引言
建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计。十八大以来，我国生态文明步入制度化建设阶段。以2017年为例，根据国务院批转国家发展改革委员会《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》，完善主体功能区制度，深化生态文明建设试点示范，完善生态环境保护制度，推进国有林场/林区改革，健全自然资源资产产权制度等被作为当年经济体制改革重点工作。在总结10个省区国家公园试点工作的基础上，
中共中央办公厅和国务院办公厅
于2017年9月联合
印发《建立国家公园体制总体方案》
，提出要“以实现国家所有、全民共享、世代传承为目标，理顺管理体制，创新运营机制，健全法治保障，强化监督管理，构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系”。2017年10月，党的十九大报告对加快生态文明体制改革又提出了进一步的要求。
随着旅游业的蓬勃发展，可持续旅游成为近年来的热点话题。联合国将2017年确定为“国际可持续旅游发展年”。此前联合国大会做出该决议时提出，要“促使旅游发展在全球经济、社会和环境可持续发展中做出更多、更大贡献”，旨在强调可持续旅游在全球发展中应当做出贡献，强调旅游在实现联合国《2030年可持续发展议程》和《可持续发展总目标》中的独特作用。该决议得到了联合国各成员国的认可和重视。2017年，欧洲多个城市掀起的反游客示威游行活动也让“过度旅游”（overtourism）成为欧洲社会乃至全球旅游界广泛关注的话题。正如刚刚卸任的联合国旅游组织秘书长瑞法依先生所言，“随着国际旅游业可持续发展年的结束，我们必须思考在2017年以后如何继续以负责任和可持续的方式管理旅游业。要最大限度地发挥旅游的社会和经济效益，同时尽量减少对当地环境的任何负面影响……政策制定者、企业和游客都应为实现这一共同目标做出贡献”。
在生态文明制度建设逐步完善、国家公园建设即将全面推开、全球可持续旅游发展面临挑战的背景下，如何理解可持续旅游，我国可持续旅游发展面临哪些问题，如何通过制度设计促进我国可持续旅游发展，都是值得研究的问题。
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生态文明：从理念倡导到制度建设
生态文明是对传统工业文明进行反思的产物，是对当前全球日趋严重的生态环境问题所做出的实践反思和理论应答。生态文明以尊重和维护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和谐共生为宗旨，本着为当代人和后代人均衡负责的宗旨，引导生产方式、生活方式和消费模式的转变，为永续发展提供坚实的自然物质基础。
作为学术概念，“生态文明”诞生于20世纪80年代。彼时，我国政府将环境保护问题提上议事日程，并确立了“预防为主、防治结合”“谁污染谁治理”“强化环境管理”等三大政策以及“三同时”、环境影响评价、城市环境综合整治定量考核、环境目标责任、排污申报登记和排污许可证、污染集中控制、排污收费等八项制度。至20世纪90年代末，我国已构建起相对完善的环境保护法规体系。2007年党的十七大第一次将“生态文明”写入报告，提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”，并将其作为全面建设小康社会的一项新要求。2012年十八大再次论述“生态文明”，并提出把“生态文明建设放在突出位置，融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设各方面和全过程”。十八大以来，尤其是十八届三中全会以来，围绕资源产权及用途管制、生态红线、生态补偿、资源管理体制等方面的制度建设不断推进，生态文明已从理念推广发展到制度建设的新阶段。
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十八大以来生态文明制度建设
生态文明制度是由社会制定或形成的一切有利于生态文明建设的引导性、规范性和约束性规定和准则的总和，其具体形式包括正式制度（原则、法律、规章、条例等）和非正式制度（伦理、道德、习俗、惯例等）。在我国生态文明建设进一步推进过程中，最大的瓶颈就在于制度约束的缺位和虚化。只有完善制度、加强制度的规范、约束、实施和监督，才能从根本上破除生态文明建设领域的诸多难题。
十八大以来，根据“五位一体”的总体布局，特别是习近平总书记提出“两山理论”和绿色发展理念，《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等一系列重要文件相继出台。这些文件彼此呼应、相互衔接，形成了生态文明建设体制改革和制度建设的系统架构，即“1+6”体系。其中，“1”是《生态文明体制改革总体方案》，该方案确立了生态文明体制改革总体目标，即到2020年构建起由八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。“6”分别是《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》等文件。此外，我国还实施了新的《环境保护法》，出台了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》等。
最值得一提的是，2018年3月开启的国务院机构改革就政府部门设置做出了重大调整，为生态文明制度建设提供了重要保障。此次改革方案中涉及生态文明建设的重要变化有三：一是组建新的自然资源部，负责对自然资源开发利用和保护进行监管，建立空间规划体系并监督实施，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，统一调查和确权登记，建立自然资源有偿使用制度，负责测绘和地质勘查行业管理等；二是组建生态环境保护部，拟订并组织实施生态环境政策、规划和标准，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等；三是组建国家林业和草原局，监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，管理国家公园等各类自然保护地等，国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子。这些重大变化将有助于解决自然资源多头管理，更好地促进生态文明建设。
目前旅游已成为国民经济重要的支柱产业和具有巨大潜力的现代服务业。随着生态文明建设的推进和旅游产业的发展，可持续旅游再次引起关注。
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可持续旅游的概念及其不同理解
20世纪80年代末期，作为旅游业对《我们共同的未来》（即布伦兰特报告）的响应，“可持续旅游”（sustainable tourism）概念应运而生。不过在一段时间里，相对于“可持续旅游”而言，“绿色旅游”一词使用得更为普遍。这与20世纪80年代末全球对环境问题的关注和英德法等国“绿色政治学”的发展密切相关。1995年联合国环境规划署与世界旅游组织制定的《可持续旅游发展宪章》和《可持续旅游发展行动计划》的出台加快了可持续旅游的推广。根据其界定，“可持续旅游发展的实质就是要求旅游与自然、文化和人类生存环境成为整体”。1997年出台的《关于旅游业的21世纪议程》提出，“可持续旅游发展是在保护和增强未来机会的同时，满足现时旅游者和目的地的需要。可持续旅游以如下形式管理所有的资源：在保持文化完整、基本生态进程、生物多样化和生命支持系统的同时，满足经济、社会和审美等方面的需求”。
对于可持续旅游，有四种不同认识：其一是对立论，将可持续旅游和大众旅游看成是两个极端，认为发展可持续旅游就是要和大众旅游断绝关系；其二是连续集论，认为可持续旅游和大众旅游不是两个极端，二者有不同的覆盖范围，可在中间的某个点上结合；其三是转变论，提倡采取积极行动使大众旅游更具可持续性，不断向可持续旅游转变；其四是融合论，认为所有形式的旅游都要努力做到可持续。这四种认识既呈现历时性，也有一定的共时性。
与可持续发展本身一样，对于可持续旅游也不乏争论甚至质疑之声。争论的焦点有两个：一是旅游业的可持续与人类社会可持续之间是什么关系，可持续旅游强调的是旅游自身的可持续发展，还是可持续发展背景下的旅游；二是可持续旅游是否具有现实可操作性。
就第一个问题而言，有学者指出，“可持续旅游”（sustainable tourism）的提法有问题，它仅仅强调了旅游业自身，有悖于可持续发展思想所强调的整体观念，对于旅游这样具有高度关联性的行业来说，尤其有害。一些学者更推崇“可持续发展背景中的旅游”（tourism in the context of sustainable development），认为这意味着旅游能保证地区整体的永续发展。目前人们普遍认为，可持续旅游并非局限于旅游业本身的可持续，而是努力在更大范围内，实现旅游业与其所处的自然、社会文化、经济等环境的协调，实现所有要素的协同共存和整体可持续发展。
就第二个问题而言，可持续旅游实际是要达到多主体、多目标的共生。一些学者指出，这是不现实的。一方面，可持续旅游要求所有参与者在各层次上实现合作、协同与一体化。这意味着要打破既有的资源分配和权力平衡格局。另一方面，要在旅游发展的同时，实现经济、社会、文化、生态、审美等各方面目标。尽管可持续旅游面临各种现实制约，不过多数人认为，它是一个目标，而不是结果。可持续旅游鼓励人们从长远的角度和广泛的视角理解问题，鼓励对旅游业的各方面影响进行客观评估，促进不同利益相关者之间的合作。总体而言，“可持续旅游的概念还在发展，我们所能做的，就是朝着正确的方向做出整体性改变”。
面对可持续旅游在理论和实践中的这些矛盾，澳大利亚学者Weaver提出了“开明的大众旅游”（enlightened mass tourism）的概念。他从哲学思辨的角度指出，作为一种演化性的整合过程，可持续旅游试图将资本导向的大众旅游和伦理导向的替代性旅游（alternative tourism）加以整合，最终在一定程度上引导大众旅游而不是彻底改变它，即达到“开明的大众旅游”。
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生态文明视角下的可持续旅游
生态文明概念的提出，拓展并提升了可持续发展的内涵。就其本质而言，人类文明的发展历程就是社会这个复杂系统的演化过程。原始文明是完全接受自然控制的发展系统，农业文明是人类对自然进行探索的发展系统，工业文明是人类对自然进行征服的发展系统，而生态文明则是实现人类与自然协调发展的社会系统。生态文明的社会发展观是对工业文明异化自然反思的结果，是可持续发展观向更高层面的
演化。
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相关
努力
目前全国人大已通过的环境保护方面的法律超过10部，另有30多项条例。国务院相关部门通过了百余个环境规章，其中环保部通过的将近70个。地方政府通过了700多部地方性环保法规。20世纪80年代至今，国务院、国家旅游局和31个省份出台的所有旅游发展政策中，大多都涉及可持续发展或环境保护。《风景名胜区管理条例》（GB50298—1999）和《旅游规划通则》
（
GB/T18971—2003
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均对环境保护有详细要求。2013年通过的《旅游法》也对承载力等做出了规定。国家旅游局和环保部连续多年合作，开展生态旅游的标准制定和示范区评定工作。旅游目的地的规划、运营和管理中引入功能分区等做法，环保建筑、生态厕所、生态步道、生态车辆等得到广泛采用。很多景区实施“区内游、区外住”制度，并开发GIS监测系统。社区参与也越来越受到重视。尽管经济因素仍然是旅游地的主要追求，但大多数目的地都在为实现环境保护、经济增长、社区受益和文化保护的多重目标而努力。
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面临挑战
（1）旅游发展观念
长期以来，各地发展旅游基本以经济取向和福施主义的生产模式为主导。旅游业作为地方经济的组成部分，其经济效益被置于首要位置。特别是在欠发达地区，由于其他收入来源有限或者缩减，来自门票和旅游服务的收入就成为当地政府税收和老百姓收入的主要来源。在这种情况下，发展的动力和意识远比保护的动机和意识更强。最受关注的是经济利益，而不是旅游体验、生态影响和社会文化影响。因此，人造景观和旅游设施大规模建设造成自然景观和环境退化、破坏，旅游开发导致社会分化、当地文化异化乃至犯罪增加的例子并不鲜见。
（2）自然资源管理体制
在我国，负责自然资源和文化资源管理的政府部门多达十余个。以自然旅游资源为例，其管理体制有两个突出特点。其一，在法律上，自然旅游资源是由彼此平行的若干个部级或副部级政府机构管理的。1956年第一个国家级自然保护区成立至今，我国建立起了一个复杂的自然保护区系统，覆盖8900多个点（其中2992个为国家级）。包括：国家级自然保护区、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家水利公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家矿山公园和国家海洋公园等。一方面，这种管理体制使各种类型的自然资源都受到法律保护。另一方面，也加大了不同政府部门之间沟通、协调和合作的难度。多数自然旅游资源点均由不同部门管理，必须同时符合不同体系的制度规定，而这些体系各自有不同的目标和要求。多头管理已成桎梏并备受诟病。其二，在实践中，自然旅游资源由彼此垂直的地方政府行使管理权。一般而言，中央政府部门主要负责整体审批和部分资金，省级政府部门负责实际建设和经营资金，市县级政府负责提供土地和其他地方资源并进行社区管理。由此，不同层级和不同系统的政府部门形成了复杂的纵横关系，出现管理权、受益权的冲突和争夺，并不鲜见。此次机构改革方案确定之后，各个新组建部委将制定“三定”（定职能、定机构、定编制）方案。如何从机构设置、管理权限、事权责任、预算收支等方面理清这些管理机构之间的关系，极为关键。
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相关制度建设
尽管我国制定了不少法律法规、条例，但由于制度安排本身和制度实施力度方面存在缺陷，可持续旅游的推进效果并不理想。就制度安排本身来看，这些法律法规较为分散，彼此衔接性不强，缺乏整体性，也缺少相应的实施细则和监督机制。行政管理体和相关制度体系的复杂性和重叠性导致可持续旅游发展出现“公地悲剧”——每个行政部门都有权力进行管理，也都可以不承担主要责任。复杂而重叠的管理体制和制度体系，使得以一体化和整体性为目标的可持续旅游发展变得较为困难。就制度实施情况而言，由于缺乏强有力的监督和奖惩机制，很多法规条例形同虚设。观光步道和商业设施出现在自然保护区的核心区域；承载力的规定只有部分景区严格执行，违规者并不会受到惩罚；尽管社区参与的理念得到普及，但在当地人参与规划、管理、运营、经济收益和环境保护等方面，尚没有正式制度，当地人的参与意识和参与能力也未得到充分提高。
（4）休假制度
受休假制度制约，目前我国多数居民外出旅行，尤其是远途旅游大多集中在公共假期。中国社会科学院完成的一项全国性调查显示，在2552名受访者中，有近40%的人没有带薪休假，只有30%的被调查者可自己安排带薪假期。出游时间的高度集中和出游群体的不断扩大，给景区、交通、饭店等接待设施带来巨大压力。高峰时期的过度拥挤，不仅带来“大人看脑袋，小孩看屁股”的不良体验，也造成各种环境破坏和资源浪费。尽管承载力有生态、心理、物理、社会和经济等多个维度，但对于多数景区来说，确保旅游高峰期不出现事故或人身伤害才是其主要任务。
（5）旅游者心理
与
行为
旅游者心理和行为对可持续旅游发展的影响不可小觑。由于文化、历史等原因，中国人对自然的感知和理解以及相应的行为特征与西方人有所不同。在中国，几乎所有的自然旅游都具有丰富的社会文化内涵，几乎没有完全意义上的“荒野”。对中国游客来说，保护自然并不意味着人与自然的分离，而是人与自然的和谐；体验自然并不意味着在自然中体验艰辛、苦难和磨练，而是在自然中得到享受。在自然景区，大部分中国游客都需要方便的交通而不是艰苦的锻炼和纯粹的“荒野”。因此，道路（甚至是混凝土道路）、台阶、酒店、餐馆、缆车和电梯等都被是视为满足游客的必备设施。尽管很多名山的山峰被划为自然保护区的核心区，然而对于绝大多数中国人来说，登上山峰是爬山的最终目的，也是最吸引人的地方，如不允许游客进入山峰的核心区域，必然会产生冲突。相比大多数西方国家而言，中国人口基数大、密度高，多数人对拥挤都有更高的容忍度。受集体主义文化的影响，多数中国人都喜欢游览名山大川和知名景点，且能够为此忍受一定程度的拥挤。
