今日（2017年6月23日），审计署审计长胡泽君在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上，报告2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况。
今年，对于地方政府债务问题，审计署表示至2017年3月底，审计的16个省、16个市和14个县
本级政府债务风险总体可控。
但也同时指出，部分地方政府债务增长较快，有的还违规举债。具体情况为：
◆ 政府承诺以财政资金偿还的债务余额
较2013年6月底增长87%
◆ 其中，基层区县和西部地区
增长超过1倍。
◆ 7省6市5县2015年以来
违规举借的政府债务余额537.19亿。
◆ 有4省2市2县尚
未成立政府性债务管理领导小组
。
从审计报告指出的问题角度，可以看出财政部等从2014年至今的一系列举措的外在压力和内在动因，其实都是一脉相承的。
事实上，2014年修订的《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的实施，已经明确了严禁地方政府违规举债的基本思路。
同时，通过后续一系列文件的细化，地方政府举债机制已经逐步成形，从途径规范、限额及预算管理、风险处置、日常监督等角度完善该机制。
但是由于初期各项制度落实的速度和力度，一开始对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的口径，偏门开始大行其道。典型的是地方政府违法违规提供担保，通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债。
而截至目前，财政部已经通过一系列发文，对于违规举债“偏门”的进行全方位封堵：
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财预(2017]87号《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》
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财预〔2017〕62号《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》
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财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》
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财预[2017]35号《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》
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财预〔2016〕175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》
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财预〔2016〕155号《地方政府专项债务预算管理办法》
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财预〔2016〕154号《地方政府一般债务预算管理办法》
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财预〔2016〕152号《地方政府性债务风险分类处置指南》
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国办函〔2016〕88号《关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》
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财预〔2015〕225号《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》
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国发〔2014〕45号《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》
目前，国发43号文、新预算法、国办函88号文等重申严禁地方政府违法违规提供担保增加地方隐性债务，《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》、财预50号文《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等亦明确或重申了严禁地方政府以PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。
在此基础上，面对者伪政府购买服务的增多
，87号文坚持问题导向，继续对于进行
50号文
补充，明确禁止地方政府以政府购买服务变相融资。
至此，总体实现了对大部分违法违规融资行为（提供违法违规担保、PPP、政府投资基金、政府购买服务）的政策全覆盖。
债券管理领导小组是国办函（2016）88号《地方政府性债务风险应急处置预案》首次提出：
其实这个问题，今年的财预〔2017〕50号也重申了：
一、全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作
各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，
抓紧设立政府性债务管理领导小组
，指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制。
而在这此的审计建议中，报告也建议应
切实加强重点领域监管和风险防控。
一是
加强跨部门、跨区域监管协作和信息数据共享，增强监管规则的协调性和监管标准的一致性，利用大数据技术提高监管效能。
关于对地方政府债务风险管控，以及相应的信息共享和统计监测，不仅是财政部今年的50号文，央行和银监会早已有过发文，而且近期都已经再次重申了相关表态：
银办发〔2017〕48号《中国人民银行办公厅关于做好2017年信贷政策工作的意见》
（二十七）继续做好地方政府性债务管理配套金融服务。
银行业金融机构要配合相关部门做好地方政府存量债务置换和地方政府融资平台市场化转型工作，
强化债务风险监测提示
，不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保，购买地方政府债券要符合监管规定。
人民银行各分支机构要
及时掌握本地区地方政府债务置换和融资平台市场化转型动态，
密切监测重大项目后续资金来源
，督促银行业金融机构强化地方政府性债务风险监测和提示。
银监发[2017]6号文《关于银行业风险防控工作的指导意见》
七、加强地方政府债务风险管控，切实防范地方政府债务风险
（二十四）严格落实《预算法》。银行业金融机构要认真落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，
不得违规新增地方政府融资平台贷款，严禁接受地方政府担保兜底。
（二十五）规范新型业务模式。
银行业金融机构要依法合规开展专项建设基金、政府与社会资本合作、政府购买服务等新型业务模式，明确各方权利义务关系
，不得通过各种方式
异化
形成违规政府性债务。
（二十六）强化融资平台风险管控。
各级监管机构要会同有关部门强化地方政府债务全口径监测，
指导银行业金融机构配合推进融资平台转型，明晰债权债务关系，防范债权悬空风险。银行业金融机构要紧盯列入预警范围的潜在高风险地区，推动制定中长期债务风险化解规划，有效应对局部风险。
财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》
五、建立跨部门联合监测和防控机制
完善统计监测机制，由财政部门会同发展改革、人民银行、银监、证监等部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。
二是
依法加强对化解过剩产能、脱贫攻坚、环境保护、境内外重大投资等领域的事中事后监管，确保重大政策措施落实到位。
三是
重点防范
地方政府债务
、不良资产、债券违约、影子银行、互联网金融等风险隐患，强化风险评估、预警和应急处置。
财政部在今年的50号文也明确了：
对地方政府违法违规举债担保形成的债务，按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）依法妥善处理。
88号文《预案》明确三项原则：
一是分级负责。省级政府负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。跨省（区、市）政府性债务风险应急处置由相关地区协商办理。
二是及时应对。
三是依法处置。
在此基础上该文包含了四大内容：
一是依法明确适用范围
。依据预算法等法律和政策规定界定88号文《预案》和152号文《指南》的适用范围：纳入限额管理的地方政府债务：
二是建立分级响应机
制
。按照风险事件性质、影响范围和危害程度等，将政府性债务风险事件划分为Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较大）、Ⅱ级（重大）、Ⅰ级（特大）四个等级。
三是实施分类应急处置。
区分不同债务类型，分类提出债务违约处置措施，明确地方政府偿债责任，实现债权人、债务人依法分担债务风险。
四是严格落实责任追究。
风险事件发生后，对地方政府有关责任人进行行政问责和追究法律责任，对银行业金融机构相关负责人严格依法追责。
财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。
《预案》规定了财政重整的主要措施。包括：
一是拓宽财源渠道。
依法加强税收征管，加大清缴欠税欠费力度，确保应收尽收。
二是优化支出结构
。财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”或者大力压减。
三是处置政府资产
。指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。
四是申请省级救助
。采取上述措施后，风险地区财政收支仍难以平衡的，可以向省级政府申请临时救助，包括但不限于：代偿部分政府债务，加大财政转移支付力度，减免部分专项转移支付配套资金等。
五是加强预算审查。
六是改进财政管理
。实施中期财政规划管理，妥善安排财政收支预算，严格做好与化解政府债务风险政策措施的衔接。
《预案》中提出将对地方政府性债务进行分类处置，并依据预算法、担保法、合同法及其司法解释等法律规定，区分不同债务类型提出处置原则，实现债权人、债务人依法合理分担债务风险。
1.地方政府债券
。
►地方政府依法承担全部偿还责任。
2.非政府债券形式的存量政府债务。
新预算法实施后，地方政府
举债只能采取发行政府债券方式，
为此《预案》对非政府债券形式的存量政府债务处置进行了明确。
►
债务人为地方政府及其部门
的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任。
►
债
务人为企事业单位等
的，经地方政府、债权人、企事业单位等债务人协商一致，可以按照合同法有关规定分类处理。
►►即，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，地方政府不得拒绝相关偿还义务转移，并承担全部偿还责任；
►►债权人不同意在规定期限内将偿债义务转移给地方政府的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府
债务限额由中央统一收回
，地方政府作为出资人在出资范围内承担有限责任，依法实现债权人的风险和收益相匹配。
3.存量或有债务。
具体包括：
存量担保债务。
存量担保债务不属于政府债务。
-
除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府出具的担保合同无效。
-
地方政府对其不承担偿债责任，仅做适当民事赔偿，但最多不应超过债务人不能清偿部分的1/2；
-
担保额小于债务人不能清偿部分1/2的，以担保额为限。具体金额协商确定。
存量救助债务。
存量救助债务不属于政府债务。地方政府可根据具体情况实施救助，但保留对债务人的追偿权。
4.新发生的违法违规担保债务。
对新预算法实施以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照上述第三类情况中的存量担保债务依法处理。
另外，经国务院同意，财政部专门制定了《指南》，进一步区分存量债务中的银行贷款、企业债券、信托、BT等不同类型，分门别类明确具体处置措施，作为《预案》配套文件印发实施。
以下为国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的结构导图与原文
国务院关于2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告
——2017年6月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上
审计署审计长 胡泽君
全国人民代表大会常务委员会：
我受国务院委托，报告2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况，请审议。
按照审计法及相关法律法规，审计署对2016年度中央预算执行和其他财政收支情况进行了审计。
重点审计了中央财政管理和决算草案、部门预算执行、重大政策措施落实、扶贫等重点专项资金管理使用情况，以及部分金融机构和中央企业，共审计7900多个单位。
我们牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，认真落实十二届全国人大四次会议有关决议以及全国人大财经委审查意见，始终坚持依法审计、客观求实、鼓励创新、推动改革，揭露重大违纪违法问题，揭示重大风险隐患和结构性矛盾，反映体制机制问题，在促进政策落实、维护国家经济安全、推动深化改革和经济发展、推进民主法治和反腐败等方面积极发挥作用。
2016年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门坚持稳中求进工作总基调，坚持以新发展理念引领经济发展新常态，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，扎实推进各项工作，经济社会保持平稳健康发展。
从审计情况看，中央预算执行情况总体较好，中央财政一般公共预算收入完成预算的100.02%，保障了发展需要。
中央财政一般公共预算支出增长4.4%，坚持盘活存量、用好增量，增加的财政赤字主要用于减税降费和支持实体经济发展。
实行大规模减税降费，全面推开营改增试点。
实施“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展三大战略，区域城乡协调协同发展质量提升。
全面推进脱贫攻坚，中央财政专项扶贫资金超过600亿元。
深化创新驱动，中央本级科技、教育支出分别增长8.4%、6.6%。着力提升公共服务水平，中央本级医疗、农林水支出分别增长7.9%、5.1%，低保、优抚、退休人员基本养老金等标准提高，实现大病保险全覆盖。
持续深化“放管服”改革，取消165项国务院部门及其指定地方实施的审批事项，调整取消部分政府性基金。
深化资源税改革，制定非税收入管理办法。
推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革，制定实施中央与地方增值税收入划分过渡方案。
健全地方政府举债融资机制，加强债务风险分类处置。
健全预算管理制度，开展全国行政事业单位资产清查，初步建立中央部门项目支出绩效指标体系，大力推进中央和地方预算公开。
有关部门和地方财经法纪观念明显增强，全面整改上年审计查出的突出问题，依法行政、依法理财水平不断提高。
重点审计了财政部具体组织中央预算执行和编制中央决算草案、发展改革委组织分配中央基建投资情况。
从审计情况看，财政部和发展改革委认真落实积极的财政政策，围绕推进供给侧结构性改革要求，加强财政和投融资管理，深化预算管理制度改革，优化财政支出结构，加大关键领域和薄弱环节投入，财政资金使用绩效进一步提高。
中央决算草案表明，2016年，中央一般公共预算收入72365.62亿元，支出86804.55亿元；政府性基金预算收入4178.12亿元，支出3999.98亿元；国有资本经营预算收入1430.17亿元，支出1450.61亿元。
从中央决算草案与向全国人大报告的预算执行情况的差异看，2016年比上年明显缩小，一般公共预算收支差异由123.54亿元降为94.11亿元，政府性基金收支差异由19.29亿元降为400万元，国有资本经营预算收支差异由3.04亿元降为0，反映出中央预决算编制水平进一步提高，预算执行的规范化程度也进一步提升。
在2016年度中央决算草案编制中，财政部进一步规范了决算编制的程序和内容，改进了决算报表和报告，但部分事项未在决算草案中反映，主要是：财政部滞缴的8个还贷准备金专户2016年利息收入6.43亿元，尚未缴入中央国库的煤炭开采水资源费0.91亿元，地方归还及中央减免地方的转贷主权外债余额180.86亿元，以及利用外国政府和国际金融组织贷款统借自还项目的年初年末余额，还少列报当年外债发生额0.32亿元。
从财政管理和预算执行具体组织实施情况看，还存在一些需要改进的问题。
主要是：
一是部分项目预算安排未充分考虑上年执行情况。
在财政部代编的预算中，对中央节能支出等上年执行率不足30%的6个项目，2016年仍安排预算27.45亿元、执行率仍不足30%，其中2个项目预算连续两年未执行。批复的部门预算中，对50个部门5696个项目的结转结余434.86亿元，有46%未统筹纳入年初预算安排，其中16个项目结转结余7.24亿元全部未纳入；在14个部门24个项目结转41.94亿元的情况下，继续安排74.85亿元，年底结转增至53.8亿元。
二是部分预算安排方式与政策要求和实际情况不完全相符。
有的直接投向了竞争性领域，其中财政部将文化产业发展专项21.17亿元、发展改革委将物流业转型升级专项2.5亿元直接投向了竞争性领域的781个项目。有的预算安排时项目尚未确定或不具备实施条件等，财政部批复10个部门的14个项目预算12.02亿元，由此当年仅执行1%；对5个已确定实施部门的项目，财政部仍代编预算62.17亿元。
三是有些预算收支在一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算中的归属还不够明确、安排不够合理。
收入方面，对金融企业上缴收益，财政部在一般公共预算和国有资本经营预算中，分别列入627.42亿元、103.04亿元；支出方面，对大中型水库移民后期扶持专项，在一般公共预算和政府性基金预算中，分别安排36.4亿元、239.42亿元；在国有资本经营预算中，超范围安排1.86亿元，用于支付政府投资基金股息。
