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PPP项目申报文件与PPP项目实施流程密切对应，下面从PPP项目实施的5个阶段阐释PPP项目实施全流程相关申报文件。
表1 PPP项目全实施流程申报文件
PPP项目识别阶段，主要文件是项目立项和咨询服务文件。
1、立项文件
对于新建项目，立项文件是PPP项目咨询服务的基础，从PPP综合信息平台目前公开的信息来看，立项文件以可行性研究报告为主。从发改委、财政部及相关部门出台的文件来看，项目立项文件有多种形式。
财金〔2014〕113号文指出，“社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目”，“对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案”。财金[2016]92号文指出，“新建、改扩建项目的项目实施方案应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制；存量项目实施方案的编制依据还应包括存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告等”。发改投资〔2016〕2231号文指出，“政府投资项目的可行性研究报告应由具有相应项目审批职能的投资主管部门等审批。可行性研究报告审批后，实施机构根据经批准的可行性研究报告有关要求，完善并确定PPP项目实施方案。重大基础设施政府投资项目，应重视项目初步设计方案的深化研究，细化工程技术方案和投资概算等内容，作为确定PPP项目实施方案的重要依据；实行核准制或备案制的企业投资项目，应根据《政府核准的投资项目目录》及相关规定，由相应的核准或备案机关履行核准、备案手续。项目核准或备案后，实施机构依据相关要求完善和确定PPP项目实施方案。”
从以上文件可以看出，项目识别阶段主要文件可分为新建项目和存量项目两个方面进行申报，主要文件如下：
新建项目基础资料
，包括：新建或改扩建项目建议书及批复文件、可行性研究报告（含规划许可证、选址意见书、土地预审意见、环境影响评价报告等支撑性文件）及批复文件、设计文件及批复文件（如有）；
存量项目基础资料
：存量公共资产建设、运营维护的历史资料以及第三方出具的资产评估报告，以及存量资产或权益转让时所可能涉及到的员工安置方案、债权债务处置方案、土地处置方案等（如有）。
2、咨询文件
项目识别阶段主要咨询文件包括初步实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证，即通常所说的“两报告一方案”，主要内容如下：
（1）初步实施方案
，包含：项目基本情况（含项目合作范围、合作期限、项目产出说明和绩效标准等基本信息）、风险分配框架、运作方式、交易结构（含投融资结构、回报机制、相关配套安排）、合同体系、监管架构、采购方式选择。
（2）物有所值评价报告
，包含：定性评价的指标及权重、评分标准、评分结果；定量评价测算的主要指标、方法、过程和结果（含PSC值、PPP值）等（如有）；物有所值评价通过与否的结论。
（3）财政承受能力论证报告
，包含：本项目各年度财政支出责任数额及累计支出责任总额，本级政府本年度全部已实施和拟实施的PPP项目各年度财政支出责任数额总和及其占各年度一般公共预算支出比例情况；财政承受能力论证的测算依据、主要因素和指标等；财政承受能力论证通过与否的结论；
项目准备阶段主要文件包括“两报告一方案”和政府批复文件。
1、咨询文件：
咨询文件包括正式实施方案，根据调整后的实施方案对物有所值评价报告和财政承受能力论证报告的验证文件。
经审核通过的项目实施方案
：包含：项目基本情况（含项目合作范围、合作期限、项目产出说明和绩效标准等基本信息），风险分配框架，运作方式，交易结构（含投融资结构、回报机制、相关配套安排），合同体系及核心边界条件；监管架构；采购方式选择；
按经审核通过的项目实施方案验证的物有所值评价报告
：主要内容同项目识别阶段，并根据调整后的实施方案进行相应调改。
按经审核通过的项目实施方案验证的财政承受能力论证报告
：主要内容同项目识别阶段，并根据调整后的实施方案进行相应调改。
2、批复文件：
包括同级人民政府对实施机构的授权、对实施方案的批复文件，同级财政部门对物有所值评价报告和财政承受能力论证报告的审核意见。
采购阶段主要文件是采购文件和PPP项目合同，以及政府对PPP项目合同的批复文件和政府付费责任纳入跨年度财政预算的人大决议等。
1、采购文件：
资格预审
：项目资格预审公告（含资格预审申请文件）及补充公告（如有）；
项目采购
：包括竞争者须知、PPP项目合同草案、评审办法（含评审小组组成、评审专家人数及产生方式、评审细则等）；项目采购阶段更新、调整的政府方授权文件（如有），包括对实施机构、PPP项目合同的政府方签约主体、政府方出资代表（如有）等的授权，
2、合同文件：
PPP项目合同文件在下一章进行详细解释，本节仅简要介绍PPP项目合同相关文件内容。
PPP项目合同草案
：根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》或发改委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》编制的项目合同草案，供采购各方谈判和修改，不作为最终的签约文件。
PPP项目合同
：同级人民政府同意签署PPP项目合同的批复文件，以及已签署的PPP项目合同，并列示主要产出说明及绩效指标、回报机制、调价机制等核心条款。
3、政府文件：
合同批复文件
：同级人民政府同意签署PPP项目合同的批复文件，以及已签署的PPP项目合同，并列示主要产出说明及绩效指标、回报机制、调价机制等核心条款。
财政申报文件
：对于政府付费或可行性缺口补助项目等政府付费责任，提请将项目政府付费责任纳入跨年度财政预算的申请文件。
人大批复文件
：人大常委会同意将项目预算纳入跨年度财政预算的批复文件。
执行阶段主要文件包括项目公司设立、项目融资项目建设、项目运营等相关文件。
成立项目公司
：项目公司（如有）设立登记、股东认缴资本金及资本金实缴到位情况、增减资情况（如有）、项目公司资质情况（如有）；
开展项目融资
：项目融资机构名称、项目融资金额、融资结构及融资交割情况；
进行项目建设
：项目施工许可证、建设进度、质量及造价等与PPP项目合同有关约定的对照审查情况；
项目运营维护
：社会资本或项目公司的运营情况（特别是出现重大经营或财务风险，可能严重影响到社会资本或项目公司正常运营的情况）及运营绩效达标情况；项目公司绩效监测报告、中期评估报告、项目重大变更或终止情况、项目定价及历次调价情况；项目公司财务报告，包括项目收费情况，项目获得的政府补贴情况，项目公司资产负债情况等内容；项目公司成本监审、PPP项目合同的变更或补充协议签订情况；重大违约及履约担保的提取情况，对公众投诉的处理情况等；本级政府或其职能部门作出的对项目可能产生重大影响的规定、决定等；项目或项目直接相关方（主要是PPP项目合同的签约各方）重大纠纷、诉讼或仲裁事项，但根据相关司法程序要求不得公开的除外。
移交阶段主要文件包括移交文件和绩效评价文件等。
项目移交
：移交工作组的组成、移交程序、移交标准等移交方案；移交资产或设施或权益清单、移交资产或权益评估报告（如适用）、性能测试方案，以及移交项目资产或设施上各类担保或权益限制的解除情况；项目设施移交标准达标检测结果。
绩效评价
：项目后评价报告（含对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价），以及项目后续运作方式。
财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文）和发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）均对PPP项目的合同体系进行了相关规定，财金〔2014〕156号文规定的合同体系更为完善，对PPP项目实际操作指导作用更强，以下以财政部规定对PPP项目合同体系进行分析。
图2 PPP项目基本合同体系
资料来源：财政部下发的《PPP项目合同指南（试行）》
PPP项目合同体系，主要涉及政府与社会资本的关系、社会资本组成各方的关系、项目公司与市场主体之间的关系三个方面，相应的合同体系主要发生在这三对关系之间。
1、PPP项目合同
PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。
2、特许经营协议
当前PPP领域大法尚未出台，对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的，由于涉及特许经营权的授予，从项目顺利融资和正常运营等角度考虑，这类项目可能采用签订特许经营协议代替PPP项目合同。特许经营协议的主要内容包括：
（1）项目名称；
（2）项目实施机构；
（3）项目建设规模、投资总额、实施进度，以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；
（4）投资回报、价格及其测算；
（5）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；
（6）特许经营协议框架草案及特许经营期限；
（7）特许经营者应当具备的条件及选择方式；
（8）政府承诺和保障；
（9）特许经营期限届满后资产处置方式；
（10）应当明确的其他事项。
1、股东协议
股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
项目投资人订立股东协议的主要目的在于设立项目公司，由项目公司负责项目的建设、运营和管理，因此项目公司的股东可能会包括希望参与项目建设、运营的承包商、原料供应商、运营商、融资方等主体。在某些情况下，为了更直接地参与项目的重大决策、掌握项目实施情况，政府也可能通过直接参股的方式成为项目公司的股东（但政府通常并不控股和直接参与经营管理）。在这种情形下，政府与其他股东相同，享有作为股东的基本权益，同时也需履行股东的相关义务，并承担项目风险。
股东协议除了包括规定股东之间权利义务的一般条款外，还可能包括与项目实施相关的特殊规定。以承包商作为项目公司股东为例，承包商的双重身份可能会导致股东之间一定程度的利益冲突，并在股东协议中予以反映。例如，为防止承包商在工程承包事项上享有过多的控制权，其他股东可能会在股东协议中限制承包商在工程建设及索赔事项上的表决权；如果承包商参与项目的主要目的是承担项目的设计、施工等工作，并不愿长期持股，承包商会希望在股东协议中预先做出股权转让的相关安排；但另一方面，如果融资方也是股东，融资方通常会要求限制承包商转让其所持有的项目公司股权的权利，例如要求承包商至少要到工程缺陷责任期满后才可转让其所持有的项目公司股权。
