事件：
10月12日，国新办举行新闻发布会，财政部介绍财政工作情况。发布会介绍了4个方面的增量财政政策。一是化债，较大规模增加债务额度，支持地方化解隐性债务；二是银行注资，发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本；三是房地产，叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳；四是消费，加大对重点群体的支持保障力度，针对学生群体加大奖优助困力度，提升整体消费能力。
对此我们点评如下：
一、怎么看四项财政增量政策？
年内新一轮地方债置换隐债可期，降准、定向发行等方式有助于对冲地方债供给放量对债券市场的影响
。2014年9月21日，国发[2014]43号文提出，以2013年政府性债务审计结果为基础，对地方政府性债务存量进行甄别，对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，各地区可申请发行地方政府债券置换。自2015 年至2018年，全国累计发行置换债券置换存量政府债务约 12.2 万亿元。其中，2015年财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，考虑到当年地方债净融资规模由上年3008亿元攀升至36637亿元，因此财政及金融管理部门指导各地采用定向承销方式发行了约21%的置换债券，同时央行累计降准250BP（不含定向降准50BP）、降息125BP，最终有力降低了地方政府的付息负担，通过“抵顶减收”为地方腾出资金支持重点项目建设创造了条件。
发行特别国债注资六大行，增强金融服务实体经济能力
。注资六大行是在此前924金融发布会已经提及的政策，预计将加快落地。在银行息差收窄和利润增速下行的背景下，商业银行通过内生利润补充核心一级资本的能力在下降，通过外部注资补充资本，可以提升资本充足率、增强防风险能力。此前1998年，财政部也曾发行特别国债向四大行注资。
保障房收储加力，从货币政策为主的阶段，步入到财政货币政策协调阶段
。房地产政策涉及三个方面，一是允许专项债用于土地储备，二是支持专项债+保障性安居工程补充资金来收购存量房，三是继续调整优化相关税收政策。在保障房收储方面政策力度有所加大，此前主要是通过人民银行的3000亿再贷款推进收储，接下来专项债和保障性安居工程资金都可参与，对于地方政府而言，收储的资金更加充裕，可以加快消化存量房，促进房地产市场供需平衡。
加大学生奖助力度，促消费政策着眼边际消费倾向最高的人群
。接下来的促消费政策主要面向学生群体，通过提高学生奖助金额、扩大名额等方式。发布会披露“2023年，全国财政投入932亿元，资助高校学生超过3100万人次”，如果本次能增加30%，对应近300亿的增量资金。考虑到学生群体消费倾向更高，这批资金大都能直接转化为消费。
二、怎么理解“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”？
发布会提出
“我们还有其他政策工具也正在研究中。比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间。”
怎么理解中央举债空间？
横向比较来看
，在BIS数据库中，我国政府杠杆率处于全球中游，但其中大部分是地方政府债务，我国2021年中央政府杠杆率仅为20.3%（考虑跨国可比性，这里用2021年数据），与IMF统计的175个国家和地区中央杠杆率的同期数据相比，我国处于后10%，低于全球90%的经济体。
纵向比较来看
，我国中央政府杠杆率自2004年后连续十多年下降，直到2020年才开始超过2004年的高点，2024Q2为24.6%，仅比2004年9月高4.4个点。
从发布会来看，目前已经明确的中央加杠杆的空间在两个方面，一是已落地的发行特别国债补充银行资本金；二是10月8日国家发改委的发布会指出的明年继续发行超长期特别国债。
三、年内财政如何发力稳增长？如何看待预算目标实现进度？
全年收入增速可能不及预期，但通过调度资金弥补财政缺口，可以将赤字规模控制在4.06万亿。
关于预算目标，发布会表述如下：“预计全国一般公共预算收入增速不及预期。大家比较关注今年是否可以实现预算目标，在这里我可以负责任地告诉大家，中国财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标，请大家放心！”由此来看，支出进度会比收入更快，这会导致实际赤字扩大，需要通过各种调度资金，弥补财政缺口，将赤字规模压降到年初4.06万亿的目标。
今年财政缺口到底有多大？充分考虑现实条件后，可能只有0.4-0.7万亿。
①理想状态下的财政缺口：考虑两本账收入与年初预算目标的差距，第一本账收入增速从前8个月-2.6%提高至+3.3%，对应1.3万亿缺口；第二本账从前8个月-21.1%提高到+0.1%，对应1.5万亿缺口，一共2.8万亿。②实际执行下的财政缺口：第二本账以收定支，预算目标不构成约束，因此更为实际的情况是只考虑第一本账，并考虑财政支出完成全年目标需要多少钱，即全年收入增速从-2.6%提至0、支出增速从+1.5%提高到+3%/4%，对应的收入缺口大约是0.4-0.7万亿。（参考此前报告《
财政“赶进度”下的逆周期政策空间
》）
补缺口的钱从哪儿来？来自三个方面，一是使用4000亿地方债务结存限额；二是盘活国有资产、加强收益管理，如特定机构上缴利润；三是使用预算稳定调节基金等存量资金
。发布会指出：“中央财政从地方政府债务结存限额中安排了4000亿元，补充地方政府综合财力，支持地方化解存量政府投资项目债务和消化政府拖欠企业账款。鼓励有条件的地方盘活闲置资产，加强国有资本收益管理，努力增加财政收入。指导地方依法依规使用预算稳定调节基金等存量资金，保障财政支出需要。”
综合来看，预计最后几个月将会筹集调度资金、加快财政支出，拉动下半年GDP增速0.22-0.51个点
。财政部指出，1-9月累计支出增速已经从上月的1.5%提高至2%，推算9月当月的支出增速为5.4%左右。我们在此前报告《财政“赶进度”下的逆周期政策空间》中指出，如果全年支出增速达到4%的预算目标，9-12月支出增速需要达到8.1%；如果全年支出增速达到3%，9-12月支出增速需要达到5.5%。后者对应拉动0.15-0.34 万亿的GDP，拉动全年名义GDP增速0.12-0.27个点，拉动下半年名义GDP增速0.22-0.51个点。
风险提示：
