分发挥立法规范，保障引领的作用，充分发挥律师在这一过程中提供一线法律服务的功能，进一步推进PPP的项目合作，打造PPP命运共同体。
国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学PPP中心主任孟春演讲文字实录：
我是长期从事政策研究工作的，近期也参与了一些关于PPP推广运营情况的调查和评估。从调研和评估当中深深地感受到党的十八大以来，从国家层面推广运用PPP模式，中央和地方积极性都很高。推进得很快，取得了积极的成效。那么PPP项目加快落地，市场环境也不断优化。
越来越多的市场主体、社会主体参与到PPP的改革当中，形成了多元的利益诉求。尤其是在制度建设方面，我感觉到是日益完善，法制建设在加快。那么今年7月份国务院法制办正式发布了PPP的条例征求意见稿，这标志着我国PPP立法工作取得了突破性的进展。
随着PPP的蓬勃发展，在调研当中我们也注意到现在PPP项目的运作当中还存在诸多的法律适应方面的困惑，PPP的纠纷也随之增多。由于我国目前还没有完成专门的PPP立法，现有的PPP法律的层级不高，导致了PPP运行当中存在一定的法律风险。这里面由于规则不统一、政策不完善等问题，导致了一些PPP项目不规范的运作，引起了各方面的担忧。那么社会各界对于加快PPP立法的呼声越来越高。呼应PPP立法的态势，加强对PPP法制建设的研究，尽快完善PPP法律体系已经成为理论界和实务界强烈的期盼。
党的十九大报告强调指出，全面依法治国是中国特色社会主义本质的要求和重要保障。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持历行法制，推进科学立法、民主立法、以良法促发展，保障善治。
PPP模式走到今天，已经到了推进科学立法发展的阶段，据国务院的征求意见稿发布以来，社会各界广泛关注，通过各种途径提供了好的建议和意见，这对于推进PPP的科学立法、民主立法，实现PPP良性发展和规范的治理有着重大的意义。我觉得PPP条例主要是分为前段和后段两部分，后段是项目合同内容，是技术部分。但是前段争议大，就是关于PPP合同签订前，有关一些概念的定性，发起程序等方面的内容值得细细地琢磨和探讨。
这里我想和大家分享几点看法：
