中国PPP产业大讲堂，连接企业资源的另一种方式
来源：PPP工作中心
PPP项目是政府和社会资本在公共领域的合作。简单说就是政府和社会资本合作搞个项目，故，影响PPP项目的三个主要因素是政府、社会资本和项目。
由于PPP项目用于社会公众、使用公共资金、接受公众监督，所以具有公共性的特征；
由于政府和社会资本在项目中的诉求不一致，项目的成功有赖于政府和社会资本良好的合作，所以具有合作性（或平衡性）的特征。
由于项目的周期比较长，结构和调整事项比较复杂，所以具有长期性和复杂性的特征；
由于国家关于PPP的法规和政策多，所以PPP项目具有合规性要求强的特征。
对PPP授信的风险分析就是结合上述五个特征，对政府、社会资本和项目三个要素的综合分析。
由于项目有付费方式、合作模式、所属行业的不同，所以，对于PPP项目的风险分析可以归结为以下因素的分析：
1、如何评估政府？
2、如何甄别社会资本？
3、如何分析项目自身？
4、如何分析全流程各环节的风险点？
5、如何判断合规性？
其目的仍然是判断项目综合还款来源的充足性和可靠性。
对于政府的评估可以从以下角度分析：
地区经济环境
地方政府财政收入
地方政府偿债能力
政府治理水平
由于部分数据难以取得，也可以从以下方面简化分析：
1、看政府的级别。优选省级政府，次选地级政府，再选县级政府，县以下不做。开发区也一样分级别看。（“县以下不做”并非银行的要求，而是在所有的政府文件中，有关PPP的实施机构均为县级以上人民政府及其部门单位）。
2、看政府的区域。优选东部地区，次选中部地区，再次西北和东北地区。区域也要具体看，有的地方经济状况较差，但也基本没什么债务，而中央政府的转移支付支持力度很大，这些因素也要考虑。
3、看政府所在城市的经济分层。优选一线城市，次选二线城市，再选三四线城市。四线以下城市不做。
4、看政府的评比排名。如中国经济百强县等。国家级、省级贫困县则减分。
5、看政府的财力。主要分析政府财力和债务情况，计算债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率、财政自给率等指标。
6、看政府的规范性。包括行政行为的规范性以及财务的规范性。后者主要指政府财务和债务信息反映的是否真实全面，有无违规举债、隐性债务等。
7、看政府的历史履约纪录。包括政府性债务的履约情况，当地平台和国企的债务履约情况，政府工程垫资施工的比例、有无拖欠大额工程款等。
可以从以上维度设置指标，结合所在金融机构的资源、风险偏好，划一个抢做、可做、不做的政府名单。
8、最终看政府的付费责任是否能够合规地纳入预算，通过人大，并载入合同。
对于社会资本的分析，主要从以下方面进行：
1、专业能力
2、行业地位
3、财务实力
4、合作经验和优势
5、投资目的和愿景
其中，4、5两点是考虑PPP项目的特性而提出的特别要求。
由于多年来，在一些公共服务领域已经形成了一些行业龙头企业，它们具有专业能力、行业地位和合作经验及历史业绩，可以把这些企业作为优选对象。
由于上市公司、大型央企、地方龙头国企、行业龙头民企在社会责任、综合实力、与地方政府的博弈能力方面具有优势，可以把这些企业作为优选对象。
部分在细分市场领域具有技术、施工、运营、管理优势的企业，目前的规模虽然不大，也可以作为重点选择的对象。
对于项目本身，主要从付费方式、合作方式和所属行业去分析：
如果是政府付费的项目，主要分析政府的信用以及项目公司的履约能力。
如果是使用者付费项目，主要分析项目的市场前景和项目公司的履约能力。
如果是可行性补助（政府补贴 +使用者付费）的项目，需要分析政府信用、项目的市场收入和项目公司的履约能力，还要分析项目发生不确定性因素后，各方利益和责任协调机制是否完善、平衡。
由于政府在项目甄别、社会资本选择、保证公共项目运营方面的责任和主导地位，代表项目所处的区域经济环境，所以，对于政府的分析仍然是PPP项目分析的核心。
PPP项目的合作形式有O&M、MC、TOT、ROT、BOT、BOO等。
O&M、MC方式一般对银行融资需求较少，在此不作分析。
BOT、BOO是新建项目，完工风险和市场风险较大，TOT、ROT是存量已建成项目，完工风险和市场风险较低。
（由此可见，银行反倒喜欢TOT、ROT项目。而这也是中央自2015年PPP之初就大力推广，今年又反复下文要求推动的）
行业分析
1、公用事业
一般属于“使用者付费”的项目，政府无需承担运营补贴支出责任。但政府仍将承担财政或有支出责任。风险在于：公用事业产品的价格是受管制的，而经营成本是市场化的。
2、污水和垃圾处理等公共环保工程
政府在此类项目中一般承担“最低需求风险”。此类项目的优势在于，项目的业务量有历史数据作支撑，最低需求便于测算，但补贴机制设计较为复杂。此类项目有一定的技术专业性，要注意对社会资本的技术资质和行业经验的分析。
3、保障性安居工程
过去多采用和商业捆绑开发的模式，风险在于：商业部分的销售、租赁受房地产市场波动的影响，对于项目超额收益的分配，也会成为政府和社会资本之间的一个争议点。
87号文之后，棚改仍可采用政府购买服务模式。不过要注意项目应该归属于“党中央、国务院统一部署的”两个三年规划1800万套和1500万套；还有期限虽然可以突破中期财政规划、逐年安排预算，但是财政部此前的文件也说了要“按项目进度编制预算，及时拨付资金”。
保障性安居工程项目的收入不得与土地出让收入挂钩，但由于土地出让收入属于政府的专项预算收入，事实上构成政府的付费能力，从而对项目还贷产生影响，所以，应该加强对当地的房地产市场进行分析。在分析项目的还贷能力时，把项目可以带动的土地出让收入一并分析。
4、交通基础设施
此类项目一般投资金额都比较大，期限都很长，甚至可以达到20多年，多采用BOT模式，需关注全生命周期的风险。
此类项目的收入模式一般有两种，一种是没有收入，全靠政府付费；另一种是有部分收入，但需要政府补贴。
对于后一种，难点在于收入的预测，以及政府和社会资本对于预测数据的确认、对于通行费价格的确定和调整。
还需要注意的是，协议对于政府介入权的约定，以及项目排它性条款丧失的风险。
5、医疗和养老服务设施
前景广阔，但行业尚不成熟，其前期需求难以准确测算。
国家层面对此类项目的扶持政策尚未出台，对项目的影响尚难预料。
属于软性服务，服务标准的设置、达标检测的方法、付费绩效的考核不宜确定，受主观评价较大。
6、城镇化和新区开发
此类项目规模都比较大，投资金额高，回收期较长，土地出让和升值前景不确定，存在招商引资风险。
对于以园区商业部分补贴基础设施和公建开发的，还存在房地产市场风险、土地管理制度、土地招拍挂、政府平台管控等相关的政策风险
7、海绵城市智慧城市综合管廊
有一定技术含量，适合专业公司，民营企业有机会。此类项目规模比较大，与城镇开发配套，有利于大型综合性房地产园区开发企业，中型企业主要看其技术和配套能力。
这些项目试点期间受中央政府财政扶持力度较大，投资规模大，存在银行信贷业务机会。选好政府、选好项目所在的区域是关键。
PPP项目全流程风险审查要点
由于PPP项目的期限在十年以上，甚至达到20年以上，牵涉环节多、变化情况复杂，所以要注意全流程各个环节的风险点。
1、项目前期阶段
应注意审查政府和社会资本双方对于项目需要完成的前期工作内容、深度、进度要求，以及需要采用的技术标准和规范是否清晰。
2、项目建设阶段
主要审查项目工程建设条件，进度、质量、安全要求，变更管理，实际投资认定，工程验收，工程保险及违约责任等事项约定是否全面。完工风险是否可以得到有效控制。
3、项目运营阶段
主要关注合作项目运营的外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资、服务计量、运营期保险、政府监管、运营支出及违约责任等事项。
4、移交资产阶段
主要关注移交范围，如资产、资料、产权等；移交验收程序；移交标准，如设施设备技术状态、资产法律状态等。
合规性
PPP项目与其它固定资产项目投资一样，也需具备项目自身的合规性要件，主要是：
1、借款主体、资质的合法性
2、行政审批许可等（立项、核准、土地、用水、环保、节能等）
3、贷款用途的合法性
4、还款来源的合法性
5、税收补贴的合规性
6、争议解决的完备性
7、商务配套文件的合法性（如特许经营协议、项目合同等的合法性）
8、担保的合法性及可执行性
PPP项目的特殊性合规要求很多，主要从下面四个方面分析：
1、合格的社会资本
平台怎样改制才算到位？国企充当社会资本需要具备什么条件？
2、合规的合作模式
是否适用PPP?政府购买服务？特许经营？是否仍属于平台贷、BT？
3、合格的操作流程
选择适合的合作模式后，要按政府规范的操作流程进行
4、合规的风险分担
不能名股实债、不能固定回报、不能增加政府隐性债务
5、合规的政府采购
政府的公共项目不管采取何种运作模式，均需遵循《政府采购法》，若违法会导致采购行为无效。
6、合规的预算管理
能够有效地列入预算，并且不构成政府性债务
PPP项目的合规性较为复杂和重要，限于篇幅，这里只列出一个框架。
现在有一部分PPP项目融资难，或者银行批了贷，却提不了款，主要就是因为银行是带条件批的，条件就是满足国家关于项目建设运营的合规的要件，以及PPP模式的合规要件。
抛开合规性要素，如果你的PPP项目融资困难，恐怕你要换位思考，从本文一开始，银行考虑问题的五个纬度去思考：
1、与我合作的地方政府是否具有稳定的财力和可靠的信用？
2、与我合作的社会资本是否具有足够的出资能力、施工履约能力并且能够承担项目长期运营的风险？
3、我的PPP项目是否具有稳定可靠的收入来源并且足够覆盖还款？
4、在长达十年以上的合作期内，双方的风险收益分配是否平衡？我们是否能够精诚合作并且把可能的风险要素考虑周全、做出了安排？
5、PPP项目实施的各个阶段会不会因为合法合规问题导致项目取消、发生风险，或者因违规导致领导掉了乌纱帽？
银行不能赌，银行没有资格赌。赚取利差的本质限制了它。
银行必须把钱借给那些确信可以还回来的项目。因为银行的钱并不是自己的，在银行的身后，是无数信任银行的存款户（也包括你的亲人朋友），银行必须对他们负责。这不仅是银行自身经营的原则，也是银行承担社会责任的体现。
某国银行人士：
银行是做钱的生意的，赚的是买卖价差，就是利息差。因为银行是敞开大门接受存款的，存款利息已经付给了存款户，为了不赔钱，银行必须把这些存款再卖出去。所以，每天有几十万银行人在市场上兜售资金。一旦听说哪里有项目需要贷款，他们会立刻闻风而动。如果你的项目好，他们甚至会争抢起来。而PPP项目也没有太小的项目。几十万人服务于公司贷款，则是一个竞争非常惨烈的状况。所以，在这种情况下，你的PPP项目你还要慨叹融资难，恐怕得另找原因。以我审贷的感悟，PPP项目融资难，大约有两个原因：一是合规性有欠缺；二是融资的还款来源不确定、有风险。这第二个原因就是：银行不确定把钱借给你之后，在长达十年以上（PPP项目的期限要求在十年以上）的期间，钱能不能安全地还回来？因为银行是借存款户的钱做生意的，钱必须收回来再还给存款户；又因为银行赚取的只是利差，只能承受很小的损失，必须保证资金安全。所以，银行人面对贷款项目的时候，首先关注的是这个项目的收入来源是什么？是否持续稳定可靠？是否足够覆盖还款？
某银行人士：
无论是PPP项目还是政府平台融资还是国企融资，实质上绑定的都是政府信用，无非是明信用还是隐信用还是臆想的信用，本质都是靠信仰。既然都是靠信仰，为什么放着期限短、成本高的政府平台融资和国企融资不做，而去做期限长、成本低的PPP项目？
某银行授信审查人员唐俊：
从政府方说，PPP项目立项等行政许可主体不配合变更为项目公司；土地不采取划拨、投资入股、出让或租赁等合规方式供给项目公司，而仍然供给政府部门，导致项目融资时合规性审查有问题。从项目公司来说，大多数股东以施工企业为主，以赚取施工利润为主要目的，缺乏与政府、金融机构长期合作的意愿，重建设轻运营。“此外，部分强势客户融资条件高，比如要求债权融资期限与PPP合同期限同步，有的ppp项目股权融资甚至要求退出资金来自于项目经营收入。”目前在PPP项目落地过程中，既有股权融资也有债权融资，股权主要是针对项目资本金，而债权融资规模则大些。“资本金是股东投资项目的本钱，为借债提供安全垫，按规定不得抽走的，所以债务偿还不应该与ppp合同期限同步，但现在部分项目要求金融机构贷款与项目合同期限同步。“作为金融机构，相对于项目政府付费的信用风险，更担心目前合作的社会资本提前抽身的风险。”
国家发改委财政部双库专家连国栋：
其实，融资难的问题，第一不是目前金融机构没有能力，第二也不是金融机构认识不到位，经过长时间的洗礼和市场竞争，如果真的是一块肥肉和大的蛋糕，金融机构为什么不做；第三还是应该看到目前ppp项目整体质量不高，契约意识差，履约不强，风险较大，这才是金融机构不想趟浑水的主要原因，第四真正好的项目，风险可控的项目，参与主体靠谱，融资应该还是可行的。
PPP双库金融专家、北京云天新峰投资管理中心合伙人张继峰：
“融资也是一种交易，要平等互利、等价有偿。从整个金融市场来说，资金不只流向基础设施投资市场，还参加资本市场、房地产市场、 外汇市场、衍生品市场……而资金就像水一样，总会向低处，即风险低收益高的地方流。“如果政府不拿出好项目来，给的回报率又低，这个市场就是高处，资金是不会流过去的。而这个时候社会资本只做工程不管运营，又不增信，自然出现融资难。”
上海济邦咨询公司董事长张燎：
在我看来，依现在的市场主体构成和融资结构，PPP融资难愈加普遍是早晚的事，在金融环境收紧的时候更易爆发。因为，少有人愿承担P3项目长期运营责任，少有长期资本愿与项目长相厮守——回报率过低。这是坏事，也是好事。让PPP两类主要玩家-政府与社会资本都重视全生命期责任和长期资本筹措问题，开始调整预期，PPP才可能驶入一段新航程。有一位网友Jerry曾提出一些融资技术的思考，他表示如果不是政策导致的，融资难不是坏事，可能是促进PPP更成熟更规范的一个催化剂，也是市场在激烈的跑马圈地之后开始认真思考的一个结果。融资机构如果认识到长期投资的风险，他们就会做更多的尽职调查，会对PPP合同条款、社会资本的组成、施工质量、运维规划以及概预算包括投资回报率有较高的要求，这样会倒逼施工公司和社会资本认真准备长期运维。当然，如果风险太大，债权市场普遍不能接受，政府还是要提供一些担保，也有保险公司提供再保险的产品。另外，PPP合同一般对项目债有很多的保护，比如合同终止时，不管是政府或社会资本提出的，很多合同都会保证项目债的偿还，或者在施工延期的时候保证项目债利息。
长期以来基础设施和公共服务项目主要采取“公建公营”模式，在此模式下金融机构主要依据地方政府的信用制定相应的融资政策，包括相关融资条件和风险控制体系。而PPP模式与“公建公营”模式在投资主体性质、投资回报机制和风险管控机制等方面均存在巨大差异，金融机构要结合PPP项目的技术经济特点和融资需求适当调整投融资条件和风险控制体系。这对金融机构参与PPP项目融资是一个很大的考验。PPP的融资问题主要还在银行身上，PPP项目的信用显然不是简单的担保，更不是简单地看地方GDP和财政收入。但以前做公建公营和融资平台融资的方式过于依赖政府信用，不可能完全照搬到PPP项目上。既不宜简单沿用“公司融资”方式也不宜沿用“公建公营”特别是融资平台模式下高度依赖政府信用的融资政策，而要尽量减少对PPP项目自身资产和现金流之外的增信要求。银行不要期望地方政府主动做规范的PPP项目，而是应该自己主动帮助地方政府谋划PPP项目、设计主要交易结构。所以银行自己要调整，业务首先要前移，从协助地方开展PPP项目谋划和前期研究论证工作开始。
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