感谢作者投稿并授权发表，作者：韦勤余，连云港市纪委监委。
深化国家监察体制改革，是推动全面从严治党向纵深发展的重大战略举措，对于健全中国特色国家监察体制，强化党和国家自我监督具有重大意义。当前，改革试点工作已全面推开，各省、市、县已经按照中央要求先后完成组建工作，建立党统一领导的反腐败工作机构，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2017年11月7日，监察法（草案）首次公开并向社会征求意见，明确了国家监察工作的一系列重大问题。监察法实施后，在职务犯罪案件管辖上，职能管辖也较原来检察机关管辖范围进一步扩大。根据监察法草案规定，监察机关主要对公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等等职务违法和职务犯罪行为调查。因此，职务犯罪案件的管辖范围除了原有检察机关管辖的刑法第8章贪污贿赂罪、第9章职务罪，还纳入部分公安机关管辖的犯罪主体为公职人员的犯罪。然而对于之前检察机关建立的并案侦查制度却没有提到。随着社会经济的快速发展，职务违法犯罪案件呈现出违法犯罪形式趋向复杂化、违法犯罪主体趋向多元化、违法犯罪手段趋向隐蔽化的发展态势。在反腐败实践中，在查办职务违法犯罪案件时常须在查明所涉及的其他刑事犯罪后才能认定。在这种情况下，关联的普通刑事案件如不能及时顺利查清，将直接影响到职务违法犯罪的调查和认定。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对关联案件的并案处理做出了规定，并且检察机关在这方面积累了一定经验，取得了一些实效。因此，为保障职务犯罪顺利查办，建立监察机关对关联案件并案调查制度，是需要解决的重大课题之一。本文试图从职务违法犯罪关联案件并案调查制度的概念入手，通过揭示检察机关在运用并案侦查制度实践中存在的问题，总结监察机关在建立职务违法和职务犯罪对关联案件并案调查制度的具体措施。
一、职务违法犯罪关联案件并案调查制度概述
根据《现代汉语词典》解释，“并案”是指“将若干起有关联的案件合并（办理）”。并案侦查这一侦查措施最初是由公安机关在与犯罪活动长期作斗争中，逐步总结创造出来的，是指侦查机关和侦查人员对同一地区或不同地区相继发生的有证据证明系同一或同一伙犯罪分子所为的系列案件合并起来统一进行侦查的一种侦查方式。近年来，各级检察机关普遍加大了对职务犯罪的惩治力度，同时也遇到了一些问题。其中之一就是，职务犯罪案件尤其是渎职案件往往与一些普通刑事案件相关联，检察机关却没有对这些案件的侦查权，而公安机关对这些案件又往往缺乏重视。为了解决这一难题，并案侦查制度应运而生。职务犯罪关联案件并案侦查是指检察机关为了查清职务犯罪的案情事实，完善职务犯罪案件的证据链条，在确有必要的前提下，将与该案存在关联，采取并案侦查更有利于职务犯罪案件办理的非本部门管辖的其他刑事案件合并侦查的一种侦查方式。检察机关管辖犯罪的案件称为“本案”或“主案”，非管辖范围而合并侦查的案件称为“前案”或“原案”。
对于职务犯罪关联案件并案侦查制度，逐步得到我们国家的司法认可。2000年2月最高人民检察院出台的《关于加强职务侵权检察工作的决定》中第9条第2款规定“对属于渎职犯罪案件认定要件的其它刑事犯罪案件，应当按照管辖分工移送有关部门查处，涉及渎职犯罪的相关证据，检察机关可直接进行调查……对重特大渎职犯罪案件所涉及的必须及时查清的案件，经上级检察机关同意，可以并案查处。”第一次明确了与渎职侵权犯罪相牵连原案的并案侦查权。2010年9月，最高人民检察院《关于加强和改进新形势下惩治和预防职务侵权犯罪工作若干问题的决定》重申：“要完善并案侦查的操作程序，涉及渎职侵权犯罪相关证据的，检察机关可直接进行调查，对重特大渎职侵权犯罪案件所涉及的必须及时查清的案件，经上级检察机关同意，可以并案查处。”该制度在司法实践中发挥了重要作用，可谓破解渎职侵权案件查办难、取证难、阻力大等问题的一大利器。2012年11月，修改后的《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第12条第2款规定：“对于一人犯数罪、共同犯罪、多个犯罪嫌疑人实施的犯罪相关联，并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行的，人民检察院可以对相关犯罪案件并案处理。”将并案侦查制度从最高人民检察院工作文件上升到司法解释层面，并且突破了查办重特大职务侵权犯罪案件的限制，扩大到所有类型的职务犯罪案件，具有更广泛的适用面。2012年12月，“六部委”联合发布的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第3条：“具有下列情形之一的，人民法院、人民检察院、公安机关可以在其职责范围内并案处理：（一）一人犯数罪的；（二）共同犯罪的；（三）共同犯罪的犯罪嫌疑人、被告人还实施其他犯罪的；（四）多个犯罪嫌疑人、被告人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实的。”在更高法律效力层面确立了并案侦查制度。
基于检察机关的司法实践以及立法、司法解释层面的经验，可以总结职务违法犯罪关联案件并案调查是指监察机关为了查清职务违法职务犯罪的案情事实，完善职务违法犯罪案件的证据链条，在确有必要的前提下，将与该案存在关联，采取并案调查更有利于职务违法犯罪案件办理的非本部门管辖的其他刑事案件合并调查的一种调查方式。
二、职务违法犯罪关联案件并案调查制度存在的缘由解说
虽然最高人民检察院的有关工作性文件以及司法解释规定检察机关可对职务罪原案并案侦查，但由于这些对并案侦查的文件和司法解释突破了《刑事诉讼法》管辖分工原则，不明遭受到理论界和司法实务界的质疑，造成了职务罪原案并案侦查的尴尬处境。笔者认为，当前按照国家监察体制改革的要求，职务违法犯罪案件管辖由监察委员会负责，将职务违法犯罪关联案件由监察委员会并案调查是有合理性依据的，之前在检察机关的司法实践也发挥出了重要作用，对破解职务案件查办难，排除办案阻力有重要意义，法律应予明确监察委员会对职务罪关联案件的并案调查权，理由如下：
（一）实行并案调查有利于提高调查效率、节约资源
职务违法犯罪案件与之相关联的案件相互间的案件事实和证据调取等方面多有重合，通过并案侦查，有些诉讼程序就无需重新开展，有些证据无需重新调查，案件可以在最短的时间内予以调查终结。并案处理使原案不再需要通过繁琐的跨部门审批手续，也避免了部门之间对案件定性的争论，使原案与职务犯罪案件一并移送审查起诉，进入审判程序，从而大大节约了诉讼成本和诉讼时间，保障了诉讼效率。
（二）实行并案调查有利于强化监督职能
根据改革试点有关方案要求，监察委员会履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定。对职务违法和职务犯罪的调查权由监督权所派生，具有强烈的监督属性，是监督权不可或缺的重要组成部分。一些关联案件不仅是职务违法和职务犯罪的构成要件，而且是法定管辖机关的失职渎职点所在，例如公安人员放纵有罪人员，在这种情况下，相关侦查机关往往消极侦查关联案件，严重影响职务违法和职务犯罪的查处，制约监督职能履行。为了充分实现监督职能，法律应当赋予监察委员会在调查职务违法和职务犯罪过程中对于涉及的相关案件可以行使调查权。因此，对于关联案件行使并案调查权是保证监察机关查处职务违法犯罪行使监督职能的必要手段。
（三）实行并案调查有利于更好的打击职务违法和职务犯罪
职务违法和职务犯罪与原案相互牵连，原案与职务案件之间的证人证言、嫌疑人供述等证据相互印证，互相补充，职务违法犯罪案件的调查严重依赖原案的侦查进程，如果公安机关对原案不予立案，或立而不查，或侦查迟缓，无法满足监察机关对职务违法和职务犯罪的调查需要，监察机关在调查职务违法犯罪案件时就显得非常被动，调取和固定证据就非常困难。如徇私枉法罪、枉法裁判罪，帮助犯罪分子逃避处罚罪等案件的调查，有的职务犯罪嫌疑人就是公安工作人员，要证实公安人员徇情枉法犯罪，必须由公安机关查清原案事实，再证实公安人员徇私枉法行为，显然给职务违法犯罪案件的查办工作带来较大的困难。如果监察机关直接将原案并案调查，就能很好的解决这一难题，更好的从速打击职务违法和职务犯罪。
三、检察机关在运行关联案件并案侦查制度中存在的问题揭示
近年来，由于各地普遍加大对职务犯罪惩治的力度，检察机关根据有关规定陆续开始对关联案件行使管辖权，经过近年来的探索实践，并案侦查制度发挥的作用逐步凸显，不少案件办理效果很好，不仅有力促进了职务犯罪的查处，有效强化了检察机关法律监督手段，还全面提升了检察机关法律监督实效。2013年1月至2016年1月，某市检察机关反职务系统并案侦查案件共计23件23人，同期立案总数为77件132人，并案案件数占全部立案总件数的29.8%，并案案件人数占全部立案总人数的17.4%。但是，现阶段来讲，对于职务犯罪关联案件行使并案侦查权，存在以下问题：
（一）缺乏刑事诉讼法明确授权，法律地位不明确
规定检察机关可以实施并案侦查权的规范性文件是2000年最高人民检察院发布的《关于加强职务侵权检察工作的决定》，随后发布的文件及司法解释也都提到，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》和“六部委”《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》虽然也有规定。但是，应当看到，修改后刑事诉讼法并未对侦查管辖进行修改。法律地位不明确，导致并案侦查活动名不正、言不顺。因此，司法实践中常遭非议：案件经过审查起诉后进入审判阶段，有些辩护人提出并案管辖的合法性问题，提出最高人民检察院规定的效力问题，提出无管辖权而立案侦查的诉讼结果的有效性问题；有的法院以检察机关管辖不当为由不受理起诉，要求公安等主管机关重新侦查复核。由于检察机关的这种并案管辖权没有当时的刑事诉讼法及相关解释授权，理论上争议也很大。
（二）适用范围不明确，运行程序不完善
根据刑事诉讼规则规定，适用并案处理要满足两个核心条件：一个是案件“相互关联”；另一个是“并案处理有利于查明案件事实和诉讼进行”，这两个条件规定得比较模糊，缺乏明确的判断标准，实践中不好把握，易产生不敢用和胡乱用两种倾向。相关程序方面缺乏具体操作细则，比如对原案立案是否需要经过检委会讨论；当职务犯罪不成立时，已立的原案该如何处理；对于检察机关并案侦查的原案的犯罪嫌疑人拘留时间是按照公安机关对拘留的规定还是检察机关对拘留的规定目前按都没有确定说法；对于原案犯罪嫌疑人的审查逮捕权应当由本级检察机关还是上级检察机关行使；原案中的律师会见时是否都需要检察机关批准等等。
（三）与有关部门、单位协调配合不够密切，配套制度不健全
虽然“六部委”联合制定的《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第3条对并案侦查作出了规定，但规定得比较原则，对于“关联案件”的具体认定、并案侦查工作如何开展、公检法机关如何协调配合等具体事宜，高检院与公安部、最高法院之间尚未形成联合文件，检察机关与公安机关、审判机关之间就职务犯罪关联案件并案侦查缺乏双边、多边互认的工作机制，导致在实务中对相关工作的理解认识、协调配合出现问题。即使在检察机关内部，并案案件同样存在自侦部门与侦查监督、公诉部门的内部协调问题。
四、建立监察机关职务违法犯罪关联案件并案调查制度的措施构建
建立职务违法和职务犯罪关联案件并案调查制度不仅是监察机关有效行使监督职能的手段，同时也是推动监察机关反腐工作进一步发展的重要机遇，这既是反腐败工作在线索管理、调查手段、调查措施和工作策略等方面的重大进展，也是对传统反腐实践中存在某些瓶颈的有效突破。完构建职务违法和职务犯罪关联案件并案调查制度，必须明确其法律地位，予以具体规范化，加强司法实践可操作性。
