【律动PPP】内行看门道：政府法制部门参与PPP项目法律风险管理(上)

2014年以来，在从中央政府至地方政府的大力推动下，新一轮PPP浪潮滚滚而来，各地PPP项目纷纷开展。说到PPP，很多人的第一反应都是和政府土地、规划、建设部门息息相关，但是翻阅PPP项目的公开文件我们就会发现，在不少地方的PPP项目中，一向“低调”的法制部门都扮演了重要角色。政府法制部门通俗地说是政府的法律参谋、助手和法律顾问，为加强防控PPP模式下的政府法律风险，法制部门应当积极参与PPP项目法律风险管理工作。

在这一次PPP热潮中，大多PPP项目都是由政府方主导，政府方参与PPP项目的全生命过程，包括项目识别论证、项目采购、项目执行等环节。在该等环节中，政府方的法律风险控制工作贯穿始终，包括：

在项目识别论证阶段，政府方主要参与的工作是对项目交易结构进行设计、论证，编制实施方案，组织项目的物有所值评价和财政承受能力论证，并编制物有所值评价报告和财政承受能力论证报告。在这一阶段，政府法律风险控制主要体现在，交易结构是否合法合规，实施方案中是否对风险进行合理分配，在法律上具备可实施性。此时，除了保证拟实施的PPP项目符合相关法律法规要求的前提条件，政府法制部门还得有“千里眼”——预见、提示、分配可能的项目风险，及早发现可能出现的障碍和问题。

在项目采购阶段，政府方主要参与的工作是组织项目采购程序，包括采购方式论证和选择、编制项目采购文件（包括项目合同）、组织项目采购、项目合同审核和谈判等。PPP项目采购有着极高的公开性、公正性、合法性的要求，财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）都对PPP项目的采购程序做出了明确、严格的规定。因此政府法制部门得有着“眼观六路耳听八方”的本事，对采购的各个环节层层把关。在项目采购阶段，政府法律风险控制主要体现在，项目采购方式和采购程序的合法合规性；项目合同谈判过程中的相关法律风险控制；项目合同与前期法律文件相比，是否发生实质性变更。

在项目执行阶段，政府方主要参与的工作是监督PPP项目实施；按约履行项目合同；评估项目实施效果。在项目采购阶段，政府法律风险控制主要体现在，监督项目合同相对方按约履行项目合同，处置其违约行为；按约履行项目合同，避免政府违约行为；处置项目合同补充、变更等法律风险的控制等。这个阶段，政府法制部门则扮演了“定心丸”的角色，既要监督社会资本方和项目公司履行相应的责任，还要防止政府方的违约行为。

如上分析，政府方参与PPP项目所需控制的法律风险，贯穿了整个PPP项目生命周期。相当比例的PPP项目失败的原因并非是工程建设、运营问题，问题恰恰出在对法律法规、政策的理解和遵守。政府法制部门作为法律和政策的内行，必然是风险管理的主力军，不仅各个项目中都应当有法制部门的身影，同一项目中法制部门也有必要参与全程管理，以协助政府方控制PPP项目中的政府方法律风险。