摘要
海绵城市指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，其本质在于改变传统城市建设理念，实现城镇化与资源环境的协调发展。海绵城市理念相比传统的城镇化建设方式，在水生态保护、水资源节约利用等方面具有较大的优势。
实际需求与政策推动加快了我国建设海绵城市的步伐，截至到2016年底，我国已经分两批将30座城市列为海绵城市建设的国家级试点，得到了中央财政的专项资金补助。这些试点在近几年的建设运营过程中，取得一定进展的同时，也面临着一系列问题，例如对海绵城市的综合性理解不足，市场参与机构专业性有待提高等。
海绵城市项目资金需求量大，投资回报期长，有着迫切的债券融资需求。鉴于海绵城市一旦建成运营并正常发挥作用，将具有较大的生态环境效益及水资源节约效果，因此在国内外绿色债券支持项目类别中，海绵城市都占有一席之地。绿色债券在发行前及发行后，通常需要对海绵城市项目的生态环境效益进行量化与评估，以更好地满足绿色偏好投资人的鉴别需求，但目前市场上尚无对应的研究成果。
基于海绵城市的控制目标，为更好地评估海绵城市的生态环境效益，中债资信重点考量项目在水生态维护、水污染控制及水资源节约三个方面的表现情况。不过，由于我国海绵城市仍处于摸索及动态的发展过程中，且还存在项目整体和局部考量的差异，我们将会随着实际发展而在后续研究中持续完善评估因素。
当前，我国各大城市每临雨季，常常陷入暴雨频发、内涝横行的窘境，给城镇居民的生产生活带来较大不便的同时，也威胁了人民群众的生命财产安全。原有的城市排水系统等基础设施在应对这种局面时往往力不从心，促使人们开始审视传统的“灰色”城市建设方式是否合理。在这种背景下，海绵城市以一种新型的城镇化理念应运而生，并越来越多地受到城市规划者的青睐。自2014年以来，我国海绵城市受到政策的大力支持与推广，两批国家级建设试点的设立得到了中央财政层面的支持，使得国内海绵城市的建设正式驶入快车道，并由此进入公众视野。
构建海绵城市能够有效解决城市内涝、缓解降雨季节不均等问题，实现城镇与资源环境和谐发展。鉴于海绵城市所具有的生态环境效益，国内外绿色债券市场都将海绵城市项目列为所支持的项目类型，中债资信拟在理清概念及发展脉络、总结国内外海绵城市建设现状的基础上，构建能够评估其生态环境效益的框架，满足相应债券投资者对此类项目的鉴别需求。
海绵城市是指通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。与传统的城市开发方式相比，海绵城市建成后对周边水生态环境影响较低，地表径流量变化较小，因此海绵城市建设又被称为低影响开发（LowImpact Development，简称为LID）。
海绵城市建设是一项跨领域、跨专业的综合性工程，其建设责任主体是城市人民政府，统筹协调规划、国土、排水、道路、交通、园林、水文等职能部门，将新的城市低影响开发理念落实到从规划到运营维护的全过程。
海绵城市建设遵循“渗、滞、蓄、净、用、排”的原则，把雨水的渗透、滞留、集蓄、净化、循环使用和排水密切结合，统筹考虑内涝防治、径流污染控制、雨水资源化利用和水生态修复等多个目标。
海绵城市理念的最终实现，需要依托多个子系统协同发挥各自作用，如城市水系系统、城市绿地系统及道路系统等，每个分系统拥有一些具体的实现设施，如表1所示。
相比于过去的城镇化发展方式，海绵城市的建设，能有效修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，提高新型城镇化的质量。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确提出，我国的城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段。对此，海绵城市协调城镇化与环境资源保护之间的矛盾，能实现可持续发展，是今后我国城市建设的重大任务。
海绵城市是城镇化发展到一定阶段后的产物，考虑到相较于欧美其他国家，我国城镇化起步较晚，海绵城市的建设也刚刚起步，而上述发达地区在海绵城市建设中经过若干年的发展，已经积累了相当多的宝贵经验，值得国内在推广这种新型理念的过程中参考和借鉴，结合国内的实际情况，更加快速顺利地取得相应的效果。
（1）美国：最佳管理措施与水敏性城市建设
美国于1997年通过了《FederalWater Pollution Control Act Amendment》，首次将最佳管理措施（BestManagement Practice，以下简称BMP）理念纳入立法层次，强调非点源污染源的削减与控制。2003年将BMP目标进行了扩大，扩展为涵盖雨洪控制、土壤冲蚀控制及非点源污染源的削减与控制的雨水综合管理决策体系。
具体实施方面，以美国华盛顿特区为例，该地区在征收雨水费的同时还设立了绿色屋顶专项基金，鼓励开发商将房顶建成绿地，每平方米新建或改造的屋顶绿地约可获得53.82美元的政府补贴，该笔费用由市政府从征收的雨水费中支出。
（2）德国：高效集水
先进的绿地管理水平和排水设施使得德国能够有效收集雨水，并同时进行污水、雨水处理。城市地下管道能有效平衡生态系统，完成收集、中转及储蓄的整个过程。
在德国柏林市，实行雨水费制度，无论是私人房屋还是工厂企业，直接向下水道排放雨水必须按房屋不渗水面积交纳1.84欧元/m2的费用。而在科隆市，则是以建筑面积为基准，每年雨水排放费征收标准为1.1欧元/m2，如采用屋顶绿化或雨水贮存、入渗等设施以减少雨水排放量，则可获得雨水管理折扣制度的优惠。
海绵城市是一种覆盖范围大、涉及专业多的广域性概念，其在国内的推动更多地是依靠顶层设计与政策推动。因此，有必要对国内有关海绵城市建设的政策进行梳理，理清其来龙去脉，结合当前的建设现状，分析已取得的进展及面临的问题，在此基础上为其在国内的发展指明方向。
（1）政策梳理
受全球气候变化、暴雨等极端天气的影响，加上我国部分城市排水防涝等基础设施建设滞后、调蓄雨洪和应急管理能力不足，我国各地区频频出现严重的暴雨内涝灾害。为提高城市防灾减灾能力和安全保障水平，国务院办公厅于2013年3月发布《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》，就总体工作要求、规划编制、设施建设、保障措施、组织领导等方面，对城市排水防涝设施建设工作做了总体部署。
2014年10月，住房城乡建设部发布了《海绵城市建设技术指南（试行）》，提出借鉴国际成功经验，推广和应用低影响开发建设模式，明确了海绵城市的定义，并从规划设计、施工建设及运营维护等整个流程，为海绵城市建设提供了技术支持与理论依据。
2015年10月，国务院办公厅发布了《关于推进海绵城市建设的指导意见》，标志着我国海绵城市建设正式步入快车道。该文件明确了我国海绵城市建设的总体目标：“到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。”这一量化目标也是我国下一阶段建设海绵城市的具体任务要求。
2014年12月及2016年2月，财政部、住建部及水利部三部委两次联合发布通知公告，开展中央财政支持海绵城市建设试点工作，两批城市率先成为我国建设海绵城市的正式试点，海绵城市在我国由理论走向实践。有关部委随即出台了系列配套政策，如《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》、《海绵城市建设国家建筑标准设计体系》、《海绵城市专项规划编制暂行规定》等，从绩效考核、设计标准及专项规划等各方面，对海绵城市建设这一综合性、系统性命题予以政策上的细化和落实。
2016年12月5日，国务院发布《关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》发布，进一步明确要求推进海绵城市建设。
（2）建设现状
实际需求与政策推动加快了我国海绵城市建设的步伐，截至到2016年底，我国已经分两批将30座城市列为海绵城市建设的国家级试点，其中涉及4个直辖市、23个地级市、2个国家级新区及1个县级市。国家级试点已开展了一系列带有示范性及探索性的建设运营活动，具体如表3所示。
以上国家级建设试点城市在财政政策上得到了中央财政的专项资金补助，一定三年。具体补助数额按城市规模分档确定，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元。对采用PPP模式达到一定比例的，将按上述补助基数奖励10%。此外，中央支持有条件的城市政府对海绵城市项目给予贷款贴息。
除上述中央财政支持下的国家级海绵城市建设试点外，各省也结合当地实际情况设立了省级海绵城市建设试点。如2016年，山东省财政筹集资金2亿元，支持启动海绵城市省级试点建设，潍坊、泰安、临沂、聊城、滨州等5市，以及青州、曲阜、莒县等3县入围试点。
试点城市的设立与实践，为我国海绵城市建设的探索与发展提供了一定的借鉴意义。研究发现现有的试点海绵城市运营模式有如下特点：各个城市在海绵城市项目建设中都提出了引入社会资本拓展PPP模式，都有较为合理的政府出资和社会资本占比规划。为引进社会资本的投入，地方政府除了采用政府购买、税收优惠等措施外，最重要的是对海绵城市建设项目的收益模式进行详解。具体的收益模式可分为三种不同思路：将非经营性和可经营项目打包出售，让社会资本获得收益的同时参与公益性项目的建设；将公益性项目和经营性项目区分开，社会资本只参与经营性项目的建设，公益性项目仍采取政府购买、付费的方式；将项目进行细分，不同的项目采用不同的融资及运营模式。
（3）进展与面临问题
经过前几年的探索与实践，我国海绵城市建设有了较大的进展。以深圳市碧岭湿地工程为例，该湿地工程通过构建海绵和安全体系工程措施，建成后实现以下目标：年径流总量控制率为80%，综合径流系数为0.39；年SS和COD总量去除率分别为60%和80%，对CODCr、SS年削减量分别约为150t和135t；湖体可蓄存清洁雨水资源1.25万m3，可用作碧岭湿地湖体及河道生态景观用水。另一个案例为嘉兴市南湖区烟雨小区改造项目，通过雨污分流改造、提升排水管渠能力、构建低影响开发雨水系统等改造方案，实现的生态效益如下：年径流总量控制率从改造前的约40%提升至87.2%，削减COD入河量约30,400kg/a，同时将内涝防治重现期提升至30年一遇。
我国海绵城市的建设，在构建生态文明、提倡新型城镇化的大背景下有较大的发展空间，但在实际建设运营过程中也面临着以下问题：
1）海绵城市需要多专业、跨领域的协调配合才能有效推进落实，而不是局限于一个具体的项目。它需要打破具体专业的框架和限制，促进专业之间的协调。实践中，对海绵城市建设的综合性与复杂性仍缺乏足够认识。
2）海绵城市的建设需要一批专业性与协调能力强的市场参与机构。但目前，国内市场上相应从业方都不是完全内生于海绵城市概念的纯粹企业，而是规划设计院、污水处理商、设备建材生产及提供商、市政园林施工承包商、环境监测仪器公司等从不同角度切入。
3）海绵城市建设资金需求量较大，存在一定资金缺口。据估计，海绵城市建设投资约为1~1.5亿元/平方公里，虽然试点城市每年可获得一定的中央财政补贴金额，但仍存不足，预计未来PPP将会成为海绵城市建设的主要模式，对应的回报模式仍有待进一步明确。
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