澳大利亚拟修订电力法规保障电力供应可靠性

2018 年 12 月 19 日，澳大利亚政府联席委员会的能源部长委员会会在南澳州首府阿德莱德市举行了第二十一次会议，讨论了关于零售电商承担国家电力市场的可靠性责任的立法工作。参加会议的能源部长们批准了能源安全委员会提交的关于零售商履行可靠性义务的国家电力法修正案的最终草案，并决定将其纳入立法工作程序。国家立法要求零售电商履行国家电力市场的可靠性义务旨在于激励对可调度电源的投资，从长远的角度来保证国家电力市场能够为消费者在最需要的时间和地方提供可靠的电力，满足其日益增长的电力需求。

产生背景

澳大利亚电力系统与 电力市场在过去的十几年经历了不断演化，其电源结构与电力需求都发生了显著的改变。澳大利亚电力系统的电源曾经是以常规燃煤火电厂为主力的，具有充裕的容量。然而在过去的十来年约有占总装机容量12%的基荷机组先后退役。 新增发电容量几乎都是风力发电、只有少量是燃气机组和集中式光伏发电 能源 。 在 可再生能源发电实现前所未有的增长的 同时可调度电厂资源占比在持续地下降。受电价上涨和政府环境政策的驱动，以居民和商业屋顶光伏为主的分布式能源在过去的十年增长迅猛，其容量占比目前已达到10%的水平，发电量占比已达3.4%（ 2017–18 财政年度数据）。屋顶光伏发电压低了中午的电力负荷，加大了与晚间用电高峰之间的峰谷差， 对系统电源的灵活性提出了更高的要求。在另一方面，由于气候变化而引起极端天气现象增多，导致用电最大负荷不断攀高，而持续不断的高温天气也 会增加输电网和日趋老旧的发电设备出现故障的可能性，这都给电力系统的运行带来额外的压力 。

电力系统所发生的巨变在很大程度上 是 政府能源 环 境政策的直接结果 。联邦 政府的强力政策支持和不断 下降的成本 是澳大利亚可再生能源蓬勃发展的最主要动因 。 澳大利亚得天独厚，具有世界上其他国家无可比拟的丰富风力和太阳能资源 。为了鼓励 发展可再生能源 ，联邦政府早于2001年就开始实现强制性的 可再生能源发展目标 ，设立可再生能源证书（也称绿证）市场交易，由 可再生能源发电企业以市场决定的价格向可再生能源配额的责任方出售 可再生能源证书。据当初参加可再生能源政策制定的专家回忆， 澳大利亚是最早在国家层面设立 强制性的 可再生能源发展目标 ，并开展全国范围的可再生能源证书交易的国家。在实行了十年的 可再生能源配额制后 ， 澳大利亚于 2010年大幅度地增加了2020年 可再生能源发展目标 并对 屋顶光伏等 小规模可再生能源提供特殊的政策支持，按照政府制定的固定价格全额收购其发电产生的可再生能源证书。预计澳大利亚可再生能源发电量占比将在 2020年几乎无悬念地超过20%。

与一贯积极扶植可再生能源发展形成强烈反差的是长期 悬而未决的 关于碳排放的环 境政策 。 澳大利亚政府 多届政府兴师动众，几乎举全国之力设计几个不同的碳交易 方案都 举步艰难 ，几次尝试都中途夭折，未能实现，可谓屡败屡战。工党政府费尽千辛万苦于2012年推出的碳税制度仅实行两年便惨遭被后来执政的自由党 、国家党联盟取消的厄运。与有关碳排放的环 境政策几乎成为澳大利亚政治家手上最烫的山芋 。可以毫不夸张地说，几届政府总理的下台和执政党领导人的更替都与其密切相关 。气候变化及 碳排放政策的 摇摆不定破坏了电力投资决策所依赖的国家能源政策长期稳定性， 给投资电厂带来极大不确定性， 增加了投资风险，严重地消弱了投资者的信心。

间歇性风能和太阳能发电虽然环保、且运营成本很低，但只有在天气条件有利的情况下才能运行，可能对电力系统安全可靠构成威胁。特别地，电力系统运行依赖于转动惯量，系统强度和频率控制手段，间歇性发电提供这些服务的能力以及服务类型是十分有限的。 由于发电出力的可变性增加，整体发电计划的可预测性降低，澳大利亚能源电力系统 面临着逐渐恶化的可靠性问题 ，澳大利亚能源市场运营中心需要越来越多地使用 现有的保证可靠性手段 干预市场，以维护电力系统的安全性和可靠性。统计数据显示运营中心 2010 年到2013年四年间对发电机组仅发出2次强制性指令，而 201 4 年到2017年四年里对发电机组则发出35次强制指令 。澳大利亚能源市场运营中心认为虽然采取的措施是必要的，并且完全是在 其 职权范围内采取的行动。但是运营中心可能只能使用需求侧响应、柴油发电机 、储能电池或已停运发电机组 ，调用这些 成本较高资源 不一定为电力用户带来最优的结果， 也产生不了反映发电机组可靠性价值的市场信号。

虽然目前在澳大利亚常规同步发电机仍占据主导地位，但许多老式发电机组已接近其寿命终点，变得不那么可靠并且面临着即将被关闭命运。而另一方面，分布式屋顶光伏和能效提升导致电网负荷下降，再加上运营成本低、变化多变的可再生能源发电，增加了对比传统的基荷机组更灵活可调度电源的需求，传统基荷电厂的业务基础正在不断地被削弱。不明朗的减排政策不仅造成目前可调度发电机组比例偏低， 而且如果持续下去的话在可以预期的将来电力系统可靠性不会改善，只可能进一步恶化。 澳大利亚能源市场运营中心 预计到2035年现存老旧火电机组的一半将退役，需要新增电源补充。随着澳大利亚向低排放经济转型 ， 可再生能源将填补未来的大部分空缺 ， 可预见的 新投建电源绝大多数都是风电和光伏发电。由于天燃气价格昂贵，只有很少的开放循环燃机，几乎没有联合循环燃机，完全没有投建火电机组的计划。

在澳大利亚，动摇不定的应对气候变化政策是造成缺少对可调度发电电源投资的最直接原因，由此而引起的电力 可靠性问题引起了行业和社会的极大关注，用电 企业包括工业电力大用户 ， 居民 住户 、 电力市场主体和电力监管机构都 呼吁政府尽快采取措施 应对当今能源技术进步，增强电力系统灵活性，适应未来的安全性和可靠性要求。澳大利亚政府联席委员会的能源部长理事会在2016年10月7日举行的特别会议上决定委托由 国家首席科学家 Finkel 博士领导的专家小组 对国家电力市场进行独立审查，以评估其当前的安全性和可靠性。能源理事会恳请 专家小组在评 审报告中就履行澳大利亚的减排承诺，对国家电力市场进行完善，以优化安全性和可靠性，并以最低成本实现这一目标 向 政府提供统筹的改革蓝图建议。

来之不易的修订方案

2017年6月9日， Finke 博士领导的专家小组完成并发表 对国家电力市场未来安全进行独立评审的 报告。评 审 报告提出了包含50条建议的一揽子计划 及 付诸实施的 时间表，强调要加强管理，电力系统规划和有序地在电力市场引进新的发电资源以提高可靠性。独立评审报告50条建议之一是 关于电力市场主体履行保障可靠的 电力供应 义务的初步设想，并建议由能源安全 理事 会会同 澳大利亚能源市场委员会、澳大利亚能源市场运营中心 进一步开展工作 ，制定一个完整的实施方案，其中应包括进行预先的区域可靠性评估，考虑新的电力需求，提供需要新建发电厂的信息，以确保每个区域都能够有足够的可调度发电容量。

澳大利亚政府随之宣布将保证按评审 报告的 时间表布署其中 49 项建议的实施工作，却 唯独回避了 清洁能源目标 这一关键提议 。为了促进政府与电力市场成员之间更好的规划，协调和一致行动，澳大利亚政府联席委员会的能源部长委员会成立了由市场监管机构和市场运营机构负责人组成的能源安全理事会。它将全权负责独立评审报告的有关建议的具体实施工作，全面监督电力市场的电力供应安全可靠性，为能源部长委员会如何应对电力市场出现的机遇和风险出谋划策。

政府部长亲自过问。 在独立评审报告发布后不到一个月的2017 年6月28日，时任联邦环境与能源部长 Frydenberg发函给 澳大利亚能源市场运营中心 ，就电力市场可调度发电能力问题要求 提供近来由火电厂关闭给电力可靠性和用电成本带来的压力情况及解决问题的建议 ，并预测未来十年 火电机组退役情况 。2017 年9月4日能源市场运营中心复函回答联邦能源部长 ，在 分析电力供应可靠性现状和未来演变趋势后得出的结论，现行的澳大利亚电力市场设计不太可能向市场主体提供足够和持续的价格信号，以激励维持电力系统中长期可靠性所需要的对新的灵活可调度电源的投资。能源市场运营中心建议邀请各方面广泛参与，发展建立既能够保证现有的，又能鼓励新的在可调度电源投资的长效机制，并将其解决方案提交给 能源安全 理事 会 。随后。联邦环境和能源部长致函 能源安全理事会 ，责成就以最低的总成本 维护电力 系统的可靠性，实现澳大利亚国际承诺所需的减排量的要求对电力市场和有关法律框架所需要做出的改变提供解决方案 。

2017年10月13日，能源安全理事会在讨论了澳大利亚能源市场运营中心的关于国家电力市场可靠性的建议报告后，给联邦环境与能源部长复函表示为了确保在电力市场中维持必要水平的灵活度和可调度电源，有必要对电力市场进行完善。能源安全理事会提出的改进建议将最大限度地减少对当前电力市场规则和运行的干扰，保持市场环境的稳定性，为市场主体提供准备时间和灵活应对空间，从而促进更多的、更有效的投资。

能源安全理事会的建议 是制定有关 国家能源保障计划的 整体设想，旨在整合能源和排放的政策机制以鼓励鼓励对清洁和低排放技术进行投资，同时保障电力系统运行继续可靠地运行 。过去，主要通过对发电厂的投资来维持电力系统安全可靠。 能源安全理事会 国家能源保障计划 的新思路在于 将要要求零售电商及电力用户履行可靠性和排放保证双重义务。首先，零售电商必须通过一系列资源承担其电力负荷所需的可靠性义务，包括通过与发电厂签订的合同或直接投资的可调度电源以及与用户签订需求侧响应合同。其次，用电方要在满足其电力需求时必须通过合同保证一定的平均排放水平。排放义务一旦实施将取代现行的可再生能源目标机制。 国家能源保障计划 双重义务要求将成为国家电力规则中零售电商和电力大用户参加电力市场的注册条件。 能源安全理事会请求把 国家能源保障计划设想提交 给能源部长委员会讨论 ，以便开展其后的详细设计与咨询工作 。2017年11月24日，能源部长委员会在塔斯马尼亚州首府，海滨城市霍巴特举行第十五次会议，能源部长们投票表决支持能源安全理事会进一步开展国家能源保障计划设计工作。会议正式修订了能源安全理事会的工作任务书，其中包括要求能源安全理事会要在能源部长委员会指导下开展工作。

长话短说 。经过 近一年的多方协作、努力工作 ， 国家能源保障计划的 最终设计于 2018 年 8 月 1 日完成 。 最终草案包含在国家电力规则中规定与国家能源保障有关事项的内容 。 然而事情发 展 的下一步 并不顺利 ，在2018年8月10日的能源部长委员会第十八次会议并没有形成一致性的最终决定，只是同意进一步推进有关国家能源保障计划的立法工作。天有不测风云，澳大利亚政坛就在这个时候突然又出现了戏剧性的一幕。时任联邦政府总理 Turnbull 在党内斗争失利后退位 ， 执政党选举的新领导人 Morrison 自 2018 年 8 月 24 日起继任澳大利亚政府总理。 随后他向媒体证实，新政府不再继续推进前任总理任期时所形成的国家能源保障计划。

可世事难料， 新的转机出现 在几个月后的能源部长委员会第二十次会议上， 2018 年 10 月 26 日与会部长们同意由能源安全 理事 会推进国家电力法修正草案的制定，以实现零售商可靠性义务。 会议要求 能源安全 理事 会在 2018 年 12 月向能源部长委员会提交国家电力法修订最终草案，以供决策。新建议的零售电商可靠性义务仅是 取消了 国家能源保障计划 减排部分，保留其可靠性义务要求和相关规定 ，要求 零售电商签订发电，存储或需求响应合同，以便用合同来支持最低可调度能量，满足消费者电力需求和系统可靠性要求 。新政府 再一次有选择地“忽视”了制定长期以来悬而未决的碳排放政策，把这块最烫手山芋留给未来继任者。

12月的能源部长委员会第二十一次会议，正如本文开头所述，如期举行。会议批准了能源安全理事会提交的关于零售商履行可靠性义务的国家电力法修正案的最终草案。澳大利亚探索的解决困扰电力行业多年电力供应可靠性问题的市场化途径终于正式并入立法的轨道。

修正案的 内容要点

可靠性义务的目的是激励责任实体包括零售电商及其他电力用户通过签订合同和投资电源或其他资源来支撑电力市场的可靠性要求。将可靠性责任放在零售电商及用户是一种更有效的解决方案，能源利用所有可用资源来满足可靠性标准。 国家电力法修正案的最终草案 ， 即立法征求意见稿的主要内容包含 可靠性义务责任人、可靠性预测及方法 、 履行 可靠性责任义务 、 能源市场运营中心作为最后采购者、对未能 履行 可靠性义务责任主体的考核及 处 罚等 。

可靠性义务责任人。 在国家电力市场注册的 零售电商 、直接参加电力批发市场的工业电力大户 是可靠性义务的责任主体。由 零售电商代理的用电大户可以 “选择加入” 成为 可靠性义务责任实体，承担 管理自己的可靠性义务 。

可靠性预测及方法。 澳大利亚能源市场运营中心 每年预测 并向市场公布未来 10年期间 国家电力市场 每个 区域的 可靠性标准 是否 可能得到满足 。因而 ，