有些读者在咨询115号文之后，财政部门应该履行什么样的职责？有些读者的感觉好像是115号文，对于财政部门应当履行的职责表述得不太具体。
115号文系列文件，所掀起的基建融资领域的剧变，第一在于政府和社会资本合作领域，仅能采取特许经营模式，而不能采取其他合作模式；第二在于政府补贴仅可以补贴运营，补建设的补贴是违规举债。在这两个要点中，地方政府可以在最高长达40年的时间里支付运营补贴，是最大的“立”；其余，均为“破”。
115号文系列文件，是有立有破的最佳典范文件。
而这最大的“立”，正是财政部门的职责所在。
115号文涉及到了大量有关补贴合规性定性的问题，这个实际上就是财政部门在115号文相关领域所需要履行的职责，就是只要是超出建设成本进行补贴，就是违规举债行为。另外，文件还强调“除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本”。
如果连对“补贴”合规性界定这一重大决策，都不算是“具体职责表述”的话，那么，应该说，
115号文不仅对财政部门的职责，表述得比较抽象，对于其他部门的职责也没有做出具体的表述，比如说对于民政部门、环境部门，甚至连对于主导这项业务的经济运行、招商引资部门都没有做出，哪怕是一句单独的职责方面的表述。
又岂止是，没有具体表述财政部门的职责呢。
这个就是比较典型的用法律思维来思考文件的思路，总是希望一篇文件能够把一个领域所有的事情都说全。我们读者应该牢记的阅读文件的前提是，我们的文件一般只是对变更的地方，或者需要强调的地方才做表述，而不是像修改大法那样，除了公布修正之处以外，还把修正之后的正文结果也呈现给大家。
115号文并没有对于部委的分工作出调整，换句话说，部委原来的分工是怎么样的，115号文发布之后的分工还是那样的。有些读者觉得是更改成发改牵头了，那实际上是因为特许经营领域本来就是发改牵头的，对于财政部门、环境部门、民政部门、自然资源部门的分工都没有发生变化，当然就不必把每个部委原来的工作都复述一遍。
当然，无论是115号文，还是17号令，对于运营补贴与建设成本的范围界定，对于“额外新增财政支出责任”的具体认定，仍没有做出清晰的表述。
但是，这不是特许经营新机制的任务，这是财政部门自己的事情，而且是新机制体系之下的最重要的事情。
所以，新机制的未来，仍然是财政部门发挥最关键作用。
我们读者还有一种误解，就是115号文应当在政府基于建设期投资支持和补贴的比重上作出一些规定。
对于补贴的比重，文件第一部分第一条就做出了全方位的规定，也正是本文第一部分所阐述的“财政补贴的划时代剧变”。
而对于建设期投资支持，仅仅是提出“政府方出资代表，原则上不控股”，在现实中，并不是不能够制定更严格的规定和限制，但是在客观上意义不大，基础设施建设的新机制之下，主流思想仍然是鼓励社会资本的投资，当然新变化是聚焦于使用者付费项目，但目标仍然是吸引社会资本的投资，特许经营征求意见稿的第一句话就是，“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，……”。
地方政府作出建设期投资补助这种事情，虽然有，但不会是主要的方向，也不会因此改变原来使用者付费不足的情况，如果能够改变这种趋势，以前早就投了。
所以，地方政府进行建设期投资从而促使使用者付费收入能够覆盖社会资本投资的情形，不会具有普遍意义。
以前在管理库PPP中，政府投资部分，往往也仅限于总投资额20-30%资本金部分的20-30%，融资部分的直接还款责任，也不在地方政府，这种投资支持，也仅仅是一种象征性的支持意义。
况且，其他领域的文件，也对政府能投资什么，不能投资什么，作出了相关的规定，所以，在此次国办发文件里，如果再对此作出具体的规定，意义不是太大。
对于地方政府的投资行为，只能说是允许(文件原文的表述是“可”)，但并不是要求必须，客观上，地方政府常见的情况是没有实力支持，更无法，也不允许承担还款责任。
(一) 加大补贴部分已悄然成势
1. 为建1.2亿搭配近17亿财政补贴内容的案例
2024年4月，环卫科技网讯，某地“城市大管家”特许经营项目公开招标，项目分为建设项目及匹配资源运营、公共服务两部分。建设项目与匹配资源运营包含：收集收运房（亭）、“渗漏液”处置厂、垃圾分类科普馆、绿化提升改造、转运站改造、公厕改造等6个项目建设及匹配资源运营，建设项目总投资11616.70万元。其中，建设项目与匹配资源运营采用使用者付费模式，年限16年；公共服务部分，政府给予运营补贴，8年服务期合计补贴近17亿元。
2. 新机制后，多见“加大补贴部分”
17号令规定“政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本”，由于绝大部分基础设施建设项目的使用者付费收入不足以覆盖投资建设成本和运营费用，所以在17号令之后能够按照新机制实施的特许经营项目少之又少，应该是原管理库PPP规模的百分之个位数。不过我们的咨询机构，近几个月又有了新的变通手段，就是加大补贴部分。我们最近关注到在很多特许经营新机制项目当中，使用者付费定价小于政府补贴定价，也就是说，政府补贴总额大于使用者付费收入总额，我们对公用事业部门建设成本和收入机制不是非常了解，也不对此置评。
3. 没有“有收入”资源，就匹配“有补贴”资源
在新机制系列文件颁布以后，有些业内人士曾经提出过对于使用者付费收入不足的特许经营项目，地方政府应给予一定的资源补偿。这个思路是对的，但是在实操中遇到的问题是地方政府并没有什么可以用来补偿的资源，即使有也早已卖掉了。有金饭碗，谁要饭啊？
不过近来我们的咨询机构有了新的发明，就是地方政府不用匹配和补偿“有收入”的资源了，匹配和补偿一些运营性业务，换句话说，有财政补贴的业务，实际上投资人就有收入了。
4. 是否“额外新增财政支出责任”难以判断
17号令规定“不因采取特许经营而额外新增地方财政未来支出责任”，但是，在实操中对于什么是“额外”新增，不大容易判断。
主要是因为这个“额外”，是针对财政投资的这样项目来说，还是针对以前同样的特许经营或者管理库PPP项目来说？
如果针对同样的以前的特许经营或者管理库PPP项目来说，然而，新项目可能采用了新技术，提供了更好的服务，是不是应该对增值的部分支付更多的费用？这个很难进行比较；
如果是针对财政直接投资的项目来说，那有没有考虑到财务成本和融资能力，这个也是不合理的。
更何况，也很难找到原来的一模一样的项目可供比较，无论是特许经营还是财政投资。所以也很难判断什么是“额外”新增。
1. 补贴收入不能承诺还款来源
2024年4月，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》17号令新规发布，新规第二十七条要求，“特许经营项目融资应当依法保护各方合法权益，稳妥处置债权债务关系。不得承诺以各类财政资金担保或者作为还款来源，防止新增地方政府隐性债务”。
简单的说，应当理解为“不得承诺以各类财政资金作为还款来源”，这是在全国全行业领域的首次提法，之前从未有过完全相同的如此严厉的表述，也即，财政补贴不得承诺作为新特许经营项目融资的还款来源，具体论述参见本号文章特许经营17号令最严酷补刀: 首次全域叫停“以财政资金为来源”融资。
放到本文的案例来说，就是项目投资人为本项目投资1.2亿而进行的融资，其还款来源不能是承诺的那17亿财政补贴，而只能是1.2亿投资产生的使用者付费收入。那么，问题来了，这1.2亿投资能产生足够的使用者付费收入作为融资还款来源么？
再进一步问，收集收运房（亭）、“渗漏液”处置厂、垃圾分类科普馆、绿化提升改造、转运站改造、公厕改造等类型项目，在通常情况下，有使用者付费收入么？或者进一步的，有超过投资额10%的使用者付费收入吗(即使比照财金10号文对使用者付费确认标准)？
2. 大比例补贴仍可实现增信
虽然财政补贴不能够被承诺用来做项目融资的还款来源，但是在强大比例财政补贴的情况下，仍然能够起到巨大的增信作用。这是由于大比例的财政补贴会带来大比重的经营收入，而高额经营收入在现实中会形成投资企业的高额利润部分，仍然可以贴补使用者付费收入的不足，所以仍然可以起到强大的增信作用。这也是目前高比例补贴内容大行其道的根本原因。
用17亿的补贴内容，换取新增1个亿的基建，这19个字本身并不违反特许经营新机制的要求；但是，对于大量存在的财政一般公共预算收入仅有20多个亿的区县，能有几个这样的17亿，可以用来补贴呢？
以前做专项债和管理库PPP时，对于无收益部分的基建，其融资代价与银行长期贷款基本上是等同的，差异是存在专项债限额和管理库PPP的财政承受能力空间限制；而现在的新机制之下，并没有什么限制，是不是有必要重启十年前的财政承受能力论证评价呢？
从案例也可以再次得出判断结论：特许经营模式，属于一种市场化模式，它并不是用来为基础设施建设筹集资金的模式；用17亿的补贴换取1个亿的基建，比起专项债和片区开发来，特许经营的资金筹集效率，太低了。特许经营，不适宜用于为基建融资。悬崖勒马吧，别再这样消耗财政支付能力了。
特许经营模式的前提，是“为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营”(17号令)，纯运营服务不纳入特许经营模式，正如17号令所述的，“不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营”。
1. 项目内容
据环卫科技网消息 某地环卫一体化特许经营项目征求意见：
实施范围为该地的市容环境卫生服务中心体系下的清扫保洁（道路清扫保洁、道路范围内垃圾收运、城市家具及牛皮癣、公厕维护等）、生活垃圾转运、生活垃圾分类、垃圾处置（生活垃圾处置、餐厨垃圾处置、厨余垃圾处置）及该地的市政设施管理所体系下的市政设施（亮化设施维护、路灯设施附属维修、路灯维修材料）管理维护等内容。
2. 交易架构
据环卫科技网消息，区城管执法局将通过公开招标方式选定社会资本方，区城管执法局与中标社会资本就本项目签署《特许经营初步协议》（暂定名），由中标社会资本方在该地独资注册成立项目公司。待项目公司成立后由区城管执法局与项目公司签署《特许经营协议》，约定由项目公司在特许经营期内负责运营本项目，获得独家、排他的特许经营权，及项目公司在特许经营期内的具体运营事项。同时约定存量设施设备按照评估价值及租赁价值交由项目公司使用，由项目公司通过支付资产使用费或租赁费的方式取得使用权。
3. “按效付费”
据环卫科技网消息，特许经营期间，区城管执法局对项目公司开展绩效评价，根据最终的绩效考核结果，对其“按效付费”。
4. 还是个“TOT”
据环卫科技网消息，项目公司还需要向甲方支付“固定资产及租赁费用”，对此采购需求提出：
（1）路灯及相关配套设施、公厕的固定资产16年的总金额为11603.6622万元。（此项为固定金额，不参与竞争）
（2）车辆及专用设施设备、中转站等建筑物、构筑物采用租赁方式，16年的租金为18429.6927万元。（租赁金额最终以中标供应商投标文件中约定金额为准，且不低于18429.6927万元）（此项参与竞争，在评分中商务部分体现）
（3）路灯及配套设施、公厕等固定资产的使用费用，车辆及专用设施设备、中转站等建筑物、构筑物的租赁费用均由中选特许经营方与区城管执法局签署《特许经营初步协议》（暂定名）之日起一周内支付完毕。
以上须项目公司向甲方支付的费用合计不低于3亿元。
5. 非常有趣的违规案例
从以上公开披露的内容来看，项目没有建设内容，全部为运营、处置、管理维护内容。
这是新机制之后，我们看到的第一例“纯运营维护(O&M)”类型项目。
它的有趣之处在于，它并不违反17号令最核心的“政府付费只能按规定补贴运营，不能补贴建设成本”的要求，因为项目中貌似并不存在“建设成本”，所以，也就不可能出现“补贴建设成本”的违规情形。
同时，该项目貌似含有TOT部分，进一步增加了项目的合规性判断难度。其中，路灯及相关配套设施、公厕的固定资产的期限为16年，恰好符合了法律对于“租赁期限不超过20年”的规定，而“路灯及配套设施、公厕等固定资产的使用费用，车辆及专用设施设备、中转站等建筑物、构筑物的租赁费用……签署《特许经营初步协议》（暂定名）之日起一周内支付完毕”，实际上相当于一个TOT。
运营与维护模式中，并不必然涉及到大规模建构筑物等不可移动的固定资产投资，也不必须锁定到10年或更长甚至到40年的时间里。权力授予之后，也不是必然绝对需要在相关合同内进行排他性的设置。
《政府购买服务管理办法》(2020年财政部102号令)的规定是：
第二十四条 政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。
政府购买服务管理办法
为什么《政府购买服务管理办法》做出政府购买服务合同“履行期限不超过3年”这样的规定呢？
因为如果不限制购买服务合同期限，那么几乎所有的公共基础设施，都可以采取超长期限购买服务的方式来覆盖社会资本投资人的固定资产投资。
如果不设年数限制，现在的特许经营新机制，以及已经叫停和取消的原PPP项目管理库，也都可以通过政府购买服务方式，来购买高速、文旅、市政、污垃、水电暖气等等公共服务，那就什么模式都没有用了，就靠购买服务就能包打合规新增隐性债务的天下了。
虽然，如果不考虑现有法律规定的情况下，从理论上来考虑，财政签署一笔长期合同用于采购广义上的服务(比如一位长期合同的雇员)，并不必然会造成低效和腐败；但是，从节约财政资金、提高财政资金效率的角度来说，政策层目前好像还没有这个打算，允许对没有固定资产建构筑物投资的项目，设置超长期限的补贴。
否则，我们可能就会看见，个别地方预订了10年的电影宣传票、展览会门票，50年的食堂物业，甚至100年的法律顾问。
这不符合政府购买服务管理办法的初衷，也不符合新机制系列文件制定的初衷。
对此，17号令的规定主要有：
