所谓“联省自治”，有两个层面的涵义：
（2）由各省选派代表，制定联省宪法，以实现国家统一。
国人有这种“联邦制”国家理想，时日已久。
辛亥年，革命党人曾深信“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”。袁世凯执政后，进步党人高举中央集权旗帜，国民党人则于“二次革命”时期倡议国家改行联邦制；袁氏解散国会后，进步党人也转而支持扩大各省自治权。至1915年左右，联邦制已成为知识分子当中最流行的一种思潮。
袁世凯死后，进步党人寄望于段祺瑞的“开明专制”，联邦自治论一度沉寂。段氏废除《临时约法》，招致国民党人发起“护法运动”。段氏取“武力统一”政策，国民党人举起联邦自治大旗，要求以宪法确定省长民选；进步党人全力支持段祺瑞，反对省长民选，在舆论上对联邦自治大加讨伐。进步党这种无原则支持，换来的是段祺瑞以金钱构筑“安福系”，将进步党从国会排挤出局，进步党随后消亡。至此，进步党一系的知识分子，终于走出“开明专制”的迷梦，再度回归“联邦自治”主张（如熊希龄明确对外声明自己放弃中央集权主张，改崇联邦自治）。
进步党一系知识分子的加入，使得“联邦自治”成为1919年前后最流行的政治思潮。两次南北和谈破裂，直皖战争爆发，南方军政府瓦解……亦将“联邦自治”推上了前所未有的高潮。地方中小军阀，大多希望依靠“自治”，将北洋系大军阀的“武力统一”挡在省门之外；地方绅民（主要是知识分子，包括前进步党人和国民党内的温和派），则希望依靠“自治”，结束军阀混战——上层救国路线（拥袁拥段）费十年之功一无所成，他们希望改走另一条“中层救国路线”。
以上，是1920年“联省自治运动”步入实践阶段的时代背景。
一、湘人治湘
湖南成为实践“联省自治”理想最有力的省份，与该省所受战祸最烈有关。
（1）醴陵县城只剩下二十八个活人
自“二次革命”到“护法运动”，民国碎裂，南北分治。
至1920年，形势愈形恶化。北洋系政权已无力稳定北方，直、皖两系混战不休；南方护法军政府也已消亡，两广、西南军阀各自为政。
湖南地处南北交通要冲。北方推行“武力统一”，务求得湖南以遏制西南、威胁两广；南方屡次“北伐”，也务求得湖南以兵锋北指。可以说，民国成立了整整十年，湖南即受了整整十年的兵祸，时人总结：“七十余县之地，无地不灾，三千万人之家，无家不毁”。
1920年，湖南《民国日报》如此形容本省惨况：
“湖南人死了若干还不算，还要赔上若干财产，战来战去，战到如今，从前金装玉琢的湖南，就变成如今土焦人槁的局面。目下除了高高在上的湖南人，还能享有些微闲福外，其余的湖南人，有槁死在山腰湖畔的，有流亡在异国他乡的，无处不见焦土的颜色，无处可觅完全的住宅。焦土上面立着的人，不是号寒，也是呼饥，住宅里头藏着的人，不是数米为炊，也要折骸以爨，更有那厘妇，望秋风而泣，老母倚斜闾而望子。种种惨状更是不胜枚举。”
具体惨到何种程度？止举一例：1918年南北战争，北洋系张敬尧所部第七师在株洲、醴陵烧杀抢掠，无辜民众死者10余万人，战事结束，醴陵县城“仅遗二十八人”。
张敬尧督湘期间，植私产、扩私军，横征暴敛搜刮民财。不但祸及蝼蚁小民，缙绅富商也苦不堪言。1919年11月，湖南绅士范濂源、熊希龄等168人联名向北京总统府、国务院控告张氏祸害湖南的累累罪行，要求撤换湖南都督，“驱张运动”由此而起。
湖南人谋求通过“自治”摆脱军阀混战噩梦的理想，也由此开始。
“驱张运动”几乎调动了湖南省内外所有的开明势力。有地位的湘籍士绅，在各种政治场合，向各种政治团体控诉张的罪恶，且发行刊物（如《湖南》、《湘声》、《天问》），将张氏种种恶行广而告之于全体国人；湘籍学子联合罢课，选派代表分赴北京、上海、广州等地请愿，宣誓“张敬尧一日不去湘，学生一日不回校”，省城教职员工也加入到请愿活动之中……不及一月，张敬尧的恶名已举国皆知。
张敬尧
（2）三千万湖南人战胜一个民贼张敬尧
北洋政府既无力亦无意处分张敬尧，遂对这汹涌的湖南民意，取充耳不闻的态度。
驱张运动的手段，遂由和平转向武力。1920年夏，湘军趁吴佩孚与段祺瑞不和，以秋风扫落叶之势，将号称7万之众的张敬尧部逐出了湖南。史载，张敬尧部溃退之时，地方民众多趁机夺其辎重；湘军所到之处，地方民众则主动犒军，“输卒纠聚自如，给养望屋而得”。故陶菊隐在其《北洋军阀统治时期史话》一书中如此评价此次战争：
“并不是湘军三千多支吹火筒，战胜了在数量和装备上占有绝大优势的北军，而是三千多万湖南人民，战胜了一个民贼张敬尧。”
“民意战胜军队”，这种说法自然过于夸张。但这种夸张背后，民意对张敬尧部的痛恨，是真实的。
驱张后，1920年7月22日，新任湖南省长谭延闿发表全国通电，公开倡言“湘人治湘”：
“各省自治，为吾民共同之心理，……湘人此次用兵，纯本湘人救湘，湘人治湘一致决心……闿及全体人民，……爰本湘民公意，决定参合国会讨论之地方制度，采用民选省长及参事制，分别制定暂行条例，公布实行。”
稍后，谭延闿宣布“湖南自治”，并呼吁全国“联省自治”；谭并邀请湖南各界名流及各社会团体代表以及新闻记者，举行联席会议，共商“湖南自治”大计。
谭氏如此做，有个人不得已的隐衷。
湘军虽然驱张成功，但并无实力保全湖南，皖系打着“武力统一”的政治旗号，随时可能卷土重来。谭氏只得借用时下盛行的“联省自治”口号，寄望于以“全体湘民公意”将北洋系的部队拦阻在省门之外。
此外，国民党在广东积极运作武力北伐，必欲取道湖南（张敬尧1919年曾加入国民党），
谭氏也希望以“全体湘民公意”阻止国民党势力进入湖南
。
谭延闿
（3）假冒也不要紧
谭氏这种动机，是“联省自治运动”饱受批判的主要原因。譬如，陈独秀曾断言，这种运动不过是一种“联督割据”：“非发生于人民的要求，乃发起于湖南、广东、云南的军阀首领”。
陈独秀的批评有他的道理，没有湘省军阀“联督割据”的欲望，确实不会有“湘省自治”。但并不能因此，就否认湘省民意的存在。一如湖南《大公报》的文章所言：“假如是一个湖南人，而不至于全无心肝，大概会人人肯定湖南应该自治。”
其实，湖南知识分子也意识到了陈独秀所提出的问题，但他们觉得这是不妨事的。湖南的媒体人龙兼公，写过一篇文章，叫做《假冒也不要紧》，专门谈及军阀私利与民众公意之间，并非完全不能兼容：
“军人口中都会吐出自治两个字来，总算是自治的动机勃发了，真真假假且不管他，即此一端，便可以断定我们理想中的联邦，迟早总会有实现的希望。……他们的作用，无非是想利用自治制宪这块金字招牌，好拿来时扛某一方面，或应付任何方面，诚意本来是没有一点的。不过他们军阀虽然没有诚意，人民却可以拿出要求自治的诚意去顺应他。……
他既可以利用这个名义来遂他的私图，人民又何尝不可以利用他的私图来谋群众的公益
。”
（1920年7月1日，《大公报》）
龙兼公所说的“假冒也不要紧”，实是当日诸多湘省知识分子的共识。
早在“驱张运动”胜利之日，湘省士绅即已经意识到，不能将希望寄托在本省“督军省长”身上：
“我们这次驱张运动，本来没有什么成败可言，不过逐去一个外籍的督军省长，换一个本地的人罢了！但是于这种现象里面，得了一个极明显的教训：我们知道驱傅、驱张……种种问题，于我们小百姓没有多大的关系的。我们知道政治状况，是由社会状况发生的。政治不良，必是社会上起了什么病的状态。……我觉得我们以后所应负的责任，就是要努力改造社会。”
（黎宗烈，《蒸阳请愿录》）
他们转而寄望于发展民众组织，进行社会自救
。比如，湖南改造促成会当日的主张是：
“湘事糟透，皆由于人民之多数不能自觉，不能奋起主张。有话不说，有意不伸。南北武人，乃得乘隙凌侮，据湖南为地盘，括民财为己橐。往事我们不说，
今后要义，消极方面，莫如废督裁兵，积极方面，莫如建设民治。……大乱初勘，三千万人，人人要发言，各出独到之主张，共负改造之责任。
”
依托湖南《大公报》，湖南的士绅学子们，将自己的主张说得明明白白——
湘省的前途，不在湘籍省长督军，而在湘人自治
：
“如果湖南的事，还是由几个湘籍司令主持，这是‘湘官治湘’，决不可认为‘湘人治湘。”
（许庆誉《怎么叫做“湘人治湘”》）
“要自治就不要依赖官治，要谋湘人自治就不能依靠那些特殊阶级的少数人，政府和特殊阶级的少数人是不一定能够替我们全体湘人谋乐利的，我们还是要去自求多福。”
（龙兼公《湘人治湘》）
龙兼公
二、湖南省宪法
“湖南自治运动”持续了六年。期间种种成就，均为民国以来所未有。
最大的成就，是造就了一部《湖南省宪法》。
（1）民权不是送来的
要使“湖南自治”产生法律上的效力，拒南、北势力于省门之外，首要之务是须制定基于三千万湖南人意志之上的“省宪”。故1920年10月24日，湖南的公共组织，集体向省府请愿，强调说：
“此次湘人治湘……舍湖南人民自制宪法，更无他道之可循。”
除了将南、北军阀阻于省门之外，湖南知识分子还希望此宪能够起到保障民权的作用。
1921年3月4日，湖南大公报刊文《民权不是送来的》，希望唤起民众的制宪热情。文章说：
“他们将要起草的所谓省自治根本法，不就是我们群众心理所急欲创造的那部省宪法吗?省宪法的性质，是规定省的组织，省政府各部门——行政、立法、司法——相互的关系和省政府与人民的关系的。依我看，人民对于宪法上的要求，最重要的便是看怎么样规定政府——立法、行政、司法——与人民的关系，因为民权的消长，只须争此一点，这一点争不到手，或是所得不满意，旁的事便没有话说了。
“湖南人，你们都醒了么？你们在这民国十年内所受的痛苦——政府的压抑、议会的愚弄、官吏的敲剥、兵匪的荼毒，哪一样不疾首痛心。趁着这个大法初创的时机，你们就应该要想着：一、我们人民为什么没有权？二、蹂躏我们民权的人，为什么那样横暴？由此推想，我们要怎样伸张民权和怎样去抑制民权的蹂躏者的方法，便可以在宪法上想出来了。我们想出了方法，还须得要把这方法制成条文，安放在宪法内面去，做一个永久的保障。这些不利于特殊势力阶级——官僚政客武人资本家——的方法，拼命去争恐怕还不容易得到圆满的解决，闭目静坐如宗教徒之祷告上帝赐福音，哪里有希望呢？我敢再正告湖南人民一句话：
（2）学者制宪
在军阀角度，宪法不过是保全其割据湖南抵御外敌的道具，故而倾向于由政府“代表”民意包办制成。
但湖南知识界既已有“民权是争来的，不是送来的”这种觉悟，湖南的筹备制宪，终究还是变成了一场颇具声势的启蒙运动。包括梁启超、蔡元培、张东荪、章太炎及杜威、罗素在内的诸多国内、外知名学者，均卷入了这场制宪运动，试图为其提供思想资源。
于是，湘省内部，在省府与民众之间，就出现了“官绅制宪”与“公民制宪”的路径分歧。最终是各做退让，选择“学者制宪”。
“学者制宪”的方案，最早由蔡元培提出。1920年秋，蔡陪同杜威、罗素等人来长沙考察湖南“自治”，即提议湖南政界应聘请具有专业修养的学者来制宪。蔡的意见，得到了取谭延闿而代之的湖南新督军赵恒惕的支持。
“宪法起草委员会委员”由省府出面聘请，其最终名单是：王正廷、蒋百里、石陶钧、彭允彝、李剑农、王毓祥、向绍辑、皮宗石、黄士衡、唐德昌、董维键、陈嘉勋、张声树。
这批学者在岳麓书院闭门商议、辩论了一个多月，制成一部《湖南省宪法草案》。
以今日眼光观之，这部宪法草案，乃是民国时代最好、最具可操作性的一部宪法。理由有二。
第一，该草案通篇贯穿着“主权在民”和“权力制衡”的民主政治原则；第二，该草案也充分照顾到了湖南的实际情况。
“学者制宪”之初，湖南省内议论纷纷，许多人怀疑会是“包办宪法”的变异。草案出炉后，曾竭力反对“学者制宪”龙兼公，却对草案另有一番评价：
“这次起草委员会草拟的湖南省宪法案，我读了三四遍，觉得大体是很不错的。他的长处：第一是知道注重民权。看他规定人民权利义务，处处都从实质上划定界域，明白写了出来，不用浑括条文，替恶政府多留蹂躏人权的机会。这一章在本草案中，确实是特放异彩！第二是知道着眼事实，不务为高远之谈，使条文等于虚设；其有根据法理本应如此规定，而因他种关系即时又行不通者，则变通方法或展缓其施行期限。这都可以见得起草诸君的心思细致！第三是知道求实用不求美观。我起初是一个反对所谓‘学者制宪’的人，就是恐怕他们不甘心自贬‘学者’的身价，专门替我们起草一部‘好看不好吃’的宪法。今读本案，‘不好看而又好吃’的地方很多，这真是出我们意料之外。”
