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当前化债成效显著但结构性压力仍存，局部地区风险依然存在
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多地通过债务置换、压降融资平台规模等方式化解债务，隐性债务化解进度加快。据统计，2025年以来30地官宣“全域隐债清零”，如吉林省2024年隐性债务压降80%且58个市县区实现清零、内蒙古8个旗县隐性债务清零等，地方化债成效显著。但值得注意的是，债务结构性压力仍存，主要呈现出“显性风险缓解、隐性压力未消”的特点。
与此同时，局部地区风险依然存在，
部分地区的债务风险仍值得关注。
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把握“在发展中化债、在化债中发展”，未来化债资源倾斜可能加剧分化
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当前化债工作的思路已发生重大转变，要
把握“在发展中化债、在化债中发展”
。后续随着化债工作持续推进，或
将出现“优先发展地区优先化债”的马太效应。其中东部发达地区因经济基础好、资金使用效率高，可能优先获得专项债额度支持。
对此，应加强政策调控，通过动态调整高风险地区名单、差异化分配置换额度（如向中西部地区、经济欠发达但债务风险突出等地区倾斜）以及强化转移支付等方式来缓解区域失衡。
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对于“债务高风险地区名单”内的地方，后续或将实行差异化监管
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“99号文”明确了退出重点省份的流程，即：2025-2027年三年中可以每年一次统一申报退出重点化债省份，并从隐性债务率、本地区金融债务与GDP之比、以及退平台数量等方面确立退出标准。我们认为，
对于“债务高风险地区名单”内的地方，后续可能会实行差异化监管，
地方退“债务高风险地区名单”的紧迫性增加。
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进一步完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动
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主要通过以下三个方面进一步完善债务管理制度，一是加强对地方政府债务的全方位监控；二是
加强地方政府债券管理；三是
完善地方政府政绩考核体系。
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加速推动融资平台市场化转型
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从存量债务化解、债券融资以及
风险隔离机制
等方面进一步助推地方平台公司转型发展
，其中
对高风险地区平台主要采取“严控+转型引导”的方式。
2025年政府工作报告中提出，稳妥化解地方政府债务风险。坚持在发展中化债、在化债中发展，完善和落实一揽子化债方案，优化考核和管控措施，动态调整债务高风险地区名单，支持打开新的投资空间。按照科学分类、精准置换的原则，做好地方政府隐性债务置换工作。完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动。加快剥离地方融资平台政府融资功能，推动市场化转型和债务风险化解。对此，我们谈几点看法：
一、当前化债成效显著但结构性压力仍存，局部地区风险依然存在
随着2024年11月“十万亿”化债政策的落地，2028年之前地方需消化的隐性债务总额从14.3万亿元大幅降至2.3万亿元，地方政府债务风险得到了缓释。与此同时，多地通过债务置换、压降融资平台规模等方式化解债务，隐性债务化解进度加快。据统计，2025年以来30地官宣“全域隐债清零”，如吉林省2024年隐性债务压降80%且58个市县区实现清零、内蒙古8个旗县隐性债务清零等，地方化债成效显著。但值得注意的是，债务结构性压力仍存，主要呈现出“显性风险缓解、隐性压力未消”的特点。当前实际隐性债务规模仍相对较高，从广义口径来看，市场多家研究机构测算隐性债务规模在21.39万亿-65.7万亿之间。其中作为隐性债务主要承载主体的城投企业有息负债规模庞大（截至2024年6月达45.2万亿元），目前多地已经出现城投各类非标融资逾期、银行贷款逾期等负面事项。
与此同时，局部地区风险依然存在。一直以来，地方政府通过举债加大对基础设施建设、公共设施建设等领域的投入，有力推动了地方经济快速发展，部分债务资金也形成了不少优质资产并产生收入。但一些地区为了追求短期增长而过度依赖债务融资，债务规模增长过快，融资结构不合理，导致偿债压力较大。特别是在经济增速换挡、财政收入增长放缓以及房地产市场调整等因素影响下，部分地区的债务风险仍值得关注。
二、把握“在发展中化债、在化债中发展”，未来化债资源倾斜可能加剧分化
自2023年7月“一揽子化债方案”提出以来，随着一系列配套政策落地实施，表明化债工作的思路已发生重大转变。“在发展中化债，在化债中发展”这一思路打破了传统观念里化债与发展相互对立的思维局限，为地方经济实现可持续发展开拓了新的思路。其中，“在发展中化债”强调通过经济增长、产业升级等方式为债务化解提供增量资金来源，缓解地方债务压力。如通过释放置换债务腾挪的财政空间（如每年2.8万亿元置换额度），支持基建、产业升级等投资，提升经济活力，进而增强偿债能力。“在化债中发展”则突出在化解债务风险的过程中，通过优化资源配置等方式保障经济的可持续性，避免因过度偿债而对经济发展造成负面影响。如通过债务置换减少利息支出（5年累计节约6000亿元），地方政府可将资金转向民生、科技等领域，形成良性循环。
我们认为，未来，化债资源倾斜可能加剧分化，或将出现“优先发展地区优先化债”的马太效应。其中东部发达地区因经济基础好、资金使用效率高，可能优先获得专项债额度支持。2024年，财政部会议提出优先支持经济大省化债，从公示的化债额度来看，经济大省化债额度占比较高，比如江苏拿到专项债限额7533亿，明显超全国十分之一基准线且规模位居第一，这大大缓释了当地的化债压力。对此，应加强政策调控，通过动态调整高风险地区名单、差异化分配置换额度（如向中西部地区、经济欠发达但债务风险突出等地区倾斜）以及强化转移支付等方式来缓解区域失衡。
三、对于“债务高风险地区名单”内的地方，后续或将实行差异化监管
2023年，国办发“35号文”要求，对于名单内城投企业，只能借新还旧且不包含债务利息，不能新增融资规模。对于参照地方政府平台管理的国企，根据省市区域不同，实施差异化限制，12个高风险重点省份只能借新还旧，不能新增融资规模。随后“47号文”、“14号文”、“134号文”、“150号文”、“99号文”等配套政策文件陆续落地，进一步明确了相关要求。其中“99号文”明确了退出重点省份的流程，即：2025-2027年三年中可以每年一次统一申报退出重点化债省份，并从隐性债务率、本地区金融债务与GDP之比、以及退平台数量等方面确立退出标准。
对于“债务高风险地区名单”内的地方，后续可能会实行差异化监管，包括加强对其债务发行的审批管理、限制高成本债务融资，要求地方制定更严格的债务化解计划并定期汇报，加大对财政收支的监督力度并规范资金使用，在项目投资审批上可能优先支持能直接增加偿债能力的项目，以及债务化解纳入政绩考核等。地方退“债务高风险地区名单”的紧迫性增加。
四、进一步完善政府债务管理制度，坚决遏制违规举债冲动
第一，加强对地方政府债务的全方位监控。通过加强对地方政府债务的全方位监控，包括显性债务、隐性债务、城投债，甚至地方政府拖欠企业账款等，提高债务管理的透明度和有效性，防止出现一边化债一边新增的情况。一方面，完善债务风险监测预警机制，建立和完善地方国有企业债务风险监测预警机制，通过信息化手段加强对各级企业债务风险的动态监测，实现早识别、早预警、早应对。另一方面，完善全口径地方债务监测监管体系，加强对政府、企业融资的监管，对举债资金流向的监管，以及日常风险的处置及长效防控机制。
第二，加强地方政府债券管理。五年内有10万亿化债资金通过专项债下解地方，同时仍有保障重点项目建设的专项债资金到位。要用好专项债，应完善管理机制、合理运用资金、加强债务监测，防止以债化债过程中引发次生风险。其中应重点把握三个方面：一是专项债用途要有“针对性”，要保持专项债用途的针对性，防止将其与财政资金混同使用。二是专项债收益要有“落地性”，要夯实地方债的偿债保障措施，要在筹备阶段就落实好专项债的付息来源，保障项目类专项债收益的落地。三是专项债规模要有“适配性”，要统筹区域情况、资金用途情况，使地方债规模与区域实际情况相匹配。
第三，完善地方政府政绩考核体系。部分地方政府在政绩考核体系的导向下，存在“唯GDP论”“重面子轻里子”等政绩观偏差，片面追求经济增长速度、城市形象建设等显性指标，在一定程度上推动地方大规模举债。后续应进一步完善地方政府政绩考核体系，并加强市场化、法治化债务违约处置机制建设，可考虑将地方GDP增速和政府债务水平等指标综合纳入考核，确保债务规模适度、结构合理、风险可控。同时，落实举债终身问责制，加强人大、审计监督，对违规举债行为进行严格管控，避免出现新增隐性债务和违规举债的情况。
五、加速推动融资平台市场化转型
实践中，部分地区财政实力较弱且下辖的城投公司融资能力较差，市场化融资的资金无法满足当地基础设施建设的需求，所以只能通过政府信用背书的方式来进行融资，从而产生了隐性债务。后续应加强地方平台公司治理，严禁其与地方政府信用挂钩。一是在进行债务梳理的基础上，对于存量债务可通过债务重组，债务置换，延长债务期限、降低利率等方式缓解偿债压力；对于有现金流的项目，可通过资产证券化等方式盘活资产，筹集偿债资金。二是对产业转型快、资质优的平台“开前门”，通过创新融资工具释放活力，如鼓励发行科创债、乡村振兴债、绿色债、中小企业支持债券等。三是对高风险地区平台“严控+转型引导”，以债务置换和资产盘活腾挪空间。通过区域分化、资质分层政策避免“一刀切”，实现风险化解与经济增长的动态平衡。四是在平台转型过程中建立风险隔离机制，将平台原有的债务风险与转型后的业务运作分隔开，防止新的债务风险产生。
文：罗强（财达证券债券融资部董事总经理）
钱文君（地方政府投融资研究中心研究员）
图片来源：网络
地方债务管理持续推进，确保2028年底隐性债务“清零”
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