国务院新闻办公室4日发布《中国的芬太尼类物质管控》白皮书。
白皮书除前言和结束语外分为七个部分，分别是科学准确界定芬太尼类物质，保障合理用药与严格管制双管齐下，依法严厉打击芬太尼类物质犯罪，严格芬太尼类物质前体管控，加快推进科技手段研发应用，多措并举提升整体管控效能，推进芬太尼类物质全球共治。
白皮书指出，近年来，中国高度重视芬太尼类物质管控，未雨绸缪、统筹谋划，综合施策、系统治理，严格监管芬太尼类药品，严密防范芬太尼类物质滥用，严厉打击走私、制贩芬太尼类物质及其前体化学品违法犯罪，取得明显成效。中国加强国际禁毒合作，务实开展对话交流、联合侦查和经验分享，推动建立平等互信、合作共赢的合作关系，与包括美国在内的有关国家在应对芬太尼类物质及其前体问题方面深入开展合作并取得明显成效。
白皮书介绍，中国将芬太尼类药品纳入《麻醉药品品种目录》，对有关的生产、经营、使用和出口环节实行严格管制。中国积极推进芬太尼类药品信息化追溯体系建设，综合利用电子标签、物联网、人工智能等新技术新手段，对芬太尼类药品的生产、经营、运输、使用、进出口各环节进行动态全程监控、闭环管理，进一步有效防范芬太尼类药品流失。中国积极应对芬太尼类物质问题的新挑战，综合采取增加列管品种、强化日常监管、加大查缉力度、创新管控手段等措施，最大限度防范芬太尼类物质发生滥用，最大限度打击整治芬太尼类物质违法犯罪活动。
白皮书指出，中国秉持人类命运共同体理念，认真履行国际禁毒义务，坚持责任共担、全面均衡原则，倡导各国互帮互助、共建共享，反对相互指责、推卸责任，在做好自身禁毒工作的同时，坚定维护现行国际禁毒体系，全面深度参与国际禁毒领域重要决策，积极为毒品问题全球共治提供中国智慧和中国方案。
（2025年3月）
中华人民共和国
国务院新闻办公室
目录
前言
一、科学准确界定芬太尼类物质
二、保障合理用药与严格管制双管齐下
三、依法严厉打击芬太尼类物质犯罪
四、严格芬太尼类物质前体管控
五、加快推进科技手段研发应用
六、多措并举提升整体管控效能
七、推进芬太尼类物质全球共治
结束语
前言
毒品是人类社会的公害，治理毒品问题事关人类前途命运。当前，国际毒潮持续泛滥，全球毒品种类、产量、滥用人员不断增多，对人类生存发展构成严重威胁。近年来，以芬太尼类物质为代表的合成毒品问题来势凶猛，给国际社会带来的危害日趋严重，给全球毒品治理带来新挑战。特别是一些国家因芬太尼失控引发严重社会问题深刻警示，如果对芬太尼类物质防范不严、管控不力，导致其泛滥蔓延，将严重危害公众健康，影响经济发展和社会稳定。
中华民族曾经饱受毒祸之害，中国人民对毒品有切肤之痛。新中国成立后，坚持不懈开展禁毒斗争，锲而不舍解决毒品问题。近年来，中国高度重视芬太尼类物质管控，未雨绸缪、统筹谋划，综合施策、系统治理，严格监管芬太尼类药品，严密防范芬太尼类物质滥用，严厉打击走私、制贩芬太尼类物质及其前体化学品违法犯罪，取得明显成效。中国加强国际禁毒合作，务实开展对话交流、联合侦查和经验分享，推动建立平等互信、合作共赢的合作关系，与包括美国在内的有关国家在应对芬太尼类物质及其前体问题方面深入开展合作并取得明显成效。
中国加强芬太尼类物质管控，是防范新型毒品潜在危害的有效措施，彰显了以人民为中心、保障人民群众健康福祉的禁毒理念，彰显了积极参与全球毒品治理，推动毒品问题全球共治，维护全人类健康、安全和福祉的责任与担当。
为全面介绍中国管控芬太尼类物质工作及取得的成效，分享中国创新管控经验，特发布此白皮书。
一、科学准确界定芬太尼类物质
芬太尼是可作用于生物体内的阿片受体、从而产生麻醉和镇痛作用的物质，属新型强效麻醉性镇痛剂，效果可达吗啡的100倍，常用于中到重度疼痛治疗，是联合国管制的麻醉药品。芬太尼最早由比利时的药理学家保罗·杨森于1960年合成，随后在比利时杨森制药公司生产，20世纪60年代中期开始在欧洲被广泛使用，美国于1968年批准芬太尼用于医疗用途。此后，舒芬太尼、瑞芬太尼和阿芬太尼先后研发上市，与芬太尼一起成为目前国际社会用于医疗用途的4种芬太尼类药品，常用剂型有注射剂、透皮贴剂、舌下片剂、鼻腔喷剂等。
通过简单修饰芬太尼化学结构上的某个原子或基团，即可得到与芬太尼结构类似、作用相近甚至更强的芬太尼衍生物。这些物质绝大多数系不法分子从制药公司发表的学术文章中检索出来，或者为规避法律管制而设计出来，目前全球已发现滥用的芬太尼类物质有近百种，其潜在数量可能高达成千上万种。除4种芬太尼类药品外，其余的芬太尼类物质均未发现具有医疗价值，多与海洛因、可卡因等毒品混合滥用，使人产生阿片类毒品的欣快感，同时其麻醉镇静作用会影响滥用人员的中枢神经系统，超剂量使用可导致昏迷、呼吸抑制甚至死亡。
中国于2019年4月1日发布的芬太尼类物质整类列管公告中明确，“芬太尼类物质”是指化学结构与芬太尼（N-[1-（2-苯乙基）-4-哌啶基]-N-苯基丙酰胺）相比，符合以下一个或多个条件的物质：使用其他酰基替代丙酰基；使用任何取代或未取代的单环芳香基团替代与氮原子直接相连的苯基；哌啶环上存在烷基、烯基、烷氧基、酯基、醚基、羟基、卤素、卤代烷基、氨基及硝基等取代基；使用其他任意基团（氢原子除外）替代苯乙基。中国创新引入“类物质”的概念，严谨、科学地明确了“芬太尼类物质”的法律定义，既保证该定义涵盖需要列管的所有品种，为打击和惩治芬太尼类物质毒品犯罪活动提供了有力的法律依据，又最大限度地减少对医药、工业、科研等领域合法需求的影响。
芬太尼类物质是通过化学合成得来的，用来制造芬太尼类物质的化学原料统称为芬太尼类物质的前体。化学物质的合成路线具有多样性，可选择性、替代性较强，近年来芬太尼类物质前体不断变化，品种持续增多。4-苯胺基-N-苯乙基哌啶（英文简称“4-ANPP”）和N-苯乙基-4-哌啶酮（英文简称“NPP”）是合成芬太尼类物质的两种最直接前体，2017年3月第60届联合国麻醉品委员会将其纳入1988年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》（以下简称《1988公约》）附表一予以管制，同年中国将其列入《易制毒化学品管理条例》附表《易制毒化学品的分类和品种目录》予以管制。随着4-ANPP和NPP两种芬太尼类物质前体被纳入管制，不法分子为逃避法律制裁，研究更新合成工艺，使用4-（N-苯基氨基）哌啶（英文简称“4-AP”）、1-叔丁氧羰基-4-（N-苯基氨基）哌啶（英文简称“1-boc-4-AP”）、N-苯基-N-（4-哌啶基）丙酰胺（英文名称“Norfentanyl”）和4-哌啶酮（英文名称“4-piperidone”）、1-叔丁氧羰基-4-哌啶酮（英文简称“1-boc-4-piperidone”）等多种前体合成芬太尼类物质，给打击走私和制贩芬太尼类物质前体犯罪带来挑战。
二、保障合理用药与严格管制双管齐下
目前，在中国作为药品批准上市的有芬太尼、舒芬太尼、瑞芬太尼和阿芬太尼4种芬太尼类药品，且仅有透皮贴剂和注射剂两种剂型。20世纪70年代，中国开始批准生产医疗使用的芬太尼类药品：1974年批准生产芬太尼注射液，2003年批准生产瑞芬太尼注射液，2005年批准生产舒芬太尼注射液和芬太尼透皮贴剂，2020年批准生产阿芬太尼注射液。与吗啡、哌替啶等传统的阿片类药物相比，上述芬太尼类药品具有起效快、药效强、作用时间长、不良反应少、麻醉恢复快等优点，被广泛应用于手术麻醉诱导和维持、术后和分娩镇痛、缓解癌痛等治疗，有效保障了人民群众合理用药的可及性。据统计，芬太尼类药品已占中国麻醉药品与第一类精神药品市场份额的66%左右。
中国将芬太尼类药品纳入《麻醉药品品种目录》，对有关的生产、经营、使用和出口环节实行严格管制。
——生产环节实行企业定点和年度计划管理。目前，中国批准5家芬太尼类药品定点生产企业，分别是宜昌人福药业有限公司、国药集团工业有限公司廊坊分公司、江苏恩华药业集团有限公司、河南羚锐制药股份有限公司、常州四药制药有限公司。有关企业须符合药品生产质量管理规范（GMP），配备完善的人防、物防、技防安全管理设施，并须严格按照国家药品监督管理局确定的年度计划组织生产，定期向药品监督管理部门报送芬太尼类药品的生产、销售和库存等情况。2023年，中国企业生产芬太尼原料药9.89公斤、舒芬太尼原料药4.702公斤、阿芬太尼原料药5.805公斤、瑞芬太尼原料药64.572公斤，共计84.969公斤。另外，2006年，中国批准西安杨森制药有限公司1家芬太尼类药品进口企业，只限于进口芬太尼透皮贴剂一种剂型。
——经营环节实行企业定点和限定流通管理。目前，在中国取得定点经营资格的芬太尼类药品经营企业有全国性批发企业3家，分别是国药集团药业股份有限公司、上药控股有限公司、重庆医药（集团）股份有限公司；区域性批发企业626家（2023年度）。芬太尼类药品生产企业将芬太尼药品销售给3家全国性批发企业，再由各省级区域性批发企业购进后配送至本省区市的医疗机构。药品零售企业不得经营芬太尼类药品。2023年，中国国内销售包括2022年库存在内的芬太尼原料药20.86公斤、舒芬太尼原料药5.21公斤、阿芬太尼原料药6.84公斤、瑞芬太尼原料药63.06公斤。中国迄今未发现芬太尼类药品在生产、流通环节流失案件。
——使用环节严格落实医疗机构管理措施。中国对芬太尼类药品使用严格管理，医疗机构实行医生开具处方、患者实名登记、双人双锁、“凭旧领新”等管理制度，严防发生流弊案件。同时，加强执法与管理部门信息沟通，及时发现问题和薄弱环节，堵塞管理漏洞。2017年至今，中国国内破获3起贩卖芬太尼类药品案件，未发现向境外走私、贩卖芬太尼类药品情况。
——出口环节实行许可证管理。国家药品监督管理局对芬太尼类药品的出口贸易实行许可证制度，在严格审核的基础上，主动与进口国主管部门开展国际核查，每批出口贸易须经进口国主管部门确认合法性后，再核发麻醉药品出口准许证。目前仅有宜昌人福药业有限公司出口芬太尼类药品。2023年，中国出口芬太尼类药品9.766公斤，主要出口至亚洲的韩国、越南、马来西亚、菲律宾和拉美地区的智利、巴拿马、哥伦比亚、巴拉圭以及欧洲的波兰、德国、法国等国家，未向北美地区出口过任何品种和任何剂型的芬太尼类药品。
中国积极推进芬太尼类药品信息化追溯体系建设，综合利用电子标签、物联网、人工智能等新技术新手段，对芬太尼类药品的生产、经营、运输、使用、进出口各环节进行动态全程监控、闭环管理，进一步有效防范芬太尼类药品流失。
三、依法严厉打击芬太尼类物质犯罪
中国积极应对芬太尼类物质问题的新挑战，综合采取增加列管品种、强化日常监管、加大查缉力度、创新管控手段等措施，最大限度防范芬太尼类物质发生滥用，最大限度打击整治芬太尼类物质违法犯罪活动。
——及时增列品种。中国积极履行联合国《1961年麻醉品单一公约》《1971年精神药物公约》缔约国义务，根据国内《麻醉药品和精神药品管理条例》《非药用类麻醉药品和精神药品列管办法》有关规定，将联合国决定列管的物质及时纳入国内管制。在2013年版《麻醉药品品种目录》中，列管13种芬太尼类物质。在《非药用类麻醉药品和精神药品管制品种增补目录》中，2015年10月列管乙酰芬太尼等6种芬太尼类物质；2017年3月列管卡芬太尼、呋喃芬太尼、丙烯酰芬太尼和戊酰芬太尼4种芬太尼类物质；2018年9月列管四氢呋喃芬太尼和4-氟异丁酰芬太尼2种芬太尼类物质。截至整类列管芬太尼类物质前，中国已列管芬太尼类物质25种，超过当时联合国列管品种。
——创新整类列管。中国积极探索毒品治理之路，在应对芬太尼类物质问题上，站在维护全人类健康、安全和福祉的高度，积极回应国际社会关切，在国内现实危害并不突出的情况下，未雨绸缪、提前防范应对新型毒品的潜在风险与危害。2019年4月1日，中国发布芬太尼类物质整类列管公告，并于当年5月1日起正式施行，成为全球范围内第一个对芬太尼类物质实施整类列管的国家。中国对芬太尼类物质的整类列管，较其他国家的类似物列管、骨架式列管、临时列管等机制更为科学、更为严格、范围更广。而且，制定实施《芬太尼类物质整类列管实施方案》，加强顶层设计和总体规划，综合采取监测预警、日常监管、执法打击、宣传教育等多种措施，有效加强了对此类物质的管控。
——完善法律保障。经过大量的文献调研、科学实验、专家论证等工作，最高人民法院、最高人民检察院、公安部研究制定办理涉芬太尼类物质刑事案件适用法律等若干问题的意见，最高人民检察院、公安部研究制定芬太尼类物质犯罪案件立案追诉标准的规定，公安部制定发布芬太尼类物质依赖性折算表，明确涉芬太尼类物质犯罪的立案追诉和定罪量刑标准，为有关执法司法工作提供依据和保障。
——保持严打高压。公安机关依法严厉打击芬太尼类物质犯罪活动，2019年5月芬太尼类物质整类列管后，公安部连续3年组织开展打击制贩芬太尼类物质等新型毒品犯罪专项行动；2023年，组织开展芬太尼类物质专项清理行动，会同海关部门加大对重点口岸出口货物、物品的查缉力度，着重查验出口重点国家的货物、物品；会同国家邮政局深入开展寄递物流百日攻坚专项行动，压实主管部门监管责任和寄递企业主体责任，建立联动查缉机制，强化情报研判和专案侦查。芬太尼类物质整类列管后，中国未再查获向境外走私、贩卖芬太尼类物质犯罪案件。
——加强网上清理。针对不法分子在网络平台发布芬太尼类物质及其前体违规销售信息的情况，国家禁毒委员会办公室会同有关主管部门，督促互联网化工平台落实用户实名注册、信息发布审核、网上信息巡查、有害信息处置报告等制度，严禁发布可疑化学品的销售信息，发现问题或线索的及时报告公安机关依法处置。公安机关组织开展网上涉芬太尼类物质及其前体化学品清理整顿，截至2024年6月，共屏蔽删除违规广告信息14万余条，关闭整改网络平台14个。
四、严格芬太尼类物质前体管控
中国建立了完备的易制毒化学品法律体系和管理制度，形成了以《易制毒化学品管理条例》为基础，《非药品类易制毒化学品生产、经营许可办法》《易制毒化学品购销和运输管理办法》《药品类易制毒化学品管理办法》《易制毒化学品进出口管理规定》《易制毒化学品进出口国际核查管理规定》为支撑的法规体系。公安、商务、应急管理、卫生健康、海关、药品监督管理等部门依照职责，对芬太尼类物质前体增加列管，对其生产、经营、购买、运输、出口活动进行监管。
——科学实施列管。综合考虑社会生产需要和流失风险隐患，及时将可能用于制造芬太尼类物质的化学品纳入易制毒化学品监管范畴。中国已列管4-ANPP、NPP、4-AP、1-boc-4-AP、Norfentanyl等5种芬太尼类物质前体，联合国2024年之前纳入管制的芬太尼类物质前体已经全部完成列管。2024年联合国纳入管制的4-piperidone、1-boc-4-piperidone，正在推进国内列管工作。
——分级分类监管。根据《易制毒化学品管理条例》规定，4-ANPP和NPP按照第一类易制毒化学品管理，企业申请生产、经营的须经省级人民政府应急管理部门审批，申请购买的须经省级人民政府公安机关审批，申请运输的须经设区的市级人民政府公安机关审批。4-AP、1-boc-4-AP、Norfentanyl按照第二类易制毒化学品管理，自生产、经营之日起30日内，生产企业须将生产的品种、数量等情况，经营企业须将经营的品种、数量、主要流向等情况，向所在地的设区的市级人民政府应急管理部门备案，购买和运输活动须经所在地县级人民政府公安机关许可。
——严格出口监管。对已列管5种芬太尼类物质前体实施严格的审批许可和国际核查制度。商务部审批出口许可证前，先由公安部通过国际麻醉品管制局出口前通知书（PEN）系统，向进口国政府主管部门发送核查请求。商务部在收到确认合法性的核查结果后，依法为相关企业办理出口许可证。出口时，海关部门依据企业申报和提供的出口许可证，办理通关手续。上述5种芬太尼类物质前体列管以来，未发现国内企业申请出口记录。
——实现信息化闭环式监管。建成全国易制毒化学品管理信息系统，供企业免费使用，实现全国易制毒化学品管理数据“一张网”运行。公安部等11部门出台《关于建立易制毒化学品信息化追溯体系的指导意见》，推进建立易制毒化学品产品标识和可追溯性监管制度，实现对其生产、经营、购买、运输、进出口各环节的动态全程监控。同时，注重发挥行业协会作用，实行信用等级管理，促进企业自律。
