对没有建立食品进货查验记录制度的个体工商户可以实施处罚吗？
案情
李某系个体工商户，经营一家副食品零售店。某县食品药品执法人员依法进行检查时，发现李某未建立食品进货查验记录制度。
争议
对于李某的行为是否应当受到行政处罚，执法人员产生了两种不同意见：
第一种意见认为，对没有建立食品进货查验记录制度的个体工商户不能实施处罚。根据《食品安全法》第五十三条第一款“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明（以下称合格证明文件）”和第二款“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产日期或者生产批号、保质期、进货日期以及供货者名称、地址、联系方式等内容，并保存相关凭证。记录和凭证保存期限应当符合本法第五十条第二款的规定”的规定，包括从事食品经营的企业和个体工商户在内的所有食品经营者在采购食品时，都要查验供货者的许可证和食品合格证明文件。也就是说，查验供货者的许可证和食品合格证明文件是所有食品经营者的法定义务。但“建立食品进货查验记录制度”则仅是对食品经营企业的强制法律义务，不包括从事食品销售的个体工商户。在实际工作中，可以鼓励、引导有条件的从事食品销售的个体工商户建立进货查验记录制度，但不是强制性要求，对没有建立这一制度的个体工商户不能实施处罚。
第二种意见认为，对没有建立食品进货查验记录制度的个体工商户应当实施处罚。2007年7月26日发布实施的《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》（国务院令第503号，下称《特别规定》）第五条规定：“销售者必须建立并执行进货检查验收制度，审验供货商的经营资格，验明产品合格证明和产品标识，并建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容……”本条规定建立进货查验记录制度的主体是食品“销售者”，并没有限定为企业，还应包括个体工商户，而《特别规定》在《食品安全法》实施后至今仍没有被废止，因此认为应该据此要求个体工商户与企业一样建立食品进货查验记录制度。另外还认为，目前没有哪部法律规定个体工商户与企业不是同一属性，因此应按同一属性对待，意即个体工商户也需跟企业一样建立进货查验记录制度，违者应依法予以处罚
笔者同意第一种意见。
分析
《特别规定》第二条第二款规定：“对产品安全监督管理，法律有规定的，适用法律规定；法律没有规定或者规定不明确的，适用本规定。”国务院法制办在《关于＜国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定＞适用问题的复函》（国法秘教函〔2011〕39号）中也明确指出：“依照《立法法》第七十九条第一款的规定，法律的效力高于行政法规。据此，《特别规定》与《食品安全法》对同一事项的规定不一致的，适用《食品安全法》的规定；《食品安全法》没有规定或者规定不明确而《特别规定》有明确规定的，执行《特别规定》的规定。”对建立食品进货查验记录制度，《食品安全法》已经有了规定，且规定十分明确，即“食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度”，《特别规定》第五条就同一事项（建立食品进货查验记录制度）作出的“销售者必须建立并执行进货检查验收制度……并建立产品进货台账，如实记录产品名称、规格、数量、供货商及其联系方式、进货时间等内容”的规定，属于对同一事项的规定与《食品安全法》不一致。因此，应当适用《食品安全法》规定。
至于说“目前没有哪部法律规定个体工商户与企业不是同一属性”，这种说法本身就是错误的，因为法律对此早有明确规定。《民法通则》在第二章“公民（自然人）”中明确规定：“公民在法律允许的范围内，依法经核准登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”（《民法通则》第二十六条）2017年3月15日公布并将于2017年10月1日起施行的《民法总则》，继承了《民法通则》中关于个体工商户的内容，在第二章“自然人”中规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”（《民法总则》第五十四条）可见，不论是现行的《民法通则》，还是即将施行的《民法总则》，都将个体工商户归类于“公民（自然人）”。
《民法通则》在第三章“法人”中规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”（《民法通则》第三十六条第一款）《民法总则》在第三章“法人”中作出了相同的规定（《民法总则》第五十七条）。
《民法通则》未就“其他组织”作出专门规定，但在其他法律和司法解释中进行了明确。《民事诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。法人由其法定代表人进行诉讼。其他组织由其主要负责人进行诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五十二条规定：“民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（一）依法登记领取营业执照的个人独资企业；（二）依法登记领取营业执照的合伙企业；（三）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（四）依法成立的社会团体的分支机构、代表机构；（五）依法设立并领取营业执照的法人的分支机构；（六）依法设立并领取营业执照的商业银行、政策性银行和非银行金融机构的分支机构；（七）经依法登记领取营业执照的乡镇企业、街道企业；（八）其他符合本条规定条件的组织。”
《民法总则》回应社会实际需要，确认了“非法人组织”的民事主体地位，在第四章“非法人组织”中明确规定：“非法人组织是不具有法人资格，但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具备法人资格的专业服务机构等。”
从上述规定可见，我国法律将法人和其他组织（非法人组织）都归类为“组织”，区别在于法人是“具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务”的组织，而其他组织（非法人组织）则是“能够依法以自己的名义从事民事活动，但又不具备法人资格” 的组织。
综上，我国法律将个体工商户归类于“公民（自然人）”，将法人和其他组织（非法人组织）都归类为“组织”——我们所说的“企业”就包含于“法人和其他组织（非法人组织）”中。显然，“没有哪部法律规定个体工商户与企业不是同一属性”的说法是站不住脚的，由此错误论据得出的“个体工商户也需跟企业一样建立进货查验记录制度”的结论当然也是错误的。
《食品安全法》中“食品经营者”“食品经营企业”“食品批发企业”交叉使用，显然不是立法者的失误，而是立法者考虑到个体工商户是一人或者家庭经营，人员少，文化素质不一，在食品进货查验记录制度上搞一刀切不符合实际，所以才在食品进货查验记录制度的设立上，对不同经济组织形式进行了区别对待。这在立法参与者对《食品安全法》第五十三条的权威解读中得到了证实。由全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任袁杰和国家食药总局法规司司长徐景和主编、中国民主法制出版社2015年5月出版的《＜中华人民共和国食品安全法＞释义》中，对《食品安全法》第五十三条作了如下解读：“本条第一款规定食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品出厂检验合格证或者其他合格证明（以下称合格证明文件）。该款中所称的‘食品经营者’，包括了所有的食品经营主体，具体来说，既包括了企业，也包括了个体工商户。第二款规定了食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，该款中所称的‘食品经营企业’，只包括企业。也就是说，所有的食品经营者（包括企业和个体工商户）均具有查验的义务，而食品经营者中的企业除了履行查验义务外，还应当履行记录义务。”
应该引起注意的是，如果省、自治区、直辖市制定的食品小作坊、小餐饮、小摊点具体管理办法中明确规定小作坊、小餐饮、小摊点应当建立进货查验记录制度的，应该依据相关规定执行。如，已于2016年7月1日起施行的《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》第十五条明确规定：“小作坊、小餐饮、小摊点应当建立进货查验记录制度，对购入的食品原料、食品添加剂及食品相关产品，查验生产许可证、登记证、备案卡和产品合格证明，如实记录供货商名称、地址、联系方式、采购数量、采购时间等内容，并保存相关凭证。小作坊、小餐饮、小摊点进货查验记录、凭证保存期限不得少于食品保质期满后六个月。没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。”第五十四条规定：“小作坊、小餐饮、小摊点违反本条例第十五条、第二十三条规定，由县（市、区）人民政府食品药品监督管理部门责令改正；拒不改正的，对小作坊、小餐饮处五百元以上一千五百元以下罚款，对小摊点处一百元以上三百元以下罚款。”根据《食品安全法》第一百二十七条“对食品生产加工小作坊、食品摊贩等的违法行为的处罚，依照省、自治区、直辖市制定的具体管理办法执行”的规定，河北省范围内的小作坊、小餐饮、小摊点均应当建立进货查验记录制度，违者依据该条例第五十四条责令改正，对拒不改正的应当予以处罚。
