国际渔业管理组织的发展及其管理功能的增强,显示出国际社会对海洋生物资源和环境问题的高度重视,也显示出渔业领域国际关系的复杂性和重要性。通过国际组织特别是区域性国际组织协调渔业相关利益国家(地区)之间的关系,维护国际渔业秩序,既是当前国际渔业管理的一个突出特征,也是世界粮食和农业领域的一个显著特点。无论是国际渔业组织的数量还是功能,渔业领域都远远超过粮食和农业的其他领域。
国际渔业管理组织的地位
国际渔业管理组织已成为调整国家渔业关系、分配渔业权利、维持渔业秩序最重要的实施机制,通过国际渔业管理组织实施管理成为当前国际渔业最为显著的特点。一个负责任国家要发展某国际组织所管辖的渔业,就必须加入该组织,参与组织的国际管理事务,或遵守组织的管理措施。
鉴于海洋生物资源与环境对世界影响的广泛性,国际渔业管理组织也成为各国(地区)争取和维护国家海洋渔业权益、执行对外海洋政策的重要平台,还是一些国家和地区推行价值观念、争取国际地位、调整外交关系的政治舞台。
国际渔业管理组织的作用
国际渔业管理组织在资源养护方面的作用还难以有充足和准确的数据予以定量评价,但部分海洋生物种类的状况可以在一定程度上表明国际渔业管理组织的积极作用。
例如,国际渔业管理组织主要管理出现在公海的大洋性和深海种类,特别是金枪鱼类,这些鱼类的世界产量多年来一直保持增长,相比之下世界捕捞总产量却在波动中基本稳定。
国际渔业管理组织为解决国家间的渔业冲突提供了平台和途径。20世纪90年代中后期以来,有关渔业的国际冲突得到缓和,表明国际渔业组织在维护国际渔业秩序中发挥了积极作用。
国际渔业管理组织的发展趋势
1.在管辖范围上,国际渔业管理组织所管辖的海洋区域和渔业种类都将进一步扩大。
在欧盟发起下,2006年7月通过的《南印度洋渔业协定》规定要成立南印度洋渔业组织,管理南印度洋底层鱼类;
在澳大利亚、新西兰和智利发起下,2006年2月开始进行以建立管理南太平洋除金枪鱼以外的渔业资源机制的多边谈判;
自2005年底起,日本、俄罗斯、美国和韩国就北太平洋的深海渔业资源管理问题进行谈判。
2.在管理规则上,遵守规则将成为渔业利益分配的重要依据。国际渔业资源分配是国际渔业管理组织的核心功能,随着对国际渔业资源争夺的加剧和国际食品价格的上涨,一些区域渔业管理组织通过了“捕捞机会分配标准”,这些标准将渔船遵守有关养护和管理措施的情况、各国在资源研究方面的贡献(如提供研究成果、准确的统计数据等)作为配额分配的重要指标。尽管捕捞机会分配标准尚不是量化指标,如何从定性转到定量也将会引起争论,但无论如何,如果一国不能遵守普遍适用的国际规则,将难以说服其他国家,获得希望的配额。
3.在监管措施上,各国际渔业管理组织越来越重视管理措施执行性的提高。一是通过提高向渔船派驻观察员的比例、实施公海登临检查制度、严格监管公海上渔获物转运等加强海上监管。二是监管手段由海上向港口、市场拓展,港口国、消费国的执法地位将进一步提高:联合国粮农组织(FAO)制定打击非法捕鱼的港口国措施协定;实行捕捞产品市场准入成为打击非法捕鱼的重要手段,产品合法性认证范围将进一步扩大。
在现有的产品证书制度基础上,有关国家已经提出将冰鲜产品也纳入产品证书管理,扩大捕捞产品的合法性认证范围将是未来的一个趋势;欧盟2008年通过立法,从2010年开始对所有进口到欧盟市场的海洋捕捞产品单方面要求证明产品合法性的证明文件。
4.在管理理念上,渔业生态系统办法在资源评价、捕捞作业、管理措施等方面都将逐步加强。按照FAO的定义,渔业生态系统办法是力争在不同的社会目标之间取得平衡,考虑关于生态系统中生物、非生物和人类成分的知识、不确定性以及其相互作用,在生态上有意义的范围内开展渔业的综合办法。
捕捞生产作为利用海洋系统的一种活动,其对海洋生态的影响越来越引起广泛关注,强化对误捕、混捕、兼捕种类的监管是一大趋势。在此方面,国际环保组织的势力将不断增强,并将继续提出在捕捞过程中造成海龟、海鸟死亡的问题,要求限制渔业生产。由于目前对此问题认识上的差异,有关的争论也将继续下去。
5.在管理参与者结构上,民间组织将进一步影响管理决策。例如,2000年,西班牙、日本、韩国、菲律宾等国的主要金枪鱼围网渔船船主创建了一个组织,目的是使金枪鱼罐头市场价格恢复正常。该组织采用减产计划对价格产生了影响:作为金枪鱼围网捕捞的主要种类的鲣鱼,从2000年的350美元/吨上升到2002年5月的700-750美元/吨。金枪鱼延绳钓渔业企业成立的“促进负责任金枪鱼渔业组织”,提出了通过民间合作打击非法捕鱼的设想,并由政府部门推动在区域管理组织中成为决议。
世界上所有的超低温金枪鱼延绳钓渔船均要注册,在产品认证方面出现了越来越多的民间标准,一些发达国家的大型超市和零售链开始对产品质量实行认证,如果政府部门在捕捞产品合法性认证或给予捕捞产品生态标签等方面动作迟缓,这些民间机构将实施捕捞产品生态标签计划。
我国实施农业改革开放的政策以来,各级政府高度重视渔业的改革开放并给予了政策、资金、科技等一系列的大力支持,使我国渔业行业在市场经济条件下,充分用好国内外两个市场、两种资源,不断提升国际市场竞争力,为我国粮食和食物安全做出了重要贡献。
在我国外交方针政策的指引下,我国渔业行业要再接再厉,全面参与全球渔业治理工作,为世界渔业的健康、可持续发展做出贡献。为了更好地发挥我国渔业行业在全球渔业治理系统中的重要作用,就要认真地学习研究国际渔业管理组织的功能和作用,尊重和科学合理地应用国际渔业管理组织的规则去深入开展渔业国际合作交流工作,为全球渔业的持续健康发展,为世界粮食与食物安全做出我国更多更大的贡献。