土地储备那些事

一、什么是土地储备和土地前期开发

前文提到的土地一级开发是土地市场较为常见的一个名词，指的是土地“招拍挂”之前所需的土地回收、整理、通平等工作，但是该表述方法只出现在北京等地方性政策文件中，在全国性的规范文件中并未出现。全国性规范文件中相应的表述为土地储备，其涵盖的内容较土地一级开发更广，下面我们来看一下土地储备和土地前期开发的“权威”含义。

根据《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号），“土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。”，可以看出土地储备主要包含取得土地和前期开发两大工作内容，文中同样明确“储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。”

此外，在《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）和《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）中也明确了土地前期开发的含义，“储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设” 。

二、土地储备机构的管理

根据土地储备的含义，土地储备应由国土资源主管部门管理，土地储备机构负责实施，国土资规〔2017〕17号中的定义是“土地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门，经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部，列入全国土地储备机构名录，并定期更新。”

为控制地方政府负债，控制地价房价，避免过度依赖土地财政， 使土地财政更好更健康的发展，财综〔2016〕4号对土地储备机构做了进一步的约束：

(1)“每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理”；

(2)“各地区应当将土地储备机构统一划为公益一类事业单位。各地区应当将现有土地储备机构中从事政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务部分，从现有土地储备机构中剥离出去或转为企业”；

(3)“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务，已经承担的上述事务应当按照本通知第一条规定限期剥离和划转。”。

总体来说，土地储备机构实行名录制，并且限定一个行政区划只能设置一个土地储备机构。并且，该文件进一步明确了土地储备的公益属性，从而对土地储备机构的职权范围做了瘦身，将更多适宜的工作引用市场机制完成。

三、土地储备资金收支管理

财综〔2016〕4号明确限制了土地资金筹集和使用的范围。

土地储备资金的来源：

(1)已供应储备土地产生的土地出让收入；

(2)国有土地收益基金；

(3)发行地方政府债券筹集的土地储备资金；

(4)经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；

(5)上述资金产生的利息收入。

土地储备资金的使用范围：

(1)征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用；

(2)征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用；

(3)按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出；

(4)经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。

文件严格规定了土地储备资金的收支管理，总体思想可以归纳为“量入为出”，并且要求杜绝乱搭车、公费混用等情况。

四、土地储备的市场化解决途径

财综〔2016〕4号明确了土地储备资金的筹集途径和支出途径，同时也为土地储备工作市场化执行方案提供了出口：“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”

上述规定有两个关键点，政府购买服务和政府采购。在土地征地、拆迁、安置补偿等方面采用政府购买服务的方式进行，土地通平、基础设施建设等方面采用政府采购的方式（即招标等）实施，这种操作安排也符合政府采购体系的原则规定。但需要注意的是，拆迁工作是否能采用政府购买服务争议较大，有专家偏向于将其认定为工程而非服务，具体采用何种方式要看各地方财政部门的意见。

土地征地、拆迁、安置补偿等费用往往占土地储备比例较高，而且费用支付时点靠前，造成资金需求量大且急的局面。反观政府财政，大多数地区的现金流都比较紧张，想要短时间筹集大量资金比较困难，政府购买服务可以为政府收储土地提供一定时间错配的窗口，由项目承接主体负责一部分资金筹措，并负责具体工作，政府分年度支付服务费用。土地前期开发也可以通过市场化方式解决前期资金压力问题，利用PPP模式选取社会资本方参与到土地储备的工作中来，政府按效付费。

总体来说，土地收储的实际操作（尤其是资金流的规划），可以根据项目的不同情况进行灵活多变的处理，组合使用土地收益金、债券、政府采购、PPP等多种工具。但是，一切工具合理使用的基础是需要制定详细的土地储备与出让计划、财政收支预算，从全局做出合理化安排，并且严格执行，在预算法等法律法规的框架下，使资金利用率达到最大化。