第一阶段：土地储备贷款（2001-2012年）
第二阶段：不得举借土地储备贷款，转向土地储备专项债（2016-2019年）
第三阶段：土地储备专项债被叫停（2019年9月以来）
2017-2019年，土储专项债成为了地方专项债的重要投向领域，年度发行规模分别约为2425亿元、5905亿元、6765亿元，占当年新增专项债比例分别为32%、44%、31%，均在30%以上。
按规模加权，各地土储专项债加权平均发行期限各月份均值大多接近5年，与62号文中要求的“原则上不超过5年”相匹配，不过后期部分债券发行期限拉长，如2019年5月发行的19广东债23、19广东债25，其期限为7年；加权平均发行利率通常在3%-4%左右。
2025年1月，国务院新闻办公室新闻发布会财政部综合司司长林泽昌发言，表示在2025年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排
用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房
这两个方面的专项债项目。
截至2025年2月18日，
惠州、珠海、肇庆、茂名等16个地市已披露项目明细，拟收储超200宗地，总价超400亿元。
从土地使用权人性质来看，
国有企业占比超八成
；拟收购土地涉及
住宅用地、工业用地、商业用地、综合用地
等多种类型；
出让时间多集中在2020年后
；在定价方面，
约70%的地块拟收购价格与成交价的比值在0.8-1.0之间，超40%的地块比值在0.9-1.0之间
。
另外，北京市财政局发行2025年北京市政府专项债券（五至十七期），
其中专项债券土地储备项目28个，发行额度为138.9亿元，但多用于一级土地开发。
3、土储专项债后续怎么看？
分别从闲置土地的建筑面积
*
出让价格、土储专项债占比这两个角度看，闲置土地收购规模或较大。
首先，
考虑到待开发土地中存在土地不适合开发等情形，假设按照
50%
的收购量，闲置土地收购总规模或在
3.6
万亿元左右，均摊到三年，
每年或超万亿。
结合实际情况来看，收购比例在
30%-50%
更为合理，那么均摊到每年收购规模或在
7200-12000
亿元之间。
另外，土储专项债的历年占新增专项债比例均超
30%
，按照最低
30%
这个比例，土储专项债规模或超万亿，结合历史的发行规模，今年土储专项债的规模或在
6000-12000
亿元。
若有如此大规模的土储专项债，对房地产、地方政府和地方城投平台而言都有明显利好。一方面可以缓解地方财政压力，另一方面可以改善城投公司的现金流状况，
对房地产投资的刺激作用在时间上相对滞后，但效果上仍具潜力。
风险提示：
政策理解不到位的风险；数据测算假设与实际存在偏差的风险；政策具体落地和执行不到位。
房地产市场以及土地市场的边际变化仍是
2025
年的市场重要关切，其中在政策端来说，收储落在了聚光灯之下，本文聚焦于此。
首先，我们从土储专项债说起
：
土地储备融资渠道经历了三阶段：
土地储备贷款（
2001-2012
年）；
土地储备专项
债（
2016-2019
年）；土地储备专项债被叫停（
2019
年
9
月
-2024
年）。
1
、土地储备贷款（
2001-2012
年）：
在土储专项债出现之前，最早地方政府收购土地主要依托信贷类资金
：
2001
年
4
月，《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发
[2001]15
号）提出“
市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持
”。
2004
年
9
月，《商业银行房地产贷款风险管理指引》（银监发
[2004]57
号）提出“
商业银行对资本金没有到位或资本金严重不足、经营管理不规范的借款人不得发放土地储备贷款。
2007
年
11
月，《土地储备管理办法》（国土资发
[2007]277
号）明确“土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为
担保贷款
，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证。
2012
年
11
月，《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发
[2012]162
号）提出“土地储备机构确需融资的，应
纳入地方政府性债务统一管理
，执行地方政府性债务管理的统一政策”。
2
、不得举借土地储备贷款，转向土地储备专项债（
2016-2019
年）：
2016
年
2
月，《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综
[2016]4
号）提出，土地储备机构新增土地储备项目所需资金，用于
征收、收购、优先购买、收回土地以及储备土地
供应前的前期开发等土地储备开支，需
纳入政府性基金预算
。自
2016
年
1
月
1
日起，各地
不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款
。
2017
年
5
月，《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预
[2017]62
号），提出“
省、自治区、直辖市政府
（以下简称省级政府）为土地储备专项债券的发行主体”，“发行土地储备专项债券的土地储备项目应当有稳定的预期偿债资金来源”。
2018
年
1
月，《土地储备管理办法》（国土资规
[2017]17
号）进一步明确了土地储备的资金收支管理。“
财政部门
负责审核土地储备资金收支预决算、监督管理资金支付和收缴及土地储备专项债券发行、还本付息等工作”。
3
、土地储备专项债被叫停（
2019
年
9
月
-2024
年）：
2019
年
9
月，国务院常务会议提出“
专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目
”。此后，土地储备专项债发行暂告段落。
从历年专项债的投向可以看到，
2017-2019
年，
每年专项债投向棚改和土储的规模占比合计达到
60%
左右。
具体到土储专项债
，
2017-2019
年，每年发行规模分别约为
2425
亿元、
5905
亿元、
6765
亿元，占当年新增专项债比例分别为
32%
、
44%
、
31%
，均在
30%
以上。
按规模加权，各地土储专项债加权平均发行期限各月份均值
大多接近
5
年
，与
62
号文中要求的“原则上不超过
5
年”相匹配
，不过后期部分债券发行期限拉长，如
2019
年
5
月发行的
19
广东债
23
、
19
广东债
25
，其期限为
7
年；
加权平均发行利率通常在
3%-4%
左右。
1、2024年以来政策变化
2024
年
5
月，国务院政策例行吹风会上，自然资源部相关负责人表示，准备出台
妥善处置闲置土地、盘活存量土地
的政策措施，支持地方政府从实际出发，酌情以
收回、收购
等方式妥善处置已经出让的闲置存量住宅用地，帮助企业解困。
2024
年
6
月，自然资源部与国家发展改革委联合发文《关于实施妥善处置闲置存量土地若干政策措施的通知》（自然资发
[2024]104
号），要求
依法处置闲置土地，支持盘活存量土地
，促进节约集约用地，从鼓励企业优化开发，促进市场流通转让等方面提出了
18
条举措。
2024
年
10
月，国务院新闻办新闻发布会财政部副部长廖岷发言，提出“
允许专项债券用于土地储备
，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目”。
2024
年
11
月，自然资源部印发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发
[2024]242
号），提出“
运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，由纳入名录管理的土地储备机构具体实施。
优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地”。文件还明确运用专项债收购存量土地的
收购范围、收购价格、再供应原则
等细则。
2024
年
12
月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发
[2024]52
号），提出“
支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地
，有需求的地区也可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房”。
2025
年
1
月，国务院新闻办公室新闻发布会财政部综合司司长林泽昌发言，表示“研究
扩大专项债的使用范围
，允许用于房地产相关的‘两个领域’，这都是增加有效需求的政策。在
2025
年新增发行的专项债额度内，地方可根据需要，统筹安排用于
土地储备和收购存量商品房用作保障性住房
这两个方面的专项债项目。上述两项政策是去年底明确的，政策的效果将在
2025
年逐步释放”。
2025
年
1
月，自然资源部等四部门联合印发《土地储备管理办法》（自然资规
[2025]2
号），文件从
储备计划，入库储备标准，前期开发、管护与供应，资金管理、监管责任
等方面提出了更加详尽的要求：建立国有土地收益基金，储备计划不需结合地方政府债务限额因素，储备土地不再办理使用权首次登记，土地供应后应及时结算土地收储成本等等。《土地储备管理办法》（国土资规
[2017]17
号）同时废止。
2、目前收储进行状况如何？
2025
年
1
月，广东省财政厅厅长陈国煌提及对于加快专项债收储土地和收购存量商品房政策，“广东也正在积极研究推进，争取政策尽快落地见效”。随后，广东省制定了《关于土地储备领域申报地方政府专项债券工作指引（试行）》，推动省内各地市加速收购存量闲置土地。
截至
