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城市具有聚集经济效应和规模经济效应，个人、企业及社会均能从中获益，这是人类社会从农业文明走向工业文明、从乡村文明走向城市文明的根本原因。我们在《中国房地产周期研究》（2015.02.24）、《人口迁移的国际经验：从齐增到分化》（2016.10.23）等多篇研报指出，人口向大都市圈迁移是国内外人口迁移的一般经验，特别是在城市化中后期。

但随着大城市核心区功能和产业过度聚集、人口快速增长以致超过短期承载力，环境污染、交通拥堵、公共资源紧张、住房拥挤等“大城市病”开始逐渐显现。国内外经验表明，治理“大城市病”的主要手段包括：疏解功能、调整产业结构；都市圈内从单中心向多中心布局；发展城市群，促进区域协同发展。规划建设新城则是实现上述手段的一个重要载体。我们对国内外代表城市新城建设及相关城市发展经验教训进行梳理总结，以为雄安新区规划建设提供参考。

国内篇

   一、国内新城建设：深圳、上海浦东、天津滨海、唐山曹妃甸

1.1 深圳：带动珠三角崛起，规划不够超前，城中村问题突出

作为改革开放的窗口和试验田，深圳是从平地而起的一座现代化新城，是中国改革开放近40年的成果缩影。1982年末深圳市政府组织编制完成《深圳经济特区社会经济发展规划大纲》，采用带状组团式结构作为特区城市总体布局的基本构架，特区规划人口1985年25万人，1990年40万人，2000年80万人。

由于发展速度很快，1984年11月-1986年2月深圳市编制《深圳经济特区城市总体规划（1986-2000年》，明确为“以工业为重点的外向型、多功能、产业结构合理、科学技术先进、高度文明的综合性经济特区”；规划根据城市带状分布的特点，采用多中心组团式结构布局，确定2000年城区建设面积为123平方公里，总人口110万人。1989年特区规划修订，其中将2000年特区城市人口目标由原定的110万人调整为150万人。

1993-1996年编制的《深圳市城市总体规划纲要（1996-2010年）》将规划范围从特区扩大到全市1997平方公里，在建设布局上要求以特区为中心，由北向西、中、东三个方向发展，形成辐射状的城市基本骨架；在此基础上，将全市划分为9个功能组团和6个需控制建设规模的独立城镇，并以组团为基本单位进行产业布局，使各产业区象颗颗明珠镶嵌于发展轴上。

在人口规划上，要求2000年控制人口400万人，高限人口420万人；2010 年控制人口430万人，高限人口510万人。

《深圳市城市总体规划(2010-2020年) 》确定城市性质为经济特区、全国性经济中心城市和国际化城市，提出建立三级城市中心体系，包括2个城市中心（福田和前海）、5个城市副中心、8个组团中心，规划到2020年城市常住人口规模控制在1100万人以内。2010年，深圳特区范围延伸至全市的1997平方公里；2011年延伸至深汕特别合作区。

总的来看，由于毗邻港澳、政策优势及体制机制灵活等因素，深圳从上世纪八十年代大力发展“三来一补”加工业开始起步，到九十年代着力打造以电子信息产业为龙头的高新技术产业，再到本世纪前十年初步构建起以高新技术产业、金融业、物流业、文化产业为支柱的现代产业体系，产业不断转型升级，发展为全国一线城市。1979-2016年，深圳市GDP从近2亿元快速增至1.95万亿元，常住人口从31万人增至1191万人。

深圳带动了整个珠三角地区的经济增长，使之成为中国经济的重要一极。但是，因低估经济增速、非普查年份人口统计偏差及预测失误等，深圳城市规划在早期不断被迫调整，规划不够超前以及规划调整的滞后性也成为造成深圳当前“大城市病”的重要原因之一。比如，《深圳统计信息年鉴1997》记载的1996年深圳市常住人口为358万人，但后经2000人口普查数据调整后为483万人。《深圳市城市总体规划(2010-2020年) 》记载2007年底深圳常住人口为862万人，但后据2010年人口普查数据调整为912万人。

2015年，深圳市常住人口达1137万人，提前五年超过了《深圳市城市总体规划(2010-2020年) 》提出的2020年1100万人目标。此外，深圳存在大量城中村，城市更新任务艰巨。深圳是我国土地财政先行先试者。1982年开始征收土地使用费，1987年秋率先开始国有土地使用权有偿出让试水，开启“土地财政”模式。1992年深圳宣布将特区内土地国有化，2004年宣布将全市土地国有化，但因补偿标准未达成一致，不少原农村土地实质上仍属于村集体所有，出现不少违建，安全隐患突出、并严重影响城市面貌。2009年深圳市开始进行城市更新，虽取得较大进展，但任务依然艰巨。

1.2  上海浦东新区：恢复再造上海，带动长三角崛起

80年代看深圳，90年代看浦东。1980年代，由于产业结构不合理、老城区过于拥挤及体制机制问题等，上海相对衰落、经济增速低于全国平均，上海市政府开始研究并着手浦东开发。1990年4月，中共中央、国务院宣布浦东开发，浦东建设上升为国家战略。1992年10月中共十四大报告指出，“以上海浦东开发开放为龙头，进一步开放长江沿岸城市，尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一，带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。”当月，国务院（国函[1992]145号）批复设立上海市浦东新区，浦东新区政府于1993年1月正式成立。2009年，原南汇区撤销划入浦东新区，土地面积从约533平方公里增至1210平方公里。

1992年《浦东新区总体规划》提出，通过新区开发，带动浦西的改造和发展，恢复和再造上海作为全国经济中心城市的功能，为把上海建设成为远东地区经济、金融、贸易中心之一奠定基础。

在总体布局结构上，要求：(1)由内环线、外环线等城市综合交通体系将浦东浦西连成一体，形成中心城基本框架。(2)规划5个各具特色、相对独立的综合分区。(3)在滨江、滨海地带保留较大规模的城市发展用地。(4) 浦东新区城乡协调发展。在人口规划上，2000年为180万人左右，2010年为250万人。1994年浦东新区总体规划修编，其中2010年人口规模调整到300万人。

浦东新区十二五规划提出，到2020年要基本建成科学发展区、“四个中心”（经济、金融、航运、贸易）核心区、综合改革试验区和开放和谐生态区，全面建成外向型、多功能、外向型新城区。浦东新区“十三五”规划提出，努力承载自贸试验区、“四个中心”核心功能区和科创中心核心功能区建设的重任，提出到2020年严控人口在558万以内。

因中央政府赋予一系列特殊政策，浦东新区创下多个“第一”，包括第一个证券交易所、第一个外资银行、第一个外资金融机构经营人民币业务试点、第一个国家综合配套改革试验区等。1990-2016年，浦东新区GDP从60亿元快速增至8782亿元，常住人口从不到140万（含并入的南汇区后人口210万）增至550万。

建设浦东新区使上海从相对单一的工业生产基地转变成一个国际性的多功能中心，大幅优化了上海城市空间布局，并有力带动了长三角地区经济发展。当前，浦东以上海市1/5的土地、近1/4的人口，创造1/3的GDP、1/2的金融和外贸进出口、近100%的远洋航运。此外，与深圳类似，浦东也存在规划不够超前的问题，比如1992年规划2000年人口180万，实际2000年达240万。

1.3  天津滨海新区：高度依赖投资，辐射带动力较弱

天津市滨海新区位于天津东部沿海，地处环渤海经济带和京津冀城市群的交汇点。“天津滨海新区”这一概念虽然于1993年提出，2005年10月纳入国家发展战略布局，2009年11月正式设行政区，但其基础是原塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，和天津经济技术开发区（1984）、天津港保税区（1991）、天津港区，以及东丽区、津南区的部分区域，面积2270平方公里。

1986年《国务院的批复》指出，适当调整城市建设布局，逐步形成以海河为轴线、市区为中心、市区和滨海地区为主体的城镇网络；工业发展重点要东移，着重把以塘沽为中心的滨海地区建设好。1993年，天津提出用十年左右时间基本建成滨海新区。《滨海新区城市总体规划（1994-2010）》确定城市性质为现代化工业基地、现代物流中心和国际港口大都市标志区，提出一心三点式组合形布局结构，要求到2010年把滨海新区建设成为中国北方经济发展的“龙头”，规划到2003年滨海新区GDP占全市比重达40%、2010年达50%，常住人口在2003、2010年分别达110、165万人。

2006年5月，《国务院关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，批准滨海新区为国家综合配套改革试验区，功能定位为：依托京津冀、服务环渤海、辐射“三北”、面向东北亚，努力建设成为我国北方对外开放的门户、高水平的现代制造业和研发转化基地、北方国际航运中心和国际物流中心，逐步成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态型新城区。

2006年《天津市滨海新区城市总体规划（2005-2020年）》提出构建 “一轴、一带、三城区、七功能区”的城市空间结构，要求2020年常住人口控制在330万以内。最新规划确定功能定位为：京津冀协同发展示范区、先进制造和研发创新基地、国际自由贸易示范区、国际航运核心区、金融创新运营先行区，逐步成为国际化、创新型的生态宜居海滨城市；提出新区构建“一主三副”的城市空间格局；规划2020年人口400万、2030年600万。

滨海新区开发以在大投资、大项目、大工业为特点，比如2015年全社会固定投资/GDP的比例为45.4%，远高于同期深圳的18.8%、浦东的22.5%。在此拉动下，1993-2016年天津滨海新区GDP从112亿快速增至1万亿，二产比重达60%以上，当前航空航天、汽车、装备制造、新材料、生物医药等八大产业占规上工业总产值比重达到87%；

常住人口从1990年的92万人增至2000年119万，再增至当前的300余万。这使得滨海新区以占天津1/5的土地，创造了约56%的GDP、3/4的二产增加值，但只集聚了1/5的人口，优化天津城市空间布局的功能有待提高。虽然滨海新区GDP在2008年超过浦东，2016年为浦东的115%，但人均收入明显较低、人口聚集能力较弱，且其对周边地区的辐射带动能力不足，而且在新形势下这种模式难以复制。

1.4  唐山曹妃甸区：误判宏观形势、摊子铺太大

曹妃甸位于河北省唐山市南部沿海，总面积1943平方公里，下辖曹妃甸工业区、南堡开发区、唐山湾生态城、垦区四大功能区域。地处渤海湾核心位置、唐山南部，毗邻京津两大城市，深水大港优势、区位优势、资源能源优势较为突出。自2003年通岛公路开工以来，曹妃甸经历了从默默无闻到“渤海明珠”再到今日的落寞。

《唐山市曹妃甸新城总体规划(2008-2020年)》写到，开发建设曹妃甸，是落实国家能源、交通和产业战略布局的需要，是环渤海地区开发的需要，是河北建设沿海经济社会强省的需要，是优化唐山产业结构、构筑唐山市域双核空间结构等需要。

根据《唐山市曹妃甸新城总体规划(2008-2020年)》，曹妃甸的发展总目标是科学发展示范区、环渤海地区新型工业化基地、国际生态城市；功能定位是我国北方国际航运中心重要组成部分、世界级重化工业基地、京津冀城市群重要的港口城市；经济发展目标是到2020年曹妃甸新区的国民生产总值达6681亿元，人均GDP达51万元；规划2020年人口为130万，其中城镇人口126万。

开发建设14年来，先后有70多位党和国家领导人前来曹妃甸视察，从2005年国家发改委批准首钢搬迁，到2006年被写入国家“十一五”发展规划，到2008年经河北省获批为新区，到2012年经国务院批准设立唐山曹妃甸区，到先后获批为国家首批循环经济试点产业园区、国家级经济技术开发区、国家级石化产业基地、中日韩循环经济示范基地、综合保税区和国家智慧城市试点等，获得了较大力度的政策支持，累计投资超过5000亿。曹妃甸高峰时期号称日均投资4亿元，一度被称为“中国最大的单体工地”，与天津滨海新区相互竞逐，共同构成中国区域开发中最受瞩目的双子星座。

2007-2011年，曹妃甸GDP从127亿元快速增至348亿元。但是，在4万亿投资之后的2012年左右，曹妃甸发展逐渐进入瓶颈，逐渐被媒体爆出烂尾以及陷入千亿级债务困境。2012-2016年，曹妃甸GDP从356亿元波动变至365亿元，当前不到唐山的6%，不到当前“白纸”雄安新区的2倍；常住人口从2012年的26万增至30万，当前不到唐山的4%。

与早期规划相比，曹妃甸建设无疑是失败的，这其中原因包括对中国乃至全球经济形势的误判，政府层面的冒进和经验不足，与天津港的同质竞争等。在形势误判方面，定位偏重化工业的曹妃甸没能赶上我国工业化黄金时期，却赶上了经济危机和产能过剩；在冒进和经验不足方面，曹妃甸最初规划仅30平方公里，后改为250平方公里，接着是310平方公里，再是1943平方公里，并且累计填海造地超过230平方公里，摊子铺得太大。

1.5  小结：新城建设应顺应国内外发展趋势，主动超前规划，重视市场

1）新城产业定位应在科学研判国内外宏观经济形势的基础上，结合当地特点，合理选择主导产业，前瞻布局，并可通过多元化产业结构增强风险防御能力。深圳从早期引进低端加工制造业，到中期打造以电子信息产业为龙头的高新技术产业，到当前以高新技术产业、金融业、物流业和文化创意产业为支柱，产业不断转型升级，主动顺应经济社会发展规律，主动融入全球产业分工体系。

浦东倚靠上海及长三角，定位经济、金融、贸易职能，恢复和再造上海，并有力带动长三角发展。天津滨海新区定位现代化工业基地、现代物流中心和国际港口等，在工业化背景下依靠大投资获得发展，但对周边的辐射带动能力不足。唐山曹妃甸定位重化工业基地等，虽取得短暂发展，但很快在经济新常态下出现产能过剩、工程烂尾、债务困境等。

2）新城规划应主动超前，科学研判未来经济和人口增长等，同时应保持历史耐心、分阶段展开，切忌冒进。深圳建设处于我国经济发展的黄金时期，由于早期低估经济和人口增长速度，导致规划不断被迫调整，并因规划调整的滞后性付出一定代价。浦东的情况也是如此，2000年实际常住人口超过1992年《浦东新区总体规划》规划目标的1/3。

曹妃甸规划2020年人口达130万，但当前仅30万，造成资源大量浪费。并且，从深圳特区到深圳全境，从早期的浦东到划入南汇区的浦东，从天津经开区、天津港保税区等到滨海新区，新城建设的分阶段开发明显；而曹妃甸建设则急于求成，在起步区成效不够显著的情况下大幅扩大建设面积。

3）新城建设应重视体制机制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用。从计划到市场、发挥市场在资源配置中的决定性作用，是我国改革开发取得举世瞩目成就的一个关键原因。在深圳、浦东建设中，体制机制改革功不可没，这是二者成功的重要制度保障。在天津滨海建设中，体制机制改革也有较大进展，但总体不如深圳、浦东。在唐山曹妃甸建设中，体制机制改革有一定进展，但总体滞后。

4）新城建设应妥善解决城市开发建设资金来源及土地问题。从深圳开始，特别是1994年分税制改革后，我国逐渐形成了当前的土地财政模式。客观地讲，土地财政模式为城市建设提供资金、积累原始资本，促进高增长；但与此同时，推高房价、土地征收引发社会矛盾、积聚财政金融风险等，这使得该模式难以持续。而且，由于无法就征收补偿达成一致，当前深圳面临大量城中村，城市更新任务艰巨。

   二、雄安新区：规划设计、政策意图及挑战

2.1  北京“大城市病”治理：通州副中心与雄安新区

北京“大城市病”主要在于功能产业及人口过度集中在核心区。1978-2016年，北京市常住人口从871万快速增至2173万；由于功能和产业过度聚集，668平方公里的五环内常住人口超过1000万，人口密度一度接近16000人/平方公里。此外，因就医、旅游、工作联系、培训等需要的来京短期流动人口规模达数百万人、形成长期流量，并主要集中在五环内。总体来看，北京“大城市病”治理主要有两条线索：

其一，促进区域人口均衡分布：从分散建设新城，到重点建设通州副中心。长期以来，北京面临中心城功能和人口过度聚集，区域人口分布不平衡，这是北京“大城市病”的一个重要原因。《北京城市总体规划（1991-2010年）》提出，规划

建设通州镇、亦庄、黄村、良乡等14个远景人口规模15-40万人的卫星城。

《北京城市总体规划（2004-2020年）》提出打造多中心空间结构，规划建设通州、顺义、亦庄、大兴、房山等11个新城。其中，通州、顺义、亦庄新城规划人口规模为70-90万人，同时预留达到百万人口规模的发展空间; 大兴、昌平、房山新城规划人口规模约60 万人，其它新城规划人口规模在15-35 万人之间。但是，由于新城建设数目太多且缺乏重点，相关建设未及预期。

2012年6月，北京市开始提出打造城市副中心，之后城市副中心规划建设逐渐加快。2017年《北京城市总体规划（2016-2030年）》（草案）提出，城市空间结构打造“一主”“一副”“两轴”“多点”，其中，“一主”指中心城区，“一副”指城市副中心，“多点”指门头沟、房山、顺义、大兴、亦庄等10个周边城区。到2017年底，北京市北京“四套班子”和相关市属行政事业单位将全面迁入通州，远期将带动约40万人疏解至通州。通州城市副中心有望率先成为北京都市圈内的“反磁力中心”，缓解北京“大城市病”。

其二，控制常住人口总量：从单纯提出控制人口，到控制人口与疏解功能产业并重，到设立雄安新区、促进京津冀协同发展。新中国成立后，北京先后制定过7次城市规划，目前第八次城市规划暨《北京城市总体规划（2016-2030年）》（草案）已编制完成。在北京绝大多数城市规划中，人口规模控制目标均被明确提出，但大多被快速提前突破。

原因在于，城市人口集聚的基本逻辑是经济-人口分布平衡；在功能过度集中、区域人均收入显著高于其他地区的情况下，城市人口规模很难被控制住。根据2010年人口普查，河北来京人口为156万人，超过北京常住外来人口的1/5。由于城市规划与人口规模密切相关，低估人口规模导致城市规划存在严重问题，这是当前北京“大城市病”突出的另一个重要原因。

2014年2月，习近平总书记明确定位北京为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，并要求调整疏解非首都核心功能，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布。在此指导下，北京开始向外非首都疏解功能，并严控人口，使得近几年北京常住人口增长明显放缓。但是，由于非首都功能疏解过于分散，集聚效应不突出，京津冀协同发展成效不够显著。2017年4月1日，党中央、国务院决定设立河北雄安新区，其首要任务是承载集中疏解的北京非首都功能，这是从推进京津冀协同发展、发展京津冀城市群的高度治理北京“大城市病”。雄安新区地处保定郊县，区位优势明显，距北京、天津、保定、石家庄分别为110、110、40、150公里。

2.2  雄安新区的规划设计：带动京津冀崛起、打造城市标杆

集中承接非首都功能，治理北京“大城市病”。设立雄安新区，对于集中疏解北京非首都功能，探索人口经济密集地区优化开发新模式，调整优化京津冀城市布局和空间结构，培育创新驱动发展新引擎，具有重大现实意义和深远历史意义。习近平总书记强调：雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，重点承接北京疏解出的行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所等，不符合条件的坚决不能要。

贯彻新常态新发展理念，带动京津冀崛起。新华社4月1日刊文指出，设立河北雄安新区，是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重大的历史性战略选择，是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。1980年代深圳带动珠三角崛起，1990年代浦东带动长三角崛起，雄安将以何带动京津冀崛起？

根据中央规划，除首要集中承接北京非首都功能外，雄安新区有4项具体定位和7项重点任务，具体定位包括绿色生态宜居新城区、创新驱动引领区、协调发展示范区、开放发展先行区为具体定位，7项重点任务是建设绿色智慧新城、生态城市、发展高端高新产业、提供优质公共服务、构建快捷高效交通网、推进体制机制改革、扩大全方位对外开放等。

打造未来城市标杆：绿色生态、传统与现代融合、宜居。习近平同志对城市建设及发展问题非常关注。什么是习近平同志眼中的城市样本？2013年12月中央城镇化工作会议指出，要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁；要融入现代元素，更要保护和弘扬传统优秀文化，延续城市历史文脉；要融入让群众生活更舒适的理念，体现在每一个细节中。习近平同志要求，雄安新区将是我们留给子孙后代的历史遗产，必须坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位理念和国际一流水准规划设计建设。

习近平同志反复强调：“要坚持生态优先、绿色发展，划定开发边界和生态红线，实现两线合一，着力建设绿色、森林、智慧、水城一体的新区。”“要坚持以人民为中心，从市民需要出发，做到疏密有度、绿色低碳、返璞归真，提供宜居的环境、优质的公共服务，有效吸引北京人口和功能疏解转移。”此外，京津冀协同发展专家咨询委员会组长、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪描述未来雄安新区：水城共融犹如江南水乡，大量管廊地下藏，地底通道汽车穿梭忙，行人休闲走在马路上，街道两边传统特色建筑分外亮堂，河水穿城流淌，森林公园空气清新舒畅，被绿树隔离带包围的白洋淀碧波荡漾。

分三步走：2020年雏形、2022核心区基本建成、2030年全部建成。4月1日关于设立雄安新区的新华社通稿指出，雄安新区规划建设以特定区域为起步区先行开发，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。在新华社4月13日长篇通讯《千年大计、国家大事——以习近平同志为核心的党中央决策河北雄安新区规划建设纪实》中，披露了雄安新区未来三步走的建设时间表：2020年一个新城的雏形将初步显现。雄安新区骨干交通路网基本建成，起步区基础设施建设和产业布局框架基本形成。

2022年，在北京冬奥会举办时与京津冀主要城市联系进一步紧密，与北京中心城区错位发展，起步区基础设施全部建设完成，新区核心区基本建成。2030年，一座绿色低碳、信息智能、宜居宜业的现代化新城显露活力，成为具有较强竞争力和影响力、人与自然和谐共处、闻名遐迩的城市新星。

2.3  雄安新区建设面临的挑战：北方市场观念落后、内陆劣势等

规划建设雄安新区面临的挑战主要在于如下几个方面：

其一，北方市场经济观念比南方落后，如何解放人的思想解放、推进体制机制改革，如何发挥市场在资源配置中的决定性作用。目前在北方的开发区或新城建设还未有取得如深圳、浦东那般成功。

其二，地处内陆，如何开放发展。

其三，制度大于技术，相比深圳浦东有哪些先行先试的政策优势。

其四，一片白纸，如何高起点规划建设，打造国内前所未有的城市标杆。

其五，雾霾严重，白洋淀水质问题严重且生态缺水，如何实现生态绿色发展。

其六，如何在央企南迁，激发民营经济活力。

其七，如何在建设雄安的同时，不削弱北京的“国际一流的和谐宜居之都”建设。

其八，如何安置雄安新区现有约140万人，是外迁还是就地转化，如就地转化怎么支撑雄安规划目标建设；等等。

   三、国内外新城建设启示及雄安新区展望

雄安新区是在距北京市中心110公里的位置建设远景200-250万人的新城，国内外类似例子不多。国内外新城建设对雄安新区建设有如下启示：

3.1  雄安新区建设将为北京治理“大城市病”赢得战略时间

通州城市副中心建设有望疏解北京中心城人口、优化城市空间布局，雄安新区建设有望在中短期减轻北京人口增长压力，二者将为北京完善城市布局、提高承载力、治理“大城市病”赢得战略时间。从国际经验看，解决大城市病基本上都是用了“跳出去建新城”的办法。伦敦、巴黎、东京、首尔等新城建设主要布局在核心区域之外、都市圈之内，新城建设确实疏解了核心区域部分人口和产业，对核心区域“大城市病”治理发挥了明显作用。

从之前的大量分散建设新城到重点建设通州城市副中心、形成对中心城的“反磁力中心”，北京中心城人口有望得到疏解，市内人口分布更加均衡。雄安新区建设则是从发展京津冀城市群的高度治理北京“大城市病”，通过承接北京非首都功能，有望在中短期内减缓北京人口增长，但很难改变北京都市圈人口集聚的长期态势。除行政事业单位、总部企业、金融机构、高等院校、科研院所外，北京的一些医疗卫生资源也有望搬迁，以缓解北京压力、并打造雄安优质公共服务。

3.2  雄安有望成为与北京协作的“创新中心”+“金融城”，带动京津冀崛起

根据规划，雄安新区将承接北京的高校科研机构，建设创新驱动引领区，发展高端高新产业。同时，雄安新区将承接金融机构；而且，日前市场传出河北方面设想，未来雄安新区将争取更多金融机构总部以及区域总部落地雄安新区，同时新设雄安银行、雄安基金、雄安证券、雄安信托、雄安保险等金融机构，创建金融业“雄安”品牌，为雄安新区企业上市开辟“绿色通道”。

如果雄安新区以创新中心和金融城定位，有望发挥带动京津冀发展的作用。但是，这与北京的“科技创新中心”定位以及金融机构聚集地存在一定冲突，而且北京正在建设“国际一流的和谐宜居之都”。在此情况下，雄安必须实现与北京在功能上的错位发展、协作发展。比如，在创新中心方面，北京聚焦于研发，雄安侧重于成果转化；在金融方面，北京可保留金融机构总部，雄安侧重引进为京津冀服务的金融机构及区域金融总部。

3.3  雄安新区将探索城市开发建设新模式

雄安新区将成为新常态新发展模式的改革创新试验田，将探索城市开发建设的新模式，或包括探索农村集体建设用地直接入市。中央指出，雄安新区将制定全新的住房政策，严禁大规模开发房地产，严控周边房价。从2016年6月开始，雄安新区规划区域内，已逐步实行房屋等不动产、规划、土地、项目、户籍的冻结，为筹建新区做准备。

有消息称，雄安新区将可能制定以公租房为主的全新住房政策。在4月上旬发布的《北京市2017-2021年及2017年度住宅用地供应计划》中，1000公顷集体建设用地将用于租赁住房建设。结合2017年即将结束的三年土地制度改革试点（农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点），雄安新区或将探索城市开发建设的新模式，或将抛弃传统的土地财政模式，探索农村集体建设用地直接入市。

3.4  北京、天津、雄安三角区域人口有望快速增长

《京津冀协同发展规划》确定了“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路，明确了以“一核、双城、三轴、四区、多节点”为骨架，推动有序疏解北京非首都功能，构建以重要城市为支点，以战略性功能区平台为载体，以交通干线、生态廊道为纽带的网络型空间格局。其中，四区是指中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区；中部核心功能区是指北京、天津、保定、廊坊的平原地区。随着雄安新区建设及相关配套完善，北京、天津、雄安三角区域或将快速增长，吸引河北邯郸、邢台、衡水、沧州、石家庄等其他地区的人口迁入。

3.5  建议继续关注雄安新区及京津冀协同发展推进进展

作为千年大计、国家大事，雄安新区的远期投资规模以万亿计。未来整个京津冀地区交通一体化、环保一体化、公共资源一体化、产业转移将是决定雄安新区未来发展的主要因素。

我们在《雄安新区：大手笔打造新增长极和世界级城市群》（2017.04.04）提示，从京津冀协同发展角度，重点关注四条投资线索：1）集中承接北京非首都功能，带动雄安及周边地区发展，推进土地增值；2）交运基建先行，利好轨道交通、港口及相关基建链产业；3）落后产能去化，推动产业集中度提升；4）京津冀专项督查升级，带动环保产业发展。

日前，京津冀三地政府、国家发改委、国资委、国开行建行等金融机构纷纷表态支持雄安建设，建议继续关注雄安新区及京津冀协同发展推进进展。

国际篇

   一、伦敦新城建设：从新城建设到回归内城，从疏解策略到增长原则

伦敦有三个概念：伦敦城、大伦敦（包括内伦敦、外伦敦）、伦敦都市圈；其中伦敦城、大伦敦土地面积分别为2.9、1572平方公里。作为世界上最早完成工业化和城市化的国家，英国首都伦敦最早面临突出的“大城市病”。1801-1911年，大伦敦地区人口从94万增至716万；特别是内伦敦地区以319平方公里土地，承载了500万人，人口密度高达15700人/平方公里。到1939年，大伦敦地区人口达862万的阶段性峰值；内伦敦地区人口下降至444万人，但人口密度依然接近14000人/平方公里。

1898年，英国人霍华德出版《明日：一条通往真正改革的和平道路》（后更名为《明日的田园城市》）提出田园城市构想，对新城建设启发很大。1937年，英国政府为研究解决伦敦人口过于密集问题而成立了以巴罗为首的专门委员会——巴罗委员会；1940年《巴罗报告》提出了疏散伦敦中心地区工业和人口的建议。在此影响下，1942-1944年艾伯克隆比主持编制《大伦敦规划》，规划范围大致在以伦敦市中心的48平方公里范围内，土地面积6735平方公里，大致相当于伦敦都市圈。

1944年《大伦敦规划》以同心圆布局，把规划地区由内至外分为内圈、近郊区圈、绿带圈和外圈，要求降低内圈人口密度，控制近郊圈人口密度，强制隔离绿地圈以阻止建成区连片蔓延，在外圈通过现有城镇和建立新城分别承接内圈转移人口60万、40万。1946年，英国政府颁布《新城法》（NewTowns Act），正式开启新城建设。

1946-1949年，在距伦敦市中心30-50公里的半径内建设8座新城，初始规划人口大多在2.5-8万人间，后有所调整。但是，这些新城因规模太小难以支撑高质量的公共设施及服务建设，存在“新城忧郁症”（迈克尔·布鲁顿等，2003）；并且因处于伦敦市中心通勤范围，不少人口仍前往市中心工作。2001年，8个新城人口合计达60万，超过初始规划。

1952-1965年，伦敦空气污染严重，数万人因此丧命，沦为“雾都”。伦敦一方面大量迁出工业，一方面加强环境治理。1960年代中期，新的大伦敦发展规划试图改变同心圆封闭布局模式，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，在长廊终端、也即80-130公里左右分别建设三座具有“反磁力吸引中心”作用的城市，以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。三座新城分别是密尔顿·凯恩斯新城、彼得伯勒、北安普顿，原有人口分别为4、8、13万，规划人口分别为25、19、30万。

其中，1967年建设的密尔顿·凯恩斯新城是为英国新城建设的典范，距伦敦市中心78公里处，大致处于在伦敦和伯明翰中点。密尔顿·凯恩斯新城现汇聚了不少知名企业总部，人口发展23万人。需要指出的是，在新城开发中，政府成立了专门的开发公司主要负责基础设施建设，并由中央政府为其提供长达60年的贷款。1970 年代中后期，由于长期采取疏散政策等原因，伦敦等内城出现相对萎缩。

1978年通过的《内城法》（Inner Urban Areas Act）把城市建设的重心转向内城更新，新城运动终结。

2000年大伦敦政府重新成立后，伦敦先后出台四部伦敦规划（2004、2008、2011、2016），明确了伦敦成为欧洲主导城市和世界城市的发展定位，并贯彻增长、公平及可持续三个基本原则。与之前几轮规划一直强调疏解不同，2004年以来的伦敦规划中强调增长主要有以下考虑：一是作为世界城市，大伦敦的发展对英国全国的发展带动作用很大。要保持其世界城市的地位，限制增长是行不通的。二是这种增长主要是市场驱动以及人口自然发展等因素作用的结果，很难通过规划等行政力量予以有效干预。三是要解决城市贫困人口问题和城市两极分化问题，只能通过经济发展来解决。

在上述政策的影响下，大伦敦地区人口在1939年后开始下降，1991年降至639万人，之后开始回升，2015年为867万人；其中内伦敦人口从1991年的234万回升至344万。据大伦敦政府预测，到2039年大伦敦人口将达1018万，其中内伦敦人口将达418万。

   二、巴黎新城建设：从原有的单中心放射型格局向多中心格局的良性发展

巴黎有三个范围，巴黎市（或称小巴黎）、大巴黎（包括近郊3省）、巴黎大区（包括远郊4省），土地面积分别为105、761、12001平方公里。巴黎大区土地面积占法国的1.8%；2014年人口1203万，占法国的18%；地区生产总值占法国的30%。

由于产业和功能过度聚集，1921年巴黎市人口增至约290万，人口密度超过27000人/平方公里，“大城市病”突出。巴黎从1930 年代开始制定地区探索从区域层面解决城市发展问题，包括疏解功能产业和人口，巴黎市人口压力得到一定减轻，到1962年巴黎市人口降至279万。比如，1934年巴黎地区规划以巴黎圣母院为中心、半径35公里为规划范围，划定城市建设区范围，严禁在非建设区开发。

1964年巴黎大区作为一级行政区划正式成立，范围比之前的规划大幅扩大。政府编制了《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965-2000》，成为巴黎地区规划的一个转折点，即从以限制现有城市建成区为主向以整体均衡发展为主转变，要求改变单中心放射性布局、向多中心格局发展。规划明确提出在巴黎近郊现有基础较好的地方设立9个城市副中心，并沿着城市发展轴和交通轴（即平行塞纳河的两条轴线）建立8 座新城，新城与市中心距离在10-30公里之内，初始规划人口分别在30-100万之间，合计450万。

1969年，由于法国人口出生率下滑及对巴黎大区未来人口预测的修正下调，新城从8座调整为5座，并将规划人口大幅下调至30-50万左右，规划人口合计173万；在塞纳河北侧的轴线上建设了塞尔基（Cery-Ponoise）、马恩拉瓦锡(Mane-la-vallee)2座新城，南侧轴线上建成了圣冈代(St.quentin-en-Yvelines)、埃夫里(Evry)、默龙色纳(Menlun senart)3座新城。在新城建设中，作为传统中央集权国家，政府主导色彩浓厚，设立专门机构负责规划和项目选择，并协调当地政府与居民的关系。

巴黎后期的规划继续坚持多中心空间布局，把新城建设作为区域空间调整的重点之一，同时更加强调不同层次城市极核在规模、功能和区位上的多样性及相互之间的联系与协作。《巴黎大区规划2030》以确保21世纪具有全球吸引力为目标，要求营造一个紧凑、多核和绿色的大都市区，提出连结与组织、集聚与平衡、保护与发展三个支柱。其中，集聚是指指已城市化区域，进一步增加用地强度、提高人口密度；平衡是指进一步发展多中心空间结构，促进区域内的职住平衡和大区整体的发展平衡。

总的来说，新城建设促进巴黎大区从原有的单中心放射型格局向多中心格局的良性发展，并在一定层面分流了涌入巴黎大区的新增人口。1968-1999年，巴黎市人口从259万降至212万；近郊3省人口从383万小幅增至404万，仅增长5%；远郊4省人口从283万快速增至479万，增长69%。到2014年，由于城市发展战略调整，巴黎市人口回升至222万，增长4.5%；近郊3省人口快速增至453万，增长12%；远郊4省人口增至557万，增长10%。

   三、纽约新城建设：市场主导的郊区化和再聚集

纽约有多重涵义：纽约市、纽约都会区、纽约联合统计区、纽约州、纽约城市群。其中，纽约市土地面积为789平方公里，2015年人口855万；纽约都会区（Metropolitan Statistical Area, MSA）面积约1.7万平方公里，人口约2000万；纽约联合统计区（Combined Statistical Area, CSA）由纽约都会区及毗邻都会区组成，面积约3.4万平方公里，人口接近2400万。

与伦敦、巴黎不同，包括纽约在内的美国新城建设更具有市场自发特点，政府主要通过补贴、规划等发挥作用，可大致分为三个阶段：其一，由于核心区拥挤、私人汽车普及、高速公路建设，大量居民特别是中产阶级从核心区搬至郊区居住。其二，随着人口郊区化及中心地价上涨，大型商业购物中心、企业等逐渐向郊区聚集。其三，在聚集点基础上，逐渐形成综合居住、就业、购物、娱乐等具有复合城市功能的边缘城市（李万峰，2015）。在市场自发演进中，美国郊区新城形成了明显的阶层分化、种族分化，而且土地使用也比较浪费。

并且，与伦敦、巴黎不同，纽约都会区规划是由非盈利组织——纽约区域规划协会制定，纽约市政府只发布针对本行政区域的规划。纽约区域规划协会制定的规划不具备法律效力，更多通过影响政府官员和选民发生作用。1921-1929年纽约都会区规划提出促进工业布局调整、建设新城。1968年纽约都会区规划针对郊区低密度蔓延，提出打造多中心城市及纽约中心再积聚。1996年纽约都会区规划指出纽约市及都会区影响力下降，提出致力于区域中现有的市中心就业及居住的增长，并构建全新交通网络连接（武廷海，2000）。

因人口郊区化及制造业衰退，纽约市人口在1950年达789万后出现停滞、乃至下降，1980年降至707万人。之后，因城市更新及产业转型升级等，纽约市人口开始回升，2015年达855万。在此期间，纽约都会区人口保持持续增长。2015年，纽约市发布规划《一个纽约——建设一个强大而公正的城市》，提出增长、公平公正、可持续发展、有弹性等四项基本原则，预测2040年人口增至900万。

   四、东京新城建设：核心区人口压力减轻，新城职住不平衡严重

东京有三个范围：东京都区，东京都，包括千叶县、琦玉县和神奈川县的东京圈，土地面积分别为627、2188、13558平方公里。东京圈土地面积占日本的3.6%，2014年人口3592万，占日本的28.3%，当前地区生产总值约占日本的1/3。

1920-1955年，东京都区人口从217万快速增长至697万（扣除战争影响），而且人口主要集中在千代田区、中央区、港区等东京都传统核心区域。为治理“大城市病”、促进区域均衡发展，日本政府借鉴1944年《大伦敦规划》，1956年制定《首都圈整备法》，1958年开始制定首都圈规划（一都七县，范围大于一都三县的东京圈），划定既成市区、近郊整备地带和城市开发区域。

核心思想之一是疏解东京都中心的城市功能，使东京圈城市形态从“一极集中”结构转向“多中心多核”分散型网络型，防止人口、产业过度向东京都中心集中。需要指出的是，由于东京圈由一都三县组成，在三县原本就有四个比较重要的城市，即琦玉县的琦玉市，千叶县的千叶市，神奈川县的横滨市和川崎市，这使得其建立多中心城市结构具有较好的基础。

日本政府先后在东京都内建设新宿、池袋、涉谷、大琦、上野-浅草、锦系町-龟户、临海等7个副都心，在东京都外琦玉县的琦玉新都心、千叶县的幕张新都心、神奈川县的横滨MM21建设三个新都心，并于1960年代中后期建设了多摩田园都市、多摩新城、港北新城、千叶新城以及筑波等多个新城，新城距东京都中心多在30-50公里至今，规划人口多为20-40万人。

其中，距离东京都心约50公里的筑波新城是日本新城建设的一个代表。1963年，日本政府决定建设“筑波研究学园都市”，并于1970年制定《筑波研究学园都市建设法》；原东京教育大学于1973年迁移到筑波，并更名为筑波大学；1974年日本政府所属7个部（厅）的43家国家教育科研机构开始搬迁。1985年筑波通过举办主题“人类居住与科技”的世界博览会，开始闻名全球。截止2013年底，筑波人口达22万人，成为日本国内教育科研机构和人才最为密集的区域。

东京新城建设有如下特点：其一，新城建设与轨道交通建设融为一体。其二，一些新城的功能定位从早期的卧城逐渐演变为职住平衡区，但仍有大量人口通勤到核心区域就业。其三，新城注重公共服务配套。其四，逐步投入，没有过度开发。其五，既有公共部门主导的开发，也有私营部门主导的开发。

从实践来看，日本政府包括新城建设的首都圈治理成效显著，东京都区人口增长压力大幅减轻。东京都非都区、东京圈三县人口聚集明显。1950-1965年，东京都区、东京都非都区、东京圈三县人口增幅分别为65%、121%、50%；而在1965-2014年，增幅分别为2%、117%、122%。其中，东京都区人口在1965-1995年从889万降至797万。

1990年代中后期以来，东京都人口开始明显回流，2014年达910万，已超过1965年的889万的峰值。这与人口少子化和老龄化、泡沫破灭后地价回落以及21世纪初开始的都市再生计划等有关。其中，都市再生计划强调紧凑城市，提高用地强度；人口少子化使人们为追求住宅面积而迁往郊区的势头减弱; 老龄化使老年人为追求便利性等从郊区的独立住宅迁往市中心居住（日野正辉、刘云刚，2011）。

当前，东京圈存在严重的职住不平衡问题，虽然交通拥堵不严重，但时间成本高昂。东京都区的昼夜人口比自1985年以来长期高达130%以上，1990-1995年甚至在140%左右，东京都整体高达118%（2015），这意味严重的职住分离（实际含上学）。虽然东京圈通过完善密集的轨道交通网络、高额停车费等比较好地解决了交通拥堵问题，但远距离通勤的时间成本仍然很大。

   五、首尔新城建设：分流人口集聚，核心区人口持续减少

首尔有两个范围，首尔市，和包括毗邻仁川市、京畿道的首尔圈。首尔市、仁川市、京畿道土地面积分别为605、1049、10175平方公里，合计占韩国的11.8%；2015年人口2442万人，接近韩国的1/2；地区生产总值也接近韩国的1/2。

伴随着1960年代韩国经济起飞，工业化和城市化快速推进，人口大量向首尔集聚。1960-1990年，首尔市人口从245万快速增至1060万，人口密度高达17500人/平方公里，人口极度密集，“大城市病”突出。虽然首尔从1960年代后期开始疏解产业和人口，但未达预期。为此，韩国政府制定三版首都圈规划（1982、1994、2006），划定过密限制区、发展管理区、自然保护区3个规划圈域，新城建设是治理首尔“大城市病”的一项重要措施。

1989年，为解决首尔市住宅短缺及上涨过快等问题，韩国建设部制定了第一期新都市计划，在首尔市绿化带外建设了盆唐、一山、坪村、山本和中洞等5个新城，要求集居住、商业、休闲等功能于一体；这5个新城距离首尔市中心25-30公里左右，规划总人口约120万，总占地45平方公里。2003年，更加注重自足性的第二期新城计划启动，板桥、东滩、金浦、坡州、光桥、杨州玉井、杨州会泉、松潘、平泽、黔丹等10个位于首尔市20-40公里处的新城开始建设，规划总人口为153万，总规划面积为131平方公里。

此外，2003年12月，韩国国会通过《新行政首都特别法》，决定将韩国政府机关从首尔迁往韩国中部地区，后确定首尔市以南120公里的世宗市为新行政首都。除在首尔市保留总统府、国会、法院、外交、统一、法务、国防等少数机构外，其他国家行政机构全部搬迁。目前世宗市人口增至约20万人。根据规划，到2030年世宗市将被打造为一座50万人口的行政中心城市。

包括新城建设在内的韩国首都圈规划等有力减轻了首尔市人口集聚压力，“大城市病”得到缓解。根据人口普查，1990-2015年，首尔市人口（韩国人）从1060万减少至957万；而首尔圈内的京畿道和仁川市人口大幅增加，京畿道人口从615万增至1203万，仁川市人口从182万增至282万。

即便算上外国人口，首尔市人口在1990年后也明显减少，从1990的1061万减少至2010年的979万，再回升至2015年的990万。从居民登记人口看，首尔市人口（韩国人）从1992年的1094万降至2015年的1002万。根据首尔政府统计， 20至39岁年龄段的人群成为“脱首尔”的主体，占据所有流出人口近一半的比例，这使得首尔老龄化程度上升、引起担忧。同时，与东京圈类似，首尔市的昼夜人口比也较高，新城的职住不平衡问题严重。

   六、巴西利亚建设：功能分区机械化，贫民窟问题突出

出于带动内陆地区发展、缓解里约热内卢“大城市病”、国防安全等考虑，巴西于1891年将迁都写入宪法。1956年，巴西政府决定在戈亚斯州海拔1100米的高原上建设新都巴西利亚。在确定规划方案后，巴西利亚严格按照图纸建设。经过仅仅41个月浩大而紧张的工程建设，巴西利亚于1960年4月建成，巴西政府正式迁都。1987年，这座年仅27岁的城市进入世界遗产名录，但长期以来学界和社会对巴西利亚的城市规划争议颇大。

作为城市规划功能主义的典型代表，巴西利亚的城市布局规划有序，整体为大飞机状，“机头”是“三权广场”，即议会、总统府和最高法院所在地；“机舱”前部是政府各部大厦广场，“机舱”后部是会议厅、文教区、体育城、电视塔和公共汽车中心等；“机尾”是为首都服务的工业区和印刷出版区；从“机身”左右两侧延伸着长长的现代化立体公路，公路两旁是整齐的居住区。

但是由于过度强调行政、商业、居住、文化、娱乐等功能分区，使得居民生活不便。并且，由于规划时道路主要为汽车出行设计，对行人缺乏尊重。在初期，由于巴西利亚生活不便，被迫迁移的政府公务员一到周末就举家飞回里约热内卢或圣保罗，普通劳动者也不愿在此度过周末。此外，最初规划预计2000年人口容量为60万人，但实际到2000年已超过200万人，大量人口居住在规划区外的区域、形成大规模贫民窟。

   七、启示：建设新城有利大城市病治理，但应避免削弱核心区竞争力

1、大城市病主要在于核心区功能产业及人口的聚集超过短期承载能力，与城市人口总量并无必然联系。从伦敦、巴黎、纽约、东京、首尔的经验看，“大城市病”可以通过在都市圈乃至城市群范围内疏解核心区功能产业及人口得到治理，这与人口向大都市圈集聚并不矛盾。在国内外大都市发展中，核心区域迁出一般制造业，转型向高端服务业发展，使环境问题得到改善。

并且，随着城市布局优化、交通设施完善等，核心区域及都市圈人口承载力有望提高；而且，核心区面积越大，人口承载力提高的可能性越大。内伦敦地区、纽约市、东京都区人口从增长，到下降，再回升；其中，当前纽约市、东京都区人口已经超过前期峰值。此外，大巴黎（巴黎市+近郊3省）人口也不断创历史新高。

2、建设新城是治理“大城市病”的一个重要途径，可减轻大城市核心区人口过快增长压力，优化区域空间布局。新城不仅可以主要承接大城市核心区域功能和产业疏解，而且依据其地理位置的不同，或可成为都市圈内多中心布局的一个中心，或可成为城市群内部的一个重要支撑点。从伦敦、巴黎、东京、首尔的经验看，新城建设起到了减轻其核心区域人口压力的作用，并促进城市空间布局从单中心向多中心发展。单中心格局易造成城市空间“摊大饼”扩张，形成就业在中心、居住在外围的严重职住分离，造成严重的交通拥堵；而多中心格局则可以减少交通拥堵，优化城市空间布局，促进区域协调发展。

3、建设新城不能削弱大城市特别是其核心区域的国际竞争力，影响世界城市发展目标。大城市是一国经济发展的龙头，是一国参与国际分工、国际竞争的重要主体，特别是其核心区域，新城建设绝不能削弱大城市特别是核心区域的国际竞争力。纽约、伦敦、巴黎、东京、首尔等城市发展规划都提出了进一步提高在全球分工中城市地位、成为更具吸引力、领导力的世界城市目标。为实现这一目标，最近三十年来，多数城市规划在核心区域均强调紧凑发展、增强承载力等。比如，伦敦规划从之前的强调疏解转为强调增长，巴黎规划强调集聚与平衡，东京进行都市更生，纽约市强调增长。

4、新城建设应保持历史耐心、分阶段展开，并注重公共交通体系建设，促进职住平衡。罗马非一日建成，新城建设周期较长，规划人口规模较大的新城建设更是如此；应保持历史耐心，随着发展情况适时调整规划、开展相应建设，巴西利亚的教训深刻。完善的区域公共交通建设是新城建设成功的一个重要基础。

在伦敦、巴黎、纽约、东京、首尔新城建设中，在新城与城市中心、次中心之间，新城与新城、新城域其他城市之间，均进行了比较好的公共交通规划建设；或是以交通规划为基础选址进行新城建设。由于大城市中心的吸引能力很强，如果新城距大城市中心在50公里以内的通勤范围内，且不能建设成为职住平衡的“反磁力中心”，易沦为睡城。

5、新城建设应正确处理政府与市场的关系。市场作用和政府作用各有缺陷，需要结合国情、发展阶段等正确处理好二者的关系。纽约新城建设市场主导色彩非常浓厚，导致新城社会阶层和种族分化、土地浪费；巴西利亚新城建设由政府主导，过于理想化。在伦敦、巴黎、东京、首尔的例子中，政府与市场作用融合较多。英国政府专门成立新城开发公司负责新城规划建设，与地方政府协作；东京新城建设既有由政府主导、也有由私人主导。在新城初步建成之后，市场机制一般起着决定性作用，决定着产业和人口能否集聚。

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