欲渡黄河冰塞川——简评“欧洲经济安全一揽子计划”对华影响

2023年6月20日，欧盟委员会和高级代表发布了《关于“欧洲经济安全战略”的联合通讯》（Joint Communication on a European Economic Security Strategy[1]）（以下简称“《欧洲经济安全战略》”），旨在尽可能地缓解地缘政治紧张局势和技术变革加速给欧洲经济安全带来的风险。《欧洲经济安全战略》虽未点名中国，但使用了“去风险”(de-risk)的概念，其用意耐人寻味。

2024年1月24日，基于进一步加强欧盟的经济安全以及维护欧盟经贸、投资的开放性等考虑，欧盟委员会以《欧洲经济安全战略》为依据，发布了新的“欧洲经济安全一揽子计划”（European Economic Security Package）（以下简称“立法计划”）。立法计划拟主要通过以下五方面加强欧盟的经济安全和研究开放性：（i）外商投资审查、（ii）出口管制、（iii）对外投资审查、（iv）支持具有潜在军民两用能力的技术研发以及（v）提升科研安全性。其中，与外商投资准入相关的内容是以较为完整的草案的形式呈现的，而其他内容则为较为笼统的白皮书或提案。

虽然立法计划中的所有内容目前尚不具有法律效力，但可以从中窥探立法趋势。本文将概述上述五方面内容，并简要分析一旦立法计划落地后，对中国人投资欧盟成员国，以及欧盟成员国投资者投资中国可能产生的影响。

1. 外商投资审查

欧盟对外投资准入的现行法规主要是《外商直接投资审查条例》（Regulation (EU) 2019/452 of 19 March 2019 Establishing a Framework for the Screening of Foreign Direct Investments into the Union[2]）（以下简称“外商投资原条例”[3]，2019年3月19日第一次颁布，历经2020年和2021年的两次修改）。在本次立法计划中，欧盟拟通过立法草案（Proposal for a Regulation on the Screening of Foreign Investments in the Union and Repealing Regulation (EU) 2019/452[4]）（以下简称“外商投资新草案”）对外商投资原条例进行修订。外商投资新草案虽尚未生效，但可以看出趋严的立法趋势：其将加强对外国投资者进入欧盟成员国的审核力度，提高欧盟各成员国之间的监管一致性。根据外商投资新草案，外商投资准入的变化包括但不限于以下几方面：

（1）扩大受审主体范围

外商投资原条例只涉及审查外国直接投资，而外商投资新草案则将“欧盟内由外国控制的投资”（investment within the Union with foreign control），即间接投资，也涵盖在审查范围内，扩大了受审主体的范围。欧盟内由外国控制的投资包括外国投资者通过其在欧盟内的子公司进行的任何类型的投资。

（2）强制要求建立审查制度

外商投资原条例对成员国外商直接投资审查的规定是鼓励性而非强制的。外商投资新草案将外商投资原条例关于外商直接投资审查的软性建议改为对外商投资审查的强制要求。越来越多的外商直接投资流向没有审查机制的成员国引起了欧盟的担忧，故外商投资新草案拟强制规定欧盟成员国必须设立外商投资审查制度。

（3）确立审查的最低标准

外商投资新草案提供了必须筛查的重点领域清单，即当欧盟企业参与了某些关乎欧盟利益的项目、计划（例如数字欧洲项目、太空计划等），或某些重点领域时，欧盟成员国必须对该外商投资启动审查。重点领域包括：（i）欧洲议会和欧盟理事会2021/821号条例（Regulation (EU) 2021/821[5]）（“《两用物项出口管制条例》”）所列受出口管制的两用物项清单、（ii）欧盟理事会2008/944/CFSP号文件[6]所涵盖的设备（见《欧盟共同军品清单》, Common Military List of the European Union[7]），该文件界定了欧盟管理军事技术和设备出口的共同规则、（iii）关乎欧盟经济安全的关键技术清单、（iv）关键药物，及（v）欧盟金融系统中的关键实体和活动。

其中，最值得关注的是上述第（iii）和（iv）项。上述第（iii）项中的“关键技术”请见如下表格：

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此外，上述第（iv）项中的内容详见脚注[8]。

由此可见，对拟在欧盟投资半导体、人工智能、云计算、生物技术、物联网和虚拟现实等“关键技术”，以及关键药物的外商而言，大概率会面临外商投资准入审查。

值得一提的是，清单列举的项目仅为最低要求的审查，各欧盟成员国可以自行制定更高要求的审查清单。

（4）加强欧盟内部合作

外商投资新草案主要目的之一是通过建立统一的外商投资审查制度以帮助欧盟实现共同安全的目标。因此，外商投资新草案强调加深欧盟各成员国之间对外商投资审查的合作和监管的一致性，具体表现包括但不限于以下几方面：

（i）外国投资者同时对多个欧盟成员国投资时，负有同时通知这些成员国的义务，各成员国的审查机构之间也需要加强、完善沟通和协作机制；

（ii）若外国投资者向某一个欧盟成员国提起投资审查申请，在一定条件下，收到申请的成员国应向其余成员国和欧盟委员会同时提供相关信息。若该国认为该投资可能会对其安全或公共秩序产生负面影响，或拥有与筛查该投资相关的信息时，该国需通知其他欧盟成员国或欧盟委员会其对此发表的意见，欧盟委员会和其他成员国也有权对该投资发表意见；以及

（iii）即使外国投资者投资的欧盟成员国未通知其他成员国和欧盟委员会，若欧盟委员会认为一项未通报的投资可能对多个欧盟成员国、欧盟项目/计划的安全或公共秩序产生负面影响时，也可以自己启动审查的程序。

2. 出口管制

本次立法计划中有关出口管制的部分体现在欧盟委员会起草的《出口管制白皮书》（White Paper on Export Controls[9]）（以下简称“《出口管制白皮书》”）。《出口管制白皮书》的内容尚不具有法律效力。

（1）现有监管漏洞

目前，欧盟各成员国对于出口管制的监管机制较为松散，监管类别并不统一。为应对包括俄乌冲突在内的复杂的国际环境，《出口管制白皮书》旨在在2021年《两用物项出口管制条例》的基础上，建立一个更加迅速、有效、统一的出口管制体系，促进各欧盟成员国之间的沟通交流，使各欧盟成员国之间能够保持步调一致。

在现行的《两用物项出口管制条例》体制下，欧盟仅编制了具有参考性意义的出口管制汇编，其中汇总了各成员国各自公布的出口管制规定。尽管欧盟成员国在制定各自出口管制时可能参考该汇编，但其并不具有强制性，这也导致了各国出口管制机制不统一的局面。在该体制下，两用物项的限制出口可能被架空。例如：由于欧盟成员国之间的出口不受出口管制限制，有出口管制限制的欧盟成员国商人可以将产品先出口至没有出口管制限制的某一欧盟成员国，再通过该成员国出口至其他国家，以绕过监管。

（2）拟议补漏措施

对此，《出口管制白皮书》旨在通过建立关于出口管制的政治协调机制、扩展《两用物项出口管制条例》适用范围、以欧盟委会授权法案的形式实施修订等方式，加速欧盟成员间的合作，弥补漏洞。

3. 对外投资审查

在立法计划中，欧盟委员会还起草了《对外投资白皮书》（White Paper on Outbound Investment[10]）（以下简称“《对外投资白皮书》”）。《对外投资白皮书》的内容尚不具有法律效力。欧盟委员会认为，欧盟成员国在欧盟外投资时，可能会导致敏感技术和先进技术泄露，并被一些“民用和军事活动界限模糊”的国家利用，以加强其军事和情报能力，威胁国际和平与安全。欧盟并非第一个考虑对对外投资进行审查的地区，中国、美国、日本等国已建立其各自的对外投资审查制度。

（1）广泛的受审主体范围

根据《对外投资白皮书》，对欧盟成员国在欧盟外投资的监测范围，不仅包括欧盟内企业对外的直接投资（例如，收购、合并、资产转让、绿地投资、合资企业、风险投资等），还包括间接投资，即通过其在欧盟现有的子公司进行的投资。

（2）扩大限制对外投资的范围

《对外投资白皮书》在现有限制出口的军民两用技术的基础上，进一步扩大限制对外投资的技术种类。《对外投资白皮书》认为，最先应该监测、限制对外投资的是四项最敏感的技术包括：先进的半导体技术、人工智能技术、量子技术和生物技术。

（3）下一步计划

欧盟委员会表示，其将采用三个步骤来确定限定的对外投资种类：

（i）公众咨询阶段，即通过白皮书和问卷询问的方式征求公众意见；

（ii）监测阶段，欧盟将根据公众意见起草拟限制的对外投资种类，并进行一段时间的监测试验；以及

（iii）风险评估阶段，即根据监测的结果分析出结论。该过程预计在2025年秋季最终完成。

4. 支持具有军民两用用途潜力的技术研发

“具有军民两用用途潜力的技术”指的是同时具有民用领域和国防领域双领域价值的技术。欧盟委员会认为具有军民两用用途潜力的技术对欧盟的经济安全和战略自主至关重要，并可能有利于绿色转型、数字转型的进程，以及欧洲工业和全球经济的发展。

对于此类技术研发，欧盟委员会发布了《关于加强对具有军民两用用途潜力的技术研发的支持选项的白皮书》（White Paper on Options for Enhancing Support for Research and Development Involving Technologies with Dual-use Potential[11]）（“《技术研发白皮书》”）。《技术研发白皮书》本身并不具有法律约束力。《技术研发白皮书》提及欧盟将启动公众咨询，加强公众对该领域的参与度，促进政府、公民、学界、行业界之间的沟通和交流。该公众咨询将持续至2024年4月30日。

《技术研发白皮书》旨在整合和促进欧盟范围内的民用科技和军事科技研发，更好地利用技术进行跨领域的研发，例如，在民用科技领域利用原先为军事目的研发的技术，或者在军事科技领域应用原先在民用领域研发的技术。同时，结合立法计划中对外商投资和对外投资拟施加的障碍，以及趋于严格的出口管制规定，这可能意味着欧盟希望加速、促进技术革新与应用的内循环。

5. 提升科研安全性

近年来，欧盟曾多次召开关于提升科研安全的讨论。《欧洲经济安全战略》提到了支持欧洲经济安全战略三个支柱：促进欧盟的经济基础和竞争力、防范风险以及尽可能与最广泛的国家合作解决共同的关切和利益。而这三个支柱都与科研息息相关。

本次立法计划包含的旨在提升科研安全性的提案（Proposal for a Council Recommendation on Enhancing Research Security）[12]，并不具有法律约束力，提案号召欧盟各成员国公共和私人领域的科研机构共同努力，以实现欧盟范围内的科研安全。该提案提议，通过风险管控手段，加强欧盟范围内的科研安全。例如，防范因关键技术的不经意泄露，而导致出现被其他国家利用、造成恶劣影响的风险。同时，该提案还基于“尽可能最大程度的开放，除非遇到必须不开放的情形”的原则，强调国际合作和开放的重要性。

事实上，欧盟已经开始对确定的四个关键技术领域，即先进的半导体、人工智能、量子和生物技术）中进行风险评估。虽然评估尚未完成，但从中可以看出欧盟对该等关键技术领域安全性的重视。结合立法计划中对外商投资和对外投资拟施加的障碍，以及趋于严格的出口管制规定，可以预见欧盟对该等关键技术的监管将更为严格。

1. 中国投资者投资欧盟的障碍

首先，在受审主体方面，现行欧盟外商投资原条例只针对外国直接投资进入欧盟成员国，例如收购欧盟的企业、重大资产转让等。倘若外商投资新草案正式生效，间接投资也将受到审查。这将对拟采用间接投资方式进入欧盟的中国投资者产生新的程序要求，设置了更高的准入门槛。若外商投资新草案正式落地，对于在欧盟已投资子公司的中国投资者而言，哪怕其通过既有子公司在欧盟扩大经营范围或进行再投资，仍将受到外商投资审查的规制，这将会带来新的合规成本和障碍。

此外，现行欧盟外商投资审查体系并未强制规定欧盟各成员国均需对外商直接投资进行审查，而目前建立了外商投资审查体系的欧盟成员国，其审查的标准也不同。待外商投资新草案正式落地后，各欧盟成员国都将至少采取最低限度要求的审查（例如，半导体、人工智能、云计算、生物技术、物联网和虚拟现实等“关键技术”，以及关键药物），且各成员国可能根据自己的实际需求扩大审查范围。由此可见，对中国投资者而言，在该等重点、热点领域投资将面临更大的挑战。

再次，待外商投资新草案正式落地后，欧盟各成员国之间将建立协同审查的机制，满足一定条件的外商投资将由被投资的欧盟成员国被通报给其他成员国和欧盟委员会，且其有权对该投资发表意见。这将可能大幅促进欧盟内部的内部合作，增加监管的协同效应，对中国投资者而言也是不小的挑战。

2. 新增程序义务

除设置了更高的准入障碍外，外商投资新草案还可能给包括中国投资者在内的外商新增程序义务。例如，外商投资新草案中新的通知义务，即如果中国投资者想要同时在多个欧盟成员国进行投资，那么需要同时通知这些成员国。如果未及时进行通知，则可能会存在相应法律风险。

1. 欧盟投资者投资中国的障碍

首先，与中国投资者进入欧盟类似，对于想要投资中国的欧盟成员国的投资者而言，原先只有直接投资才会受到审查，而《对外投资白皮书》中的计划落实后，对中国的间接投资也将会受到审查，例如通过在中国现有子公司进行的投资，这为欧盟投资者投资中国造成额外的成本和阻碍。

此外，《对外投资白皮书》拟在已经限制出口的两用技术基础上，进一步扩大限制出口的技术种类，具体限制的技术种类需要进一步关注《对外投资白皮书》的配套立法和实施的进程。但值得关注的是，对于涉及四项最敏感的技术（即先进的半导体技术、人工智能技术、量子技术和生物技术）的欧盟成员国内的企业，对中国的投资可能将会受到严格监管和限制。

2. 欧盟出口管制政策收紧

欧盟原本并未严格统一各国的出口管制监管口径。实践中，有出口管制限制的欧盟成员国商人可以将产品先出口至没有出口管制限制的某一欧盟成员国，再通过该成员国出口至其他国家。《出口管制白皮书》中的计划一旦落实，欧盟各成员国的出口管制范围将会被统一，这一规避方法将不再可行。

同时，限制出口的产品范围也可能在本次立法中被扩大。因此，对于想要出口产品至中国的欧盟企业而言，需密切关注限制出口产品的目录的更新。《出口管制白皮书》提到，欧委会将于今年夏天通过一项提议，在欧盟成员国与欧委会之间协调并尝试适用新的国家管制物项清单，以便成员国就其潜在影响发表意见。总体而言，欧盟将加强对多边层面尚未实施管制的物项进行风险识别的能力[13]。

本次立法计划涉及外商投资准入、出口管制、对外投资等多方面。虽然立法计划中的内容均尚不具有法律效力，但其中体现的立法趋势对于想在欧盟成员国投资的中国投资者，以及想要投资中国的欧盟投资者均可能带来新的挑战。为了避免受到限制、处罚，进一步在合规的前提下开展投资，中国和欧盟的投资者均应密切关注立法计划的立法、实施进程，及时调整投资策略，为应对新的监管要求做好充足的准备。