国家治理现代化既需要加强顶层设计，也离不开地方的实践探索。作为国家治理的重要组成部分，地方治理体系的科学化和治理能力的现代化，直接影响着国家治理效能的发挥。因而，对国家治理现代化的密切关注，并不能遮蔽对地方治理现代化的探讨。古今中外的历史经验表明，能否有效提升地方治理水平，直接影响着国家治理的水平和绩效。因此，一个理性的分析路径是，在讨论国家治理现代化的同时，也必须对地方治理现代化予以足够的重视和关注。
地方治理现代化既是一个在尊重客观规律的基础上充分发挥治理主体积极性的过程，也是一个制度化的演进过程。制度建设不仅有助于降低地方治理的成本与风险，而且还能够促进形成地方治理的合力。基于制度建设的极其重要性，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。对于地方治理现代化来讲，当前亟待跟进的正是加强制度体系建设，并随之提升制度效能。
一、地方治理现代化需要制度支撑
从政治学的角度看，地方治理现代化既是一种治理理念，也是一种治理过程和结果。它意味着在地方政治社会生活中，有着共同利益诉求的多元主体通过合作共事、互利共赢的方式，对公共事务实施责任共担、效益共享式的有效治理，进而解放生产力、巩固社会秩序、增进生活幸福。一般而言，地方治理现代化蕴含四大要素：一是规范化——有完善的制度安排和规范的公共秩序；二是民主化——体现人民的意志，保证人民当家作主；三是法治化——坚持“法无授权不可为”；四是效率化——能有效维护社会秩序，提高效率。由此可见，地方治理现代化的目标指向在于实现善治。而善治又出于良政，良政则离不开健全完善的制度体系及其效能的充分发挥。
不仅学理层面的分析预设了制度建设在地方治理现代化中的理论内涵，而且地方治理中的现实议题也暗示出它对制度的倚重和期待。其一，日趋复杂的地方事务需要制度支撑以实现有效治理。现代地方治理不仅面临维护公共秩序、推动经济发展、满足公众公共服务需求等传统职能，需要应对生态环境保护、推动科技进步、加强官民互动、开展府际合作等大量且日趋复杂的新兴公共事务。在这种情势下，过去所依赖的随意性治理策略和手段日趋捉襟见肘，必须转而寻求较为稳定和规范的制度力量。而作为一种行为规范，制度的最大功效就是能够减少行动主体的行为不确定性。所以，制度主义经济学家诺斯在分析一国经济兴衰时毫不动摇地提出，“制度对经济绩效的影响是无可争议的。不同经济的长期绩效差异从根本上受制度演化方式的影响，这也是毋庸置疑的”。[1]在政治学研究中，人们也经常把政治稳定、社会秩序、公共参与等问题与制度化问题联系起来。基于地方治理的理论和实践分析，人们逐渐明晰了一个综合性结论：地方治理水平是治理能力的外在反映，治理能力的高低直接映射于地方治理水平之上。而地方治理能力又直接维系于其制度体系的完善程度及其绩效的发挥。对于现代地方治理而言，唯有加强制度建设才能从根本上推动地方治理主体沿着规范有序的治理规则应对各种纷繁复杂的公共事务。
其二，制约地方公共权力的骄横需要制度的有效约束。“从产生来源来看，作为一种共同体，政府源于人们的让渡和授权。它与向其授权的人们之间存在着一种‘委托一代理’的关系，人们期待它能担当起‘守夜人’的角色，能扛起秩序构建、维护正义的重责。”[2]然而，理论上的预设并没有完全应验于实践中。在地方治理中，大量的因为公共权力骄横而引发的群体性事件是其直接明证。日益增多的群体性事件固然与社会结构发生深刻变迁、公众利益诉求显著增长等因素有关，但是，与本应对地方公共权力形成根本性制约的制度缺失更密不可分。诸多案例表明，正是源于制度的严重缺失，而引致地方公共权力变得骄横无比、肆无忌惮，以至于最终引起群体性反抗，对地方秩序构成严重破坏。诚如亨廷顿所言，“政治制度是规范政治行为的机制，也是组织政治共同体、实现社会政治稳定的力量；政治制度化与政治不稳定性成反比，政治制度化水平越高，政治稳定的程度就越高。”[3]这说明，制度是对公共权力形成有效制约、缓和社会矛盾、维护政治稳定的根本性手段。在推进地方治理现代化的过程中，必须注重发挥制度对公共权力的有效制约作用，“将权力关紧制度的笼子里”。
由此可见，地方治理现代化与制度建设之间存在着紧密的内在逻辑：地方治理现代化蕴含着规范化、民主化、法治化和效率化——地方治理现代化根本指向在于实现善治，善治则需要良政——制度建设是良政和善治的重要基础，也是解决地方治理现实问题的根本之途。质言之，地方治理现代化对制度建设具有较强的依赖性，制度建设是解决地方治理现实问题的重要之维。
二、制度体系构建：地方治理现代化的重要议题
对于日趋复杂的地方公共事务的治理，制度保障是其重要条件。因而，一段时间以来，不少地方围绕地方治理作出了一系列的规定、条例、法规。这些可以看作是为地方治理提供重要支撑的制度要素。但是，单纯的制度要素并不能构成真正有益于地方治理现代化的充分要件。实际上，系统论启示人们，当前地方治理现代化所需要的制度建设乃是完整的制度体系。这一制度体系建设犹如大厦建设：既需要砖块、水泥、钢筋这些基础要素，但更需要将这些要素有机组合在一起，进而让其形成一个完整的框架并进行功能区分。如果不能形成有机整体，那么砖块永远是砖块，水泥永远是水泥，钢筋永远是钢筋，大厦永远也就永远无法建设起来。
对于地方治理现代化而言，道理同样如此。如何让各种制度要素形成有机整体是当前地方治理现代化所必须解决的现实问题。一般而言，健全的制度体系分为三个层面：一是处于基层的基础制度，它表现为法律、规章；二是处于中层的基本制度，它表现为一般规则和程序；三是处于表层的具体制度，它表现为具体的政策、措施。基础制度犹如整个制度大厦的地基，追求持久性，基本制度类似于大厦的框架，注重稳定性，具体制度则相当于大厦的功能区间，强调适应性和灵活性。循此观之，当前推进地方治理现代化，正需要从这三个层面来加强制度体系建设。
1.基础制度层面
在整个制度体系中，基础制度处于最基层和关键的地位。从当前的现实情况看，构建有助于促进地方治理法治化、央地关系合理化和政府市场社会关系科学化的基础制度是其重点。
就地方治理法治化而言，法律是治国之重器，良法是善治之前提。实践表明，当前的地方治理比任何时候都更需要法治。一个客观事实是，一个地方什么时候坚持法治，什么时候就会有较高的治理绩效；反之，治理绩效就会下降。长期困扰地方政府的“闹大”困局和“信访不信法”怪圈，就是地方治理法治匮乏的直接映像。这说明，在地方治理的基础制度框架下，首要之举就在于构建有助于促进地方治理法治化的制度体系。基于此，以“法无授权不可为”、“清单之外无审批”为基本原则，明晰政府权责清单，引导和督促政府在法治框架下运行；为社会组织参与地方治理提供良好的法治环境；稳妥推进地方司法体制改革；增强公众法治观念和法治思维能力，都是当前亟待优先解决的现实问题。
就央地关系合理化而言，中国的权威体制和区域广阔的疆土规模决定了央地关系是勾勒地方治理现代化制度体系的重要一维。但是，囿于各种复杂因素的制约，央地之间的关系颇为紧张。其突出表现就是权力和资源高度集中于中央，中央凭借这种特殊地位对地方实施着直接管控。这一模式形成了深刻的内在矛盾：中央对权力和资源的集中程度越高、越刚性，地方就越丧失灵活性，治理效度就越低。因而，在地方治理现代化的推进过程中，要从基础制度层面合理调适央地关系，努力寻找二者之间的平衡点。也就是说，在不违背中央的顶层设计的前提下，给地方探索留出足够空间并给予地方灵活应变的机会和平台。实际上，很多事实表明，中央权威并不是体现在其高高在上和严峻的面孔，而是体现在地方对中央一统政策的遵循及对其精髓灵魂的深刻领会，并允许地方有所灵活应用的空间以适应地方实际。
就政府市场社会关系而言，这是直接影响地方治理现代化水平的制度要素。“如果说改革开放之初的‘总病根’是邓小平所说的权力过分集中，特别是书记这个一把手，而改革开放30多年后的中国的‘总病根’则是市场化积聚的庞大资源又被国家所垄断，即政府资源垄断。”[4]这一病灶在地方治理中表现得尤为突出。因而，要从制度层面合理划分政府与市场的边界，不能笼统的说政府管的多还是管的少，而是要根据具体的领域进行合理区分。同时，还要努力探索一条有中国特色的社会组织参与地方治理的创新之路，最大限度地激发社会组织活力和社会创新活力。
2.基本制度层面
相对于基础制度为地方治理现代化提供根基而言，以一般规则和程序为表现形式的基本制度，处于整个制度体系的中层。它在基础制度与具体制度之间起着纽带链接作用。从地方治理实践看，基本制度构建需要集中解决两个问题：
其一，建立和谐的现代官民关系。实践表明，权力和权利永远是公共秩序的基本议题。它在现代地方治理中的表现就是地方官员和民众的关系。在“制度、决策、行动三者共同决定一个组织或共同体的行动绩效”[5]的情况下，地方官员的决策能力和行动势能直接影响着地方治理绩效。而地方官员的行动能力同和谐的官民关系密不可分。虽然中国共产党高度重视官民关系，但一个无以回避的事实是，“在中国现阶段各种社会矛盾问题当中，‘官民矛盾’问题影响最大，涉及面最广。正是从这个意义上讲，在各种社会矛盾对应群体当中，官民之间的矛盾问题居前列，有时甚至是居于首要的位置。而且，中国目前其他诸如劳资矛盾问题、贫富矛盾问题、国企民企矛盾问题等重要的社会矛盾问题在很大程度上都受此影响。”[6]因此，在构建地方治理现代化的制度体系过程中，要以建立良性互动的官民关系为出发点，建立必备的规则体系和必要的程序流程，允许公众通过制度化的渠道向政府表达意愿和诉求。设立合理、有效的地方稳定评估和维护机制，剔除“人民内部矛盾用人民币解决”的维稳规则。建立公开透明的政府运作制度，将地方政府及公务员的公务行为至于公众监督的制度框架之下。
其二，建立参与式的地方治理制度。“春江水暖鸭先知”，地方政府与公众的联系最为直接，对公众的需求最为敏感。因此，建立参与式的地方治理制度是推进地方治理现代化的必由之路。参与式治理的最大特征是鼓励公众参与，将公众视为地方事务治理过程中必须紧密团结和分享政策影响力的利益相关者。一些地方的探索实践亦表明，参与式治理既有助于提高公共决策科学化民主化的水平，还可以促进地方政府和公众之间展开良性互动，消除隔阂、形成共识。当前参与式治理的制度建构需要重点关注三个问题：一是地方政府信息公开。信息公开是公共决策的基础。在信息共享是公共决策第一步的情况下，必须推动政府信息公开制度化、常态化，以明确的法律规范将政府信息公开的领域、范围和程序固定下来。二是明晰公众参与的范围。决策受技术、资源和时间等因素的制约，因而，有必要对公众参与的事项范围作出清晰界定，比如可以从行政程序法的角度设定：在重大公共决策方案确定之前，政府应当向广泛征求公众意见。而所谓的“重大决策”主要是涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与公众利益密切相关的重大事务。三是参与议程的设置。参与议程的设置直接影响着参与如何开展。因此，应该从议题的发布、参与的时机、参与的方式、参与结果的反馈、决策实施的结果等方面作出制度化的明确。
3.具体制度层面
对于地方治理而言，基础制度奠定根基，基本制度搭建框架，具体制度则发挥着直接的支撑作用。具体制度纷繁复杂，但一般层面上讲，以下五个要件尤为重要：
干部选拔和考核制度。地方官员是地方治理的直接实施者，其精神面貌和工作能力直接影响着地方治理现代化的水平。科学合理的干部选拔制度能将德才兼备的优秀人才配置到合适的工作岗位上，进而对地方治理发挥积极作用。新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》，从形成有效管用、简便易行、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制的基准点出发，对干部选拔任用的基本条件、民主推荐、组织考察、讨论决定等程序作出了清晰界定。实践成效初显，但仍需对民主测评、公开选拔、提名等程序的具体细节作出细化和明确。选拔后的干部考核也很重要。对此，亟待从制度化层面革除地方政府的DGP崇拜，牢固树立经济政治社会文化生态五大领域全面协调发展的执政理念，尤其是要重视民生建设，将民生绩效纳入地方干部考核的重要范畴，并且能将干部考核结果与其职务晋升直接挂钩。
公开透明的政府运作制度。公开透明是现代地方治理的制胜法宝。很多群体性事件的产生，实际上就是源于地方政府在地方事务治理中的不透明、不公开。不透明、不公开很容易给公众留下“暗箱操作”的质疑和“遐想”，进而引致误会。而一旦产生误会，地方治理将会陷入僵局。因此，亟需以三公经费、公车改革、干部财产公示等议题为切入口，积极推进地方政府透明公开的制度化。
地方人大有效监督制度。从法理意义上讲，人大是权力机关，政府是向其负责并接受其监督的执行机构。但是，在地方政治生活中，人大的作用过于弱化，几乎成为一只有名无分的“橡皮图章”。因而，要重点推进建立闭合式的权力运行结构、完善人大监督评价和责任追究制度、完善党管干部和人大依法任免的体制、强化人大常委会决策作用、完善选举表决工作环节等层面的制度化建设。
智库及专家决策咨询制度。面对复杂多样的公共事务，政府不可能完全依靠自身力量应对，必须充分发挥专家的智力支撑作用。所以，习近平总书记高度重视中国特色的智库建设并一再强调：“我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量。改革发展任务越是艰巨繁重，越需要强大的智力支持。”[7]更何况，在地方治理过程中，地方官员的知识结构和专业水平尚不能有效应对日益增长的地方事务。因而，有必要建立重大决策课题委托专家研究制度、重大决策前期专家咨询论证制度、专家日常建言献策与咨询会议制度和专家信用评价制度，以发挥智库及专家决策咨询对地方治理的积极作用。
媒体舆论的社会支持制度。近年来，随着信息网络技术的快速发展和公众民主法治意识的不断增长，媒体日渐进入公众视野。关注媒体、应用媒体成为现代地方治理无法绕过的“一道坎”。因此，应从建立媒体公众互动的常态化制度、媒体良性运转的监督制度、公众信息传播的信用制度、媒体参与公共决策制度等层面健全完善媒体对地方治理的社会支持系统。
三、提升制度效能：地方治理现代化的现实要求
检视地方治理现代化进程中的制度建设，可以发现一个吊诡的现象：制度体系在不断扩充、制度要素在不断累积，但是制度效能并没有随之提高，甚至在一定程度上还出现了倒挂现象。这种情况导致的结果不仅是难以真正建立地方治理现代化的制度体系，而且还会使已经建立起来的制度体系缺乏有效的执行力，继而严重影响制度效能的发挥。
制度效能说到底就是制度绩效。尽管马克思主义和新制度主义对制度的解读有着不同的分析进路，但是在制度绩效上的看法非常相近。“所谓制度的绩效指的就是制度履行其功能、实现设计初衷和制度目标的能力。”[8] 然而，当前的一个客观现实是，制度绩效的发挥并不总是如人所愿，很多制度往往表现出效能弱化的危机，以至于不断出现了一种类似组织内卷化的情形，即“有制度的制定与增加，但却没有真正实现组织的制度化，不断制定出来的制度被仪式化，发生了目标和规则的替代。”[9]由此可见，如果一套制度体系缺乏应有的效能，仅仅说明它从面上展现出了制度的基本结构，并没有从根本上发挥出其应有的作用。对于地方治理现代化而言，它不仅需要健全的制度体系，更需要它能发挥出积极的效能。
1.制度效能对于地方治理现代化的重要价值
对于地方治理来讲，制度效能是一个永恒的现实话题。之所以说“永恒”，是因为制度效能对于地方治理始终具有正能量；之所以说“现实”，是因为在当前的地方治理中匮乏的不仅仅是制度体系更是制度效能。
其一，制度效能的充分发挥，能让地方治理因“制”而循继而减少不确定性。不同于国家的宏观治理，地方治理更为微观，涉及面更广，涉及的事务更为复杂。在这种情况下，必须保障治理过程的程序化和制度化，而不能因人而异。事实上，从经验来看，地方治理绩效高的地方，往往也是制度效能发挥得比较好的地方，制度效能低弱，地方治理必将陷入低谷。因为，因“制”而循总能让人寻找到规律，继而减少不确定性、提升治理行动的一致性。反之，它传递出来的信号必将是“制”不敌“人”，制度形同虚设。
其二，能推动地方治理的可持续性。地方治理现代化不仅要求治理结构合理，还意味着治理的过程是可持续的。具有可持续性的治理能增加地方治理的绩效；不具备可持续性的治理，留下的将是“半拉子”工程。何以实现地方治理的可持续性？关键在于充分发挥制度的作用。尤其是在地方政府自利性特征比较明显、中央政令不时遭遇肠梗塞、官员变换频繁、社会力量发育比较迟缓等多重因素并存的情况下，唯有发挥制度效能的正能量，才能确保地方治理具有可持续性。通过制度的有效实施，可以监督地方政府认真贯彻中央政令，督促地方政府按照规章制度依法行政，真正做到“法无授权不可为”，还可以激发和引导社会力量在法律的范围内参与地方治理实践。这都是促进地方治理可持续性的重要条件。
其三，能促进形成地方治理的网络架构。现代地方治理的客观情势是，“不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需要的全部知识和信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工具。”[10]因而，必须构建一个包含地方政府、公众、社会组织、企业等主体合作共事的参与式网络平台。事实上，这种参与式网络平台已经显现于地方治理实践，但尚未实现有效运转。其症结即在于缺乏制度的有效运行。由此可见，在打造地方治理参与式网络平台成为必备条件的情况下，必须充分发挥制度效能。
2.发挥制度效能的基本路径
一个制度体系能不能发挥其应有的效能，是由多重因素共同决定的：一是制度体系本身的科学性；二是发挥制度效能的成本与收益；三是制度与相关利益群体的关切度。这些因素都是不可或缺的，否则就会导致制度效能的式微。在制度体系的问题已经得到讨论的情况下，发挥制度效能的主要关注点就在于后两者。为此，可以从以下四个方面探索。
其一，在不损害制度体系的前提下，降低执行成本。“在政治实践中，行动主体之所以采取不同的行为是出于‘成本--收益’函数的不同考虑或者需求。”[11]这启示人们在思考制度效能问题时不能忽视制度执行的成本，过高的成本不仅同制度体系建设的初衷相背离，而且还会降低制度执行者的积极性。对于地方治理而言，降低制度的执行成本首先要增强地方治理主体（如政府、公众、社会组织、企业等）之间的互信，形成制度执行的合力，减少制度执行过程中的摩擦。同时，还可以探索减少治理层级，实现扁平化的地方治理，降低制度在传递过程中的损耗；形成良好的社会舆论氛围，为制度执行开辟广阔的空间。
其二，扩大制度效能的受益群体。在“人们所奋斗的一切都同期利益有关”的政治学原理下，在不断降低成本的同时如何扩大制度效能的受益者也是影响制度效能发挥的重要因素。经验表明，如果制度不能增加相关者的收益，自然会失去它的生命力，难以彰显其意义和效能。因此，要尽可能扩大制度效能的受益群体，实现相关者的利益均衡。既不能将发挥制度效能看作是政府扩权公众受限的一种手段，也不能简单地视之为钳制地方政府的一种策略，而是要将发挥制度效能看作是实现所有治理主体利益均衡的过程，让所有的利益群体都能体会到制度效能的发挥对其利益增长的价值和意义。
其三，引导政府树立制度思维。政府起源理论告诉人们，在“委托—代理”的关系链条下，人民的意志是不可违背的。为真正体现这种不可违背性，人们将之转化成制度，并且强调要充分体现制度的执行力。这就说明，地方政府要牢固树立制度思维，将依规办事看作是必须动作和责任担当，而不是可有可无的“可选动作”。但是，一些地方政府对制度的置若罔闻乃至肆意践踏难免让人们对此有些担心。所以，从这个意义上讲，在引导政府树立制度思维的同时要有相应的问责机制，对于那些不按规章制度办事的行政行为，必须让其在问责中体味到惩戒的后果。
其四，增强公众的制度意识。当前，“很多人都在讨论一个话题：中国在制度建设过程中到底是缺乏制度还是缺乏对制度的敬畏，抑或是缺乏应有的制度意识？事实上，很多实践表明，中国似乎更缺乏的是制度文化、制度意识。而缺乏制度意识的支撑，制度也就没有效力。因此，要不断增强公众的制度意识，真正实现有制度必遵循、有章程必守护。”[12]当前情势下，公众对制度的尊重甚为欠缺。信访乱象、法治不彰、人情治理即是例证，公众制度意识的淡薄直接损伤的便是制度效能的发挥。因此，要通过循序渐进的宣传教育和氛围营造，培育公众的规则意识和信仰制度、遵循制度的基本理念。
四、余思与小结：制度建构的目的何在？
从地方治理现代化的本质诉求来看，科学化、民主化、规范化、效率化是其题中应有之义。何以实现地方治理的科学化、民主化、规范化和效率化？经验表明，这是建立在完善的制度体系的基础之上。这既是地方治理现代化的必然要求，也是制度建设所能发挥积极作用的经验启迪。从这个意义上讲，制度建设构成地方治理现代化的重要议题。
对制度议题的讨论，自然不能仅仅狭隘地论述制度之于地方治理的重要作用，更需要深入关注的乃是如何打造适合于地方治理现代化的制度体系以及如何充分发挥这一制度体系的积极作用。由此观之，本文初步抓住了地方治理现代化中制度建设的关键问题。就制度体系而言，不是漫无边际地讨论需要何种制度，而是从制度本身的内部结构出发，提出适合地方治理现代化需要的基础制度、基本制度和具体制度的体系架构；就制度效能而言，不仅道出了制度效能的充分发挥对于地方治理现代化的现实意义，而且还探索了促进制度效能发挥的主要通道。
然而，在这些问题都逐渐明晰以后，是不是应该反思：制度建构的目的何在？也就是说，制度建构到底是为了什么？如果是为了制度本身而建设制度，那自然不是最终目的和旨归。对此，制度的本质含义能给人以启发——既然制度是一种规则，以用之减少行为的不确定性，提高行动效率，那么，在地方治理现代化进程中，制度建构的目的同样如此。它决不是为了制度而抓制度建设，其终极目的实在于提高地方治理的现代化水平。然而，貌似如此简单的道理，在实践中并没有得到应有的重视。比如，一些地方政府确实出于提高地方治理水平而不遗余力地加强制度建设，但是随着制度建构的不断推进，不自觉地将精力转移到如何实现制度体系的精美及华丽之上，至于这一制度体系最终能不能对地方治理发挥出应有的效能则另当别论了。所以，在调研过程中，总是不时耳闻目睹一系列精美的制度体系，却不见它对于地方治理现代化水平的促动。这启示人们，讨论地方治理现代化进程中的制度建设当然重要，但更为重要的乃是要明白制度建构的目标指向何在。无数实践表明，制度建构固然是地方治理的必然要求，但是如何藉此实现地方治理现代化乃是制度建构的最终目标，二者具有较强的逻辑关联。
本文来源：《理论与改革》
本期编辑：执金吾
