【新闻】地方政府融资的红灯、黄灯、绿灯

所谓红灯，即在政策上已经完全“明令禁止”的做法或套路。

这里说明一点，以下的具体阐述部分均是从国务院、财政部等颁发的文件原文中，一条一条摘录下来的。可以看到从2014年至今，这些禁令的外延越来越广，内涵越来越详细，具体表述也越来越接地气。

是的，正是地方政府为融资而发明的各种方法、手段和套路，在不断挑战着监管的立法和检查的能力。而监管一侧虽是被动接招，但也是亦步亦趋、见招拆招。

而这个拆招的强度、深度和速度，到了2017年的今日也是攀上了新的高度。

笔者统计下来，目前从政策上来看，至少已经有七个方向已经亮起了明确的红灯。

1、通过企事业单位等

① 地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

② 地方政府及其所属部门不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

③ 地方政府及其所属部门不得为企业举债承担偿还责任或提供担保。

④ 地方政府及其所属部门不得为企业融资提供财政资金安排、代扣代还等说明或承诺。

⑤ 地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押。

⑥ 地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

⑦ 各类财政支持政策要纳入预算管理，并不得与企业偿债责任直接或间接挂钩。

⑧ 企业债务不得推给政府偿还。

2、通过融资平台

① 除另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

② 地方政府及其所属部门、公益目的事业单位和人民团体不得违反法律法规等规定，以出具担保函、承诺函、安慰函等任何形式为融资平台公司融资提供担保。

③ 只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金、国有资产抵（质）押或作为偿债来源进行融资（包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式）。

④ 地方政府及其所属部门不得将公益性资产作为资本注入融资平台公司。

⑤ 地方政府及其所属部门不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。

⑥ 地方政府及其所属部门不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。

⑦ 地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

⑧ 严禁安排财政资金为融资平台公司市场化融资买单。

3、通过金融机构进行融资

① 金融机构等不得要求地方政府违规提供担保。

② 金融机构等不得违规向地方政府提供融资。

③ 地方政府及其所属部门不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。

④ 金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。

4、土地融资

① 政府不得违法违规出让土地进行融资。

② 地方各级政府不得以土地储备名义为非土地储备机构举借政府债务。

③ 地方各级政府不得通过地方政府债券以外的任何方式举借土地储备债务。

④ 地方各级政府不得以储备土地为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

5、伪PPP

① 严禁以PPP项目名义举借政府债务。

② 严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。

③ 除法律另有规定外，严禁各级政府及其部门为社会资本或项目公司提供融资担保，防止企业债务向政府转移。

④ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金。

⑤ 地方政府及其所属部门不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失。

⑥ 地方政府及其所属部门不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益。

⑦ 地方政府及其所属部门不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

⑧ 严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

6、政府出资基金

① 地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。

② 地方政府及其所属部门参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时，不得

承诺回购其他出资人的投资本金，

承担其他出资人投资本金的损失，

或者向其他出资人承诺最低收益。

③ 除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门设立政府出资的各类投资基金时，

不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，

不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，

不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，

不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

7、以政府购买服务名义

① 不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

② 年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

③ 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。

④ 地方政府及其部门不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

⑤ 不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

⑥ 严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

⑦ 严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

⑧ 严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

⑨ 不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资。

其他

地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资。

等等…..

为什么有那么多？因为写得少没人看，写得少空子多。

其实整体该怎么做，43号文和新预算法都已经说了。但是，当道有一尺的时候，魔就有一丈，把道反逼到百丈千丈。笔者以为，50号文和87号文，就是这样活生生被逼出来的。

顾名思义，本篇中要讲的就是那些需要特别注意的情形：一些是业界争议比较大的情况，另一些则是确实有待政策进一步明确的情况。这些，均需慎而为之，或不为。

棚改

87号文在坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的同时，没有忘记给棚改放条生路：

党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

确实，棚改是重大民生工程，不说更远的，在43号文中已经对其有特殊待遇：

对于中央出台的重大政策措施如棚户区改造等形成的政府性债务，应当单独统计、单独核算、单独检查、单独考核 。

今年5月的国常会也提到2018年到2020年还有3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。

和发挥空间较小的易地扶贫相比，棚改涉及的内容更多，多方也从棚改的角度看到了曙光——直白地说，很多人是想故技重施：

“棚改是个筐，啥都往里装”

真是这样？非也。至少，以下三点是必须注意的：

87号文中排除的，是党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项。

关注点1：党中央、国务院统一部署

根据相关文件，属于统一部署的棚改任务，主要是国家部署的三年计划：

2015-2017年的三年计划，改造包括城市危房、城中村在内的各类棚户区住房1800万套，农村危房1060万户。（国发[2015]37 号文）

2018-2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套。（2017年5月24日国务院常务会议）

也就是说，符合要求的棚改项目，应该是在当地住建部门根据中央的三年棚改计划牵头编制的棚改实施方案中。如当地有项目库的，则应是入库项目。

关注点2：涉及的政府购买服务

也就是说，棚改项目中，那些不使用政府购买服务的内容，比如应该用政府采购工程或货物的，自然还是应当符合对应的规定，不是什么为所欲为。

87号文豁免了棚改涉及的政府购买服务。那棚改中哪些可以使用政府购买服务？

根据国发[2015]37号文：

政府购买棚改服务的范围，限定在政府应当承担的棚改征地拆迁服务以及安置住房筹集、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施。

这里明确，政府购买棚改服务的范围是：

在实践中，具体还可以包括：

前期相关工作：居民棚改意愿入户调查；棚改项目的可行性论证及评审；

安置住房筹集：包括新建、购买、租赁、改扩建、货币化安置等方式；

公益性配套基建：

①包括安置住房小区"红线内"的道路、供水、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套基础设施；

②与棚改项目直接相关，直接服务于安置小区居民的"红线外"城市基础设施。

（以上来自《湖南省政府购买棚改服务管理暂行办法》湘政办发〔2015〕97号）

因此，可以在棚改项目中使用政府购买服务的，主要是以上这些。一些明显不符要求的商品房和经营性设施，就不要硬塞进去了。

根据国发[2015]37号文：

市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。

所以这里注意，先预算后购买是必须的。

而政府购买棚改服务流程大致如下：

农村公路建设

早在87号文现身前，现有法规体系中已规定：纳入指导性目录的事项方可实施购买服务。实践中，就有人利用这条意扩大政府购买服务的范围，各种包装嫁接组合。

于是把87号文给逼了出来，通过“黑名单”严格限定了“政府购买服务”的项目范围，将“工程设施建设”等七大类内容排除在外。

这里需要注意：87号文针对的是特定类型项目/领域的“相关建设工程/基建”等，而并不涉及诸如“水利公共服务、医疗服务”等真服务。

这样以来，87号文最大的争议点就落在“农村公路建设”项目上：财建和国发文件说可以做，现在却被87号文怼了。

对比详见下图：

这里，可以看到三份文件出现了不小的分歧。

财建34号：“农村公路建设与养护”也属于公路服务事项；

国办发17号：农村公路建养一体化可以使用政府购买服务；

财预87号：无论是公路建设，还是打包建设服务，都不行。

如果说财建34号文先不管的话，究竟是依照级别更高的国办发17号文认为农村公路建设养护打包的一体化项目可以使用政府购买服务，还是依照最新的87号文，认定“严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”？

可能尚待进一步明确。

根据87号文，各省级财政部门要会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

即：凡违规的均应当整改到位，并无所谓的新老划断。这次不一样。

根据以往经验，监管新政策出台时都会照应到存量项目，防止出现急刹车，导致各种半拉子工程。像在43号文出台后，国办发[2015]40号文《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知》就做了相关安排。

但此次的87号文，情况和43号文又有差异。

刚刚也说了，87号文是被逼出来的，不属于真正意义上全新规则，只是此前规则的强化：加负面清单、重申中期预算期限、及先有预算再有合同的原则。

从目前的执行情况来看，银行业金融机构恐怕不再能够按照以前的经验办事了：按部分地方银监局的口径，即便是存量项目，其后续资金的投放也应当是禁止的。

对于那部分已经部分放款的存量项目，87号文后未完工，还能否继续根据协议完成放款，确保存量项目完工？

这依然极具争议。

毕竟此前，部分政府购买服务项目已完成审查——如规划部的项目规划批复，国土部用地审查批复，环保部审查批复等——地方政府和社会资本的购买服务协议已签署，银行已授信，甚至有的已按照进度拨付银行资金......

而87号文的横空出世，导致部分存量项目产生法规与合同的冲突。而部分项目规模较大，期限长，利益关系敏感。若整改，其中的法律风险等亦不容忽视。

有能力的，还是建议将不合规的政府购买服务转向政府采购工程，或者转向政府付费型PPP。