政治动能：基层试点方案进入中央决策议程的机制分析

一项试点政策方案是如何被创设出来并进入高位的决策议程？对这一问题的回答是理解中国深化各领域改革、推动全方位转型发展的重要途径。政策创设是一个渐进过程。在中国特色政策试点情境下，政策创设是指一项试点方案的生成、确立和执行过程，即从一种具有局部可行性的非正式政策方案转变为兼具可行性与合法性的正式政策。这其中既包括了“中央规划”政策方案创设与传导结构中的“一盘棋”理念，也包括了“基层首创”模式中基层自发的能动性与创新活力，还涵盖了二者相结合的央地间的上下互动和整合性政策网络。加强对政策试点微观机理的研究是讲好中国公共政策故事的重要理论窗口之一。试点政策创设的驱动力具有不同的方向路径，对于那些最初源自基层并最终影响中央决策议程的政策创设行为，较之于大多数依托中央顶层设计的试点推进机制，我们的关注和挖掘还是不足的。作为对不同途径下试点政策创设过程的区别研究，基层试点政策创设的结果方案进入并影响高位政策制定是一个具有理论和现实意义的研究议题，也从一定程度上正在破题中国式改革是如何发挥上下两方面的优势以应对日趋复杂的环境。较之于那些由中央自上而下布局推动的试点政策，以基层为主导创设的试点方案自下而上地进入区域和中央决策议程，再反过来向下推广，需要基层以改革精神主动为之、攻坚克难并实现政策“登顶”。回望过去，基层主体的政策能动性在我国国家治理和现代化建设特定时期发挥了关键作用，挖掘提炼这种基层政策能动性的理论意涵是公共政策领域需要加强研究的重要问题，然而这方面的案例实证还寥寥可数。本研究涉及以下议题需要回应：在试点情境下，基层为主导的政策创设行为及其结果是如何生成并最终进入中央决策议程的？如何概括上述过程的核心动因并对其作用机制给予理论解释？对政策试点理论与实践有何启示？本研究将以试点政策创设为理论视角，按照“概念构建—案例实证—框架生成”的行文逻辑，剖析试点中基层主体政策能动性发挥的作用机理，并对其动因进行概念化整合。

作为一种政策方法论，政策试点按照何种方向路径进行从治理结构角度体现了不同的政策创设模式，是了解现代国家政治体制与政策决策范式的一扇窗。梳理既有研究发现，政策试点的方向性研究蕴含了一个重要议题，即在中央权威意志和基层首创精神二者之间，政策试点的主要过程和关键环节是由谁主导推动的。已形成较多研究共识的是体现中央政治权威和顶层设计的“自上而下”过程，在该种方向模式下，中央借助权力位差对相关试点政策进行高位推动和压力传导，并在不断的央地互动中规划和指导试点过程有序进行。但是一些实践也证明，自上而下难免会产生脱离地方实际、忽视基层诉求、偏离预期目标等点面分离的情况。自下而上的政策试点往往能够克服上述困境，扩大政策的信息与知识生产途径，较好揭示多样性的中国国家治理实践。自下而上的本质特征是在没有中央权威意志指引下，由基层自主创设试点政策议题与方案，并通过一系列内部决策程序和外部政策行动，将试点方案向上推送进入高阶决策议程，并最终形成具备推广意义的正式政策。该过程中，试点方案基于基层对所处环境的判断自主创设，并发挥能动性和创造力主动外推。基层在试点政策方案创设、过程调试和推广扩散中主动赢得政策注意力、把握政策扩散节奏并应对各种力量博弈，在必要时创设政策同盟，触发外部更大范围和中央的决策响应。面对构建一个更加完备的中国特色政策试点的理论呼声，对自下而上过程的机理剖析与理论归纳还有必要从不同角度加以完善。

试点政策方案的创设意味着一项准正式或非正式的政策方案被制定生成并纳入试点议程，确立为具有一定合法性的政策行动方案。所创设的试点政策方案一经授权，便可在一定范围内先行先试，获取经验性知识后再决定是否推广，这即是国内外政策场域中通常所指的政策“试点”或“试验”。二者表述虽有差异，但均体现了先行先试的特点。基层主体面临复杂的治理环境和目标，是影响政策议程、实施政策创设的关键力量，成功由基层创设的政策项目在我国治理实践中时有涌现。当然，成功有其“秘诀”，并非所有的基层政策方案都能够被纳入中央决策议程。基层创设的“土政策”与由基层主导的局部政策试点具有不同理论侧重，前者聚焦本体论下的“是什么”，涵盖范围包括了政策发明与政策调整;而后者强调试点这一特定情境，聚焦过程视角下的“怎么样”，其蕴含在基层政策方案生成、制定以及得到合法化授权的整个过程之中。本文的一个核心概念“基层试点政策创设”聚焦从基层试点方案形成到中央正式授权这一全过程，分析基层如何推动自主创设的局部试点方案进入中央决策议程，呈现基层主体自下而上的政策推动逻辑。

政策创设包含了政策创新与议程设置两个部分，基层试点政策创设是一个复杂开放、动因多元的过程。关于基层时域下政策试点与政策创设的关系，基本有两种处理方式：一是试点－创设的“二元分割”，即政策创设主要讨论那些已经被合法性授权的正式政策，大部分试点处于正式政策创设前的酝酿阶段，试点政策方案并不在“正式”政策创设的讨论范围内；二是试点－创设的“二元互嵌”，包含了将政策试点嵌入政策创设，即将试点纳入政策创新与议程设置的框架内予以讨论，视其为政策创设的一个重要组成部分，也包含了将政策创设嵌入政策试点，即认为试点中也存在着相对独立完整的政策创新与议程设置环节。政策试点与政策创设之间存在重要的理论联系，并非完全割裂的范畴。试点中也存在完整的政策创设过程。

政策试点的发起往往有不同动因加以驱动，其发生机制包括了基于上下联动关系的顶层设计和基层推动两种路径，二者有不同的动因解释。顶层设计下的试点由中央自上而下主导并推动实施，其创设逻辑源于中央“一盘棋”的总体决策部署，这种“命题作文”的动因往往被概括为“政治势能”。对于由基层主导推动政策试点的动因解释，可归纳为两种视角。一是源于个体化动机的内生驱动，包含问题解决式，即基层以现实问题为驱动，为破解现实难题而做出的政策尝试;注意力吸引式，即基层以社会或政治资本积累为导向，通过吸引政策注意力确保相关资源的聚集或表达某种呼声;价值使命式，即以内生性价值使命驱动，基于政治信仰与自我价值实现为动因，发挥具有志愿性的政策企业家精神。二是源于竞争激励的外部驱动，包括任务响应式，即基层自发进行的试点方案创设实际上是对中央政策偏好的积极回应;政治锦标赛式，即基层为取得良好绩效而采取的自主探索式的政策行为。可见，对于由基层主导基于“自选题目”的政策创设与试点动因解释还处于相对分散的状态。应当说，基层在政策试点中的主体性与能动性作用是一个新的研究领域。与对中央在试点中的规划、遴选与权威意志的关注不同，学界对于基层在试点中的行为动因还缺乏概念化整合性解释，对于基层自主创设的试点方案如何进入中央决策议程的机理剖析不足。

政治势能理论较好地凝练了中国公共政策执行的内在经验逻辑和动因解释。对“政治势能”的建构式设定，丰富了中国特色公共政策理论体系和对中国国家治理经验的总结，凸显了政党引领下公共政策高位推动与地方响应的集成理念。但是在试点情境下，政治势能所诠释的过程和方向仍更多是自上而下、依托中央权威意志的，也并不能完全描述和解释政策在执行前的各个环节。

在自下而上这种普遍又特殊的政策试点过程中，基层气象万千的能动性得以彰显，基层以“突围”的行动姿态克服层层困境，以创新的姿态服务发展大局。基于此，本文进一步将这一能够整合基层主体在政策创设中所体现出的能动性及这种能动性的产生动因归纳为“政治动能”。政治动能可以建立在多重既有理论基础之上。政治－行政互嵌理论指出，政治活动的最重要结果之一是产出政策。基层在被动接受上级政策的同时，也时常会做出因时因地的自主决策和自由裁量，包含创设新的局部的政策方案。从吉登斯的结构－行动关系视角看，政治势能是一种从“结构”到“行动”的自上而下解释逻辑，反过来，“行动”也可以塑造“结构”，政治动能为刻画这种自下而上的“结构”重塑提供了新思路。权力结构、层级关系与利益博弈等政治性因素一直是观察中国政策过程的切口，理性行动者理论中所强调的基层自利行为、执行软约束、情势策略等主张，也为这种基层政策能动性的显性化提供了理论证据支撑。试点中政治动能的初始状态是基层的政策能动性，在以政治势能为前提下，当把解释更广泛的中国治理经验从公共政策拓展到其他层面时，政治动能的解释力会以更强大的姿态出场。

试点中的政治动能在自下而上的政策创设过程中产生包含纵向向上和横向外推两个维度的“压力泵”效应，促使试点政策方案被更大范围内接纳并最终影响中央的决策议程。政治势能的运行方向往往是单一纵向的自上而下，主要依托权力结构位差实现政策运行；而政治动能所激发的政策运行向度更为多元，主要依托相关基层主体的自主助推实现政策创设与议程确立。这种根植于基层的政治动能建构在党的集中统一领导之下，以势能存在和有效发挥为前提条件，在必要时候激发隐性的政治势能向显性转化，达成动能与势能的有机结合，共同服务于党领导国家和社会治理进程中的重大改革议题。在中国特色政策试点情境中，在“党的领导在场”的政治势能之下，基层政治动能得以持续迸发。

政治动能作为一种隐喻，在作用于政策实践的不同阶段中具有多元化的体现方式，对其体现方式的挖掘和归纳，需深入基层政策方案进入国家政策议程的全过程中加以观察。本文的目标在于归纳政治动能的类型化表达，构建基层试点政策创设过程的解释框架。

在基层首创模式下，政治动能作为动因作用于自下而上的试点政策创设过程中的各要素，揭示了从基层共识到中央层面形成合法化政策的完整过程是如何发生发展的。基层政策能动性的产生源于政策创设者与行动者之间面临共性的社会问题，激发破解问题的统一意志与相似目标，政治动能主要表现为基层内部不同利益主体之间为了形成充分政策共识所付出的一系列努力。与此同时，注意力是政策决策的重要解释变量，在基层试点性的政策方案共识形成后，为了持续扩大政策影响，基层将发动以获取更多政策注意力为目的的宣传活动，围绕政策方案本身的宣传动机和行为是基层方案能否抵达更高层级和更大范围的制约因素。除此之外，基层的政策创设者还会以试点为契机，以宣传推广为手段，以获得更大范围的认同为目标，吸引、扩大和维系政策拥护者的关系网络，建立政策经验的交换和共享机制。从基层试点政策方案生成，到最终进入中央决策议程，政治动能作用发挥的关键一跃是触发高位的政治势能，通过影响中央决策层的意志偏好和议程设置，实现对最初由基层自主创设的政策方案的反向授权。可见，在不同的政策过程阶段，政治动能具有不同的体现形式。

本文采取基于案例的理论与实践对话相结合的方式，对中国改革实践中的典型案例进行过程剖析与机制挖掘，构建符合中国场景的分析视角。实践对话方面，选取相关典型案例，通过资料搜集整理以还原历史过程，发现基层试点方案进入中央决策议程一般都要经历三个环节，即方案创设、方案推广、方案跃升成为中央政策；上述环节中又包含了一些共性的内在机理，顺次为基层以问题为导向、吸引注意力、广泛发动合作和最终争取高层授权。

选择基层试点政策创设的过程机制为分析视角，其原因在于：一是该分析视角能够兼顾理论与实践的双重对话，有利于理解中国政策试点实践的复杂性，总结理论新洞见；二是竞争性解释的局限性。政治动能是对基层试点政策议程确立动因的概念性整合，这一限定基本排除了公共政策领域其他多种竞争性解释，如话语和倡导联盟、制度创业者、政策企业家、政策创新与试验等，竞争性解释对政策试点中的个体行为及联盟活动等有深入诠释，却尚未从系统性维度解释基层是如何创设并一步步推动试点方案进入国家议程的。该分析视角对于解构中国政策试点提供了一种相对独特的参照系。

为了加快建设创新型国家，我国于2015年将科技成果的使用权、处置权、收益权下放到国家设立的高校院所，但是科技和经济“两张皮”现象依然未得到有效改善，科技成果转化仍面临诸多困境。个别地方为了改变这一现状，加速科技成果的市场化运用，探索将国有职务科技成果知识产权权属赋予科研人员的路径，实现职务科技成果产权由单位和个人“混合所有”。2016年发源于四川省西南交通大学的职务科技成果“混合所有制”改革试点被权威媒体誉为科技界的“小岗村试验”，这项改革完整经历了由基层政策创设到广域扩散，由局部认可到中央授权，为认识基层试点政策创设过程提供了样本，同时，研究团队亲身参与和见证了这项改革试点的多个重要节点事件，搜集整理了相关资料。四川省最先于2015年11月发布文件，在国内首次提出开展职务科技成果“混合所有制”试点；次年初，西南交通大学正式在全国高校院所中率先出台相关规定。结合地方探索实践，此后国家层面出台了一系列措施对地方做法予以支持，较有代表性的是2020年2月习近平总书记主持中央深改委会议，审议通过了由科技部牵头起草的《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》（简称《试点方案》），正式开启了“混合所有制”的中央授权试点；新修订的《专利法》（2020）第六条、第十五条以及《科技进步法》（2022）第三十三条等出现了与此相关的新表述。国家知识产权局统计显示，截至2022年12月，全国已有超过70%的被调查高校实施了“混合所有制”。

本文采用描述性纵向个案追踪与影子案例相结合的方法：第一，通过丰富的资料来源还原案例的过程细节；第二，为避免个案研究的“代表性限制”，弥合个案与理论之间的悬浮问题，引入影子案例加以辅助支撑。影子案例通常以简短或概要的陈述形式出现，可通过提供宏观情境、额外信息、对比维度等方式，增强结论的普适意义。（1）关键人物访谈。采用半结构化访谈形式，访谈重点关注亲身经历基层改革探索实践和参与重要政策起草的主要人物。追踪调研持续了4年，访谈共计70余人次，时长400余小时，不断进行访谈内容的交叉性验证。（2）嵌入式田野观察。在西南交大对职务科技成果确权分割与转化过程进行了为期30个月的嵌入式观察，整理观察记录20万余字。亲身参与相关政策条例的起草、修订与研讨，沉浸式参与政策试点过程。（3）档案调研。走访调研地方科技管理与知识产权部门，查阅能够反映改革政策试点历程的重要档案文件、新闻报道、会议纪要40余份。

作为中国率先开展“混合所有制”改革的高校，西南交大被主流媒体称为“科技界的‘小岗村’”。科技成果是知识经济时代的重要生产资料，科技成果转化关系到经济社会高质量发展。相比于20世纪70年代安徽凤阳小岗村的土地制度改革，发生在当下的科技成果权属制度改革同样对于调整生产关系、激发科研人员积极性具有一定促进作用。也因此，“小岗村”也成了改革试点的代名词。高校院所的科技成果权属配置决定了科技成果转化的动机与收益。实践中看，科研人员是科技成果转化的主要力量，完全由单位持有科技成果所有权是否能够有效促进成果向市场流动并实现经济价值，国际上也没有定论。按照科斯的产权理论，产权是一种预期，产权配置是调控激励的手段。科技成果的知识产权如何在国家、单位与个人之间实现更为平衡的配置，最大限度激励创新与转化，成为改革者思考的问题。安徽凤阳与西南交大，二者在各自时代都涉及最重要的群体，前者是广大农民，后者是代表先进生产力和创造力的科研人员。

结合我国既有的实践，按目标功能来划分，改革试点大致分为四类：一是通过标杆示范落实既定的改革措施；二是先行先试探索改革经验；三是提供资金和项目支持；四是在若干地区实施特殊政策。本文所选案例为第二类，除上文谈到的安徽凤阳小岗村之外，浙江长兴“河长制”也是由基层主导先行先试并最终影响中央决策的重要改革实践。

1. 共识式动能：以问题为导向的政策共识凝聚

面对重大改革问题，尤其是在没有中央政府授权的情况下，基层内部达成共识并转化改革决心为政策行动，这完全取决于基层主体的问题意识和行动能力。基层发展受制于各类复杂治理难题，基层政策创设的能动性往往根植于普遍的社会问题。安徽凤阳小岗村为解决农民吃不饱肚子的问题，创设了“家庭联产承包责任制”；浙江长兴为解决河流治理缺位问题，“河长制”由此产生并推广。基层决策者能否及时发现问题，并协调各方利益相关者在较短时间内形成解决问题的政策共识与统一行动，是试点政策方案得以顺利被创设的关键因素。

“混合所有制”是将原来完全归属于国家的职务科技成果知识产权，变更为高校院所和科研人员共有，实现集体与个人兼顾、效率和公平统一，解决科研人员激励不充分和收益难的问题，促进科技与经济的紧密融合。但在社会主义公有制为主体背景下，西南交大是基层首个“吃螃蟹的人”。以四川省2016年为例，该省高校研发投入共计47.8亿元，而专利技术转移收入只有2530万元，技术转移总收入仅1.57亿元，投入产出比不足3.3%;西南交大在2010—2015年的成果转化总收入仅为158万元。为了改变这一状况，学校党委常委会于2016年突破《专利法》《促进科技成果转化法》等法律规定，出台内部管理制度，明确允许将职务科技成果70%的知识产权所有权赋予科研人员。在基层政策方案创设前，在基层内部存在各种分歧的声音：“造成高校科技成果转化不佳可能有多方面原因：一是科研人员认为‘先转化、后奖励’带来了收益不确定性问题，科研人员‘不愿转’；二是学校决策层担心成果定价造成国有资产流失，领导干部‘不敢转’；三是认为高校‘没有成熟成果可转’，问题可能并不在于权利归谁所有。”。于基层而言，锁定改革问题才能生成正确的政策方案，将基层面临最迫切且需要优先解决的问题，作为凝聚各方政策共识的“最大公约数”。

基层改革者在政策创设初期锁定政策“真问题”并围绕真问题协调相关利益，是合理条件下最大限度响应基层广大劳动人民心声、推进改革事业朝着正确方向不断前进的首要任务。如果对照相关法规，西南交大早在2010年就已经“违法”了：出于促进学校既有科技成果的有效转化运用，学校将科技成果的部分权属和收益主动赋予科研人员，取得了良好的经济和社会效果，学校、科研人员和地方政府均从中获益。作为一种“小心翼翼”的尝试，就如何才能激发科研人员活力、疏通科技成果转化堵点，学校开展了多轮广泛调研、意见征求和实践检验，发现科研人员对于科技成果的所有权十分敏感，产权配置关系到科研人员的积极性和成果转化效率。“学校为教师科研团队扫清了障碍，教师从只能享有知识产权的署名权，成了与学校并列的共同权利人，消除了成果转化中科研人员没有发言权和参与权的大问题，使我们感觉科研事业的春天到了。”同样作为政策的利益相关者，学校领导层和相关职能部门则为此承担了大部分的风险和责任。经时任西南交大科技园总经理K在学校内部的多方协调，学校领导层的意志统一到“不搞改革才是死路一条”，只有主动担当、敢于作为并为科研人员“撑伞”才能真正汇聚发展合力。此后，学校在较短的时间内形成了西南交大党委常委会（扩大）纪要、“交大九条”政策文本以及专利权转让协议模板，这些文件积极回应了广大科研人员的合理关切和切身诉求，明确了确权分割程序和相关主体的责任与义务，确保了“赋权”程序公平、公正、公开，以科技成果所有权的“混合所有”作为各方利益协调的“最大公约数”。

在以形成政策共识为目标的利益协调过程中，基层改革者以主动作为和敢于担当的姿态，形塑了蕴含在基层的政策能动性，而这种能动性在我国现代化建设的任何历史时期都十分宝贵。协调基层内部利益是实现政策创设的前提，摒弃分歧、凝聚共识则是利益协调的结果，这一结果确保了在既有体制框架内开展政策行动的可能性。本案例中，基层政策共识最终凝聚到了成果所有权，即解决“不愿转”“不敢转”和“没有成熟成果可转”的症结交汇点。

在学校党委会形成决议后，2015年10月7日，时任西南交大校长X向四川省委主要领导的工作汇报中提出：“关于科技成果产权，解决所有权才是最根本的问题，这就是四川、成都对中国产权改革的贡献。”高校院所科技成果转化问题从2015年前后成为国家层面高度重视并制约我国科技经济发展的议题，但所有权问题依然没有得到根本解决。时任西南交大党委书记W2016年在接受《经济日报》采访时说：“新修订的促进科技成果转化法虽然让高校拥有了科技成果的使用权、处置权和收益权，但这三项权利都是由所有权派生出来的，不改革所有权，校方和科研人员的顾虑难以真正消除，所以西南交大决定以所有权‘一权’代‘三权’。”西南交大内部凝聚形成的政策共识虽然在科技成果权属上挑战了传统认知、触及了制度边界，但却能够顺应改革发展大势、体现开拓创新品质，正是在利益协调与共识凝聚的基础上，形成了基层科技成果权属“三七开”的举措，基层试点政策方案得以被创设出来。

需要进一步讨论的是，基层“心往一处想、劲往一处使”的政策能动性是如何产生并发挥作用的。在基层试点政策方案创设阶段，政治动能以共识式动能为表现形式，以基层能动性为核心中介，驱动了方案创设的加速实现。所谓共识式功能，主要表现为基层内部为了达成政策共识所付出的一系列形成共同改革意志上的努力和创设政策方案上的行动。共识式动能以解决现实问题为首要任务，以协调利益、凝聚共识为作用方式，促使基层能动性由隐性外化为显性并不断放大。基层在改革大环境的激发之下，以破解制约发展的现实问题为牵引，通过内部合理程序建立的规章制度保障政策参与者能动性的持续发挥。伴随改革意志的明朗化加之不断汇聚，最终，在基层的局部范围内生成强有力的改革决心，指导并驱动其创设出符合基层价值判断和发展诉求的试点政策方案。共识式动能作为隐喻解释了基层在面临现实问题时是如何开启政策创设的。

2.宣传式动能与结盟式动能：在扩大影响和获取认同中实现政策推广

在方案创设生成后，基层能否以及用何种方式扩大政策影响、获得政策认同进而实现政策推广，决定了由基层推动的某项试点政策能否最终进入中央决策。基层主体往往会通过广泛的媒体宣传、地方官员上书、官方调查研究、政策宣讲等途径构建注意力通道并合纵连横，主动扩大政策联盟，强化已获取的政策注意力，这在诸如“小岗村”“河长制”等重要基层实践中都可见一斑。围绕政策方案本身的宣传行为，以及为了赢得更多政策拥护者主动构建的关系网络，促成了一项基层试点政策方案以由点及面、点面结合的途径实现推广。

（1）扩大政策影响以吸引注意力。在西南交大正式发布改革方案前的2014年，时任武汉市市长的T在《求是》杂志撰文，题为《下放处置权扩大收益权探索所有权》，该文首次提出应试点向科研人员赋予职务科技成果所有权。与该文直接相关的由T牵头完成的调研报告也在稍早一些时间受到中央主要分管领导的肯定性批示，认为改革思路具有可操作性。这为后续基层的试点探索行为埋下了伏笔。巧合的是，T不到一年之后调任成都市市长，他的改革方案与西南交大从2010年起的自主探索不谋而合。除了《求是》杂志对这项改革的关注，在2015年以后，西南交大的“混合所有制”改革举措两次登上央视《新闻联播》，并受到《光明日报》《新华网》《经济日报》《科技日报》等国家级权威媒体报道，《人民日报》指出：“西南交大的‘先确权、后转化’，科研人员从此有了巨大的创新动力，而科技成果的转化红利则进一步刺激了研发和转化的深入”，这其中很大程度包含了西南交大对其自身改革方案的主动推介。媒体作用指数扩大了基层政策方案的社会影响，激起了政策利益相关者的共鸣，使一项局部的“非正式”政策具备了摇身一变成为正式政策的注意力通道，引发了社会各界的讨论包括相关中央主管部门的重视。此后，国务院办公厅在督察调研2015年中央“全创改”方案推进和任务落实情况时，将各地好的模式探索和经验做法汇总并报给中央，西南交大的“混合所有制”改革名列其中，由此，西南交大成了国务院办公厅和中财办的“热线”对象。随后，中央调研组多次深入西南交大，对试点的细节征询了包含科研人员、学校领导、大学科技园、地方科技和知识产权管理部门相关负责人的意见。“对学校来说，调研组到访是一次与国家决策层的沟通机会，克服了上下间的信息不对称。针对调研组的问题，都提前做好了准备，汇报的重点放在梳理学校出台举措的原因和制度思考，科研人员的真实感受让他们对这个新事物充满兴趣。”基层改革者凭借敏锐的政策洞察力和对实际情况的审慎判断，通过媒体资源的主动对接和有效利用，开展政策方案营销，使得好的基层政策方案快速成为现象级话题，顺势建构起基层方案进入高层决策视野的注意力通道，进一步巩固和扩大了单一的媒体作用所形成的尚不稳定的注意力。

（2）获取政策认同以发动合作。对于一项基层创设的“非正式”政策的认同，其来源应当是多方面的。这其中既包含了上级主管部门与改革部门对政策方案本身的肯定与支持，也包括来源于兄弟单位、政策受众、专家学者的认同。这些群体共同构成了政策方案认同的联合体，即在政策营销后为该政策方案买单的客户主体。政策联合体的规模、层级、多元化与认同的程度，共同影响着以政策方案为中心的政策合作关系网络的稳定性，进而对于一项基层方案能否进入中央决策议程产生影响。

第一，政府部门的认同是基层试点推进的前提。这其中涵盖了地方政府、中央行政主管部门和中央改革部门三类。在西南交大出台改革试点方案前，学校与省级科技和知识产权管理部门进行了多次会商，以省委名义即将出台的文件进行讨论，以西南交大的意见为主确定文件中的相关核心表述，充分体现对基层改革一线政策话语权的尊重。正如时任四川省委书记P所述，“长期以来，职务科技成果转化政策模糊、吃大锅饭……影响了科研人员的积极性，全面推进职务科技成果权属改革试点正是省委结合四川省情实际和中央关于科技体制改革重要部署，作出的重大改革举措”。地方政府对于基层政策方案的认同有两方面原因：一是基于方案本身的合理性，能够解决地方长期存在的顽瘴痼疾；二是遴选典型做法，完成中央赋予地方的创新改革任务。对于中央行政主管部门，2016年11月，西南交大相关负责人随同分管四川全面创新改革工作的省委领导赴京向国家知识产权局汇报了“混合所有制”改革的实践进展。国知局对西南交大改革方案的原创性效果表达了初步肯定。此后，国知局条法司数次到成都与西南交大就《专利法》职务发明权属条款的修订进行意见征求，并将此项列为深化知识产权体制机制改革的突破口。不久之后，国知局开始对改革方案表达公开认同：“基层探索和地方试点是我国体制机制改革的成功经验和动力来源。要着重处理好国家和单位、单位和发明人、权利人和社会公众之间的权益分配关系。”中央改革部门较之于其他行政主管部门对于改革试点具有更大的决策影响力，这方面认同的建立对于后续从高位自上而下影响试点政策确立至关重要。2017年2月，中改办经济局到四川督察全面创新改革试验区落实情况，听取了西南交大的试点汇报；一个月后，中改办发布了《关于在部分区域系统推进全面创新改革试验总体方案落实情况的督察报告》，对职务科技成果“混合所有制”改革给予肯定，该报告由分管深改委的中央领导签批并分送相关国家部委。2018年5月，两位中财办副主任同时到西南交通大学调研，表示“在创新发展的今天必须把调动科研人员和企业家等创新人才的积极性放在重要位置，要允许科研人员包括职务发明人有科研成果所有权，这是西南交通大学开的好头”。上述过程中，基层试点单位从政府层面获得了明确认同，与地方政府、中央主管与改革部门之间实现了政策注意力的统一联动和较为正式的政策沟通机制。

第二，其他方面的认同是基层试点推进的保障。对试点政策方案的认同，还来源于兄弟单位、专家学者和其他省市。科技成果转化难是高校院所面临的共性问题，西南交大的改革方案在创设之初也赢得了其他高校的积极回应，产生了政策追随效应。在西南交大主动邀约下，2017年9月，四川省职务科技成果“三权”改革联盟成立，包含四川大学、电子科技大学等12家兄弟高校加入该联盟，形成联盟章程，共同推进改革走向深入。专家和公众参与会对政策决策产生影响，因此，在政策创设中及时导入专家和公众意见能够辅助形成可靠的政策，增强政策方案的合法性。同样在西南交大主动联络下，2018年4月在北京大学举办了由20多位业内专家和科研界代表参与的学术研讨会，与会学者就试点方案中与专利法第六条修订相关的内容达成共识：“赞同西南交大提出的职务发明权属‘可以约定’的修法建议，学界应呼吁改变现行激励政策，形成激励单位和个人共同创业和转化的法条。”在西南交大开启试点的两年内，北京、上海、广东、深圳等十余个省市、数十所高校都明文出台了类似政策举措，改革方案在其他地区实现了学习和扩散，不少政策相似度极高，有些还是经协商后才先后发布。在政策合作关系网络中，基层实现了政策推广，政府部门遴选出了改革方案，其他主体通过政策学习找到了解决现实问题的出路，围绕政策合作关系从创设政策进一步延展到在执行中持续优化政策，分享政策信息与红利。在访谈中发现，上述省市和单位大多都邀请过西南交大的改革亲历者进行经验交流和意见征求。可见，政策认同所形成的关系网络并非单一与政府部门为主体的刚性和同质化的，而是多元柔性、吸纳多主体参与的，外部对政策注意力的强度也随着政策认同范围和层级正向变化而不断提升。这为基层在试点中拓展广义的政策合作关系网络提供了参考思路。

上述方案推广过程中有两种关键机制在起作用：一是基层通过扩大政策影响吸引多方注意；二是在获取注意力的基础上赢得更广泛政策认同，形成为政策方案买单并推动政策扩散和跃升的联合体。在这两种机制下，基层政治动能分别以宣传式动能和结盟式动能为体现，前者归纳解释了基层围绕政策方案宣传推广的行为动机，后者则传达了基层主体为获取广泛的政策认同而自发经营拥护者关系、强化政策谈判和博弈能力的动力源。在两类政治动能接续作用下，基层以媒体和游说相结合的方式，发挥政策企业家的政策营销和变现能力优势，建立形成广泛分布、自发买单、价值统一、行动同频的稳定政策客户与合作关系网络，为试点政策的推广构建起积极正向的注意力、协同力和行动力。

3.决策影响式动能：触发势能以争取高位授权

对于那些成功的基层自下而上式的试点政策创设而言，基层方案在由点及面向外推广后，还需要经历依托中央权威决策生成具备较高合法性的试点方案，由中央正式授权试点并统一协调相关参与方的过程，本文将该过程界定为试点方案进入中央决策议程的阶段，最终完成了一个完整的试点政策创设周期。中央高位授权后的政策合法性体现为决策层以政治决定、指导方案、成文政策等形式开启统筹相关政策的实施或试验，如1991年党的十三届八中全会通过的《决定》，使得“包产到户”的基层试点方案获得中央授权后全面贯彻。在该阶段的政治动能体现为：基层方案争取高位授权首先要突破部门利益等形成的改革阻碍，不失时机地整合中央、地方和基层三个方面的改革意愿，寻求触发政治势能的机会窗口，并在窗口期及时在地方和基层中以做出政策响应的方式传递中央决策意见，使得基层方案“抵达”中央决策议程后仍然持续运转。

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