项目制如何形塑农村基层治理
张良
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[1]
张良，中国海洋大学国际事务与公共管理学院 。
文章来源：
《浙江社会科学》2023年第5期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
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2023/5/9
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摘要：
税费改革之后，支农资金落实或农村公共物品供给越来越多采取项目制形式。项目制深刻形塑着农村基层治理。从条线控制来看，通过专项资金管理、专项资金的配套机制和项目落地的组织保障，确保国家支农资金用于农村基层；从分级运作来看，项目制在一定程度上重构着县乡村关系，中央的各种惠农项目大多在县级各个部门汇集，强化了“以县为主”的公共产品供给格局，强化了县级职能部门与村庄的联系，弱化了乡镇政府在项目运作中与村庄的联系；从技术治理来看，项目制在很大程度上解决了“委托-代理”关系中的“信息不对称”问题，但也存在着重效率轻公平、对乡村两级组织激励不足、民众参与缺乏等众多问题。项目制在农村基层治理中仍有较大改善空间。
关键词：
项目制;农村基层治理;条线控制;分级运作;技术治理;
20世纪90年代分税制改革以来，随着国家财权上收，中央对地方的财政转移支付大量以项目或专项形式，同时地方政府各个层级之间财政转移支付也越来越依靠项目形式进行管理。当前，项目制已经成为一种新的国家治理体制，其影响已经渗透到政府各个层级乃至基层社会。项目制与原有的科层制相互作用，构成“新双轨制”[1]，在政府和市场之间对公平与效率进行协调，在中央和地方之间对集权与分权进行平衡。新世纪以来，伴随着城乡统筹、新农村建设、乡村振兴战略的实施，中央政府对乡村基层的财政投入越来越依靠项目形式。特别是在税费改革之后，支农资金落实或农村公共物品供给基本采取项目制形式。项目制深刻形塑着农村基层治理。
项目制对农村基层治理的影响已经溢出财政领域，逐步渗透到乡村社会的各个方面。目前学界对此研究大多集中于以下几个方面：一是提出项目进村的“分级运作”机制，考察项目在国家发包、县级打包、乡村基层抓包三个层级之间的运作过程，以及条线控制与反条线控制的行动策略[2]；二是以乡镇或村庄为研究对象，透过案例从微观层面分析项目下乡对乡镇治理和村级治理的总体影响，并提出“协调型政权”[3]、“分利秩序”[4]等富有解释力的概念；三是从公共物品供给的角度研究项目进村引发的“集体债务”[5]、“最后一公里困境”[6]、“马太效应”[7]；四是侧重从项目制对乡村发展的积极与消极影响入手，分析项目进村对于农村义务教育[8]、农村扶贫[9]、粮食生产[10]、农业合作社[11]等方面的影响。对于项目下乡，学者们从各个层面进行了深入研究，但也有待进一步提升和拓展的空间。特别是，项目制总体上如何形塑农村基层治理，形塑的维度与机制是怎样的，项目制形塑下的农村基层治理总体特征如何。本文在前人成果的基础上，尝试对这一问题进行梳理和分析。
一、项目制及其形塑
农村基层治理的维度
当前国家支农资金发放、农村公共物品供给大部分都是以项目的形式，这与分税制改革的总体背景和农村税费改革的特定背景相关，与国家反哺乡村社会的发展战略有关。分税制改革后，央地财政关系发生深刻变化，有人用“中央财政喜气洋洋、省级财政蒸蒸日上、市级财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹喊娘”形象地说明财政集权带来的影响。在财权层层上收的同时，事权却是层层下沉的，这导致一个重要结果：地方政府的层级越低，财权与事权的不平衡性越强，特别是作为基层的乡镇政府和村级组织，他们事权大财权小的矛盾最为突出。这种矛盾在新世纪之交进一步激化，为此乡村两级组织采取“开源节流”的应对措施：一方面通过向农民乱摊派、乱收费的方式增加制度外财政收入来源，另一方面通过减少提供农村公共产品的方式节约财政开支。“开源节流”导致乡村干群矛盾进一步激化，农村公共服务严重不足。这是国家开启农村税费改革及乡镇改革的重要原因。在取消农业税之后，乡村两级组织的财税收入来源依靠国家财政转移支付，不再依靠向农民征收税费。在财政收入拮据的条件下，基层政府的主要精力集中于招商引资或向上争取项目，更加没有动力向农民提供公共物品。公共物品缺位导致众多农村面临基层治理困境，影响乡村社会稳定和农民的国家认同。随着国家城乡统筹发展和新农村建设战略的推进，国家财政通过转移支付方式承担起农村公共物品供给以及民生工程落实的工作。
国家财政对乡村基层的转移支付主要以项目形式进行下放与管理。项目制成为影响农村基层治理的重要制度。所谓项目制最初是指财政转移支付的项目化，即财政分配在中央与地方、地方与基层之间的重新调整，这种分配不是依靠原有的行政层级体制，而是由条线部门采用项目资金的形式自上而下转移，而地方政府与基层需要通过申请项目的方式来获得转移支付。围绕着财政转移支付的项目化，府际关系、条块关系也随之发生改变，项目制最终溢出财政领域，深刻形塑着农村基层治理的各个方面。
那么，项目制是如何形塑农村基层治理的？形塑机制如何？在此首先需要确定项目制运作的核心机制，这同样也是它形塑农村治理的核心维度，而后针对每个维度的形塑机制进行具体分析，从而可以大体上概括项目制如何形塑农村基层治理。
项目制通过专项支付以专款专用的方式，使得中央意图可以直接面对县级职能部门乃至乡村社会，从而强化条线控制：第一，将中央的发展意图绕过行政层级，直接输送到乡村基层，进而强化条条权力、贯彻部门意图。在常规的科层体制下，中央政策往往需要经过五级行政体制才能落实到基层，这么长的政策链条难免出现执行偏差，正所谓“上有政策，下有对策”。执行偏差的产生，一方面是因为各个行政层级出于自身立场和实际情况考虑，往往会对中央政策进行再解释，采取变通执行、选择性执行甚至歪曲执行；另一方面是因为政府管理体制的条块分割，即作为职能部门的条条既要接受上级条条部门的业务管理，又要接受属地的块块的领导，部门条条管理与属地块块领导经常会有意见不统一甚至互相矛盾的情况[12]，从而导致中央政策在基层执行不力。项目制强调中央意图直接干预基层社会，在一定程度上纠正了政策的执行偏差，并在协调条块关系的同时强化了条条的部门权力。第二，加强国家对基层社会的整合。中央的优惠政策和权威意志以项目资金为载体，绕过中间的层级政府，直接输送到乡村基层，让广大农民直接感受中央恩惠，增强国家认同[13]。第三，在项目制的资金配套要求下，乡村基层的财力被动员起来参与中央意图，从而使得中央专项资金发挥着引导农村基层发展的作用。
条线控制通过惠农资金的非科层化配置，使得中央各种项目资金在县级各个职能部门大量汇集，并由县级职能部门负责具体管理。一般而言，县域是项目申报的组织主体和运作主体。获批的中央项目在省级、地级市只须“过手”，经过审批、备案等形式化流程之后，便落至县域。“县在项目运作中处于非常关键的位置，可以说其不仅是项目承上启下的中转站，更为重要的是，县域可以为项目的‘再组织’搭建制度空间和社会场域，这个过程可以帮助地方实现利益最大化。”折晓叶据此提出中央发包、地方（县域）打包、村庄抓包的项目制分级运作框架。本文在此关注的是，中央各种项目在县域聚集后在县域以下的分级运作机制，即县级—乡镇—行政村—农民四个层级。按照项目制的理性化设计，中央项目由县级职能部门具体分配，并由其通过招投标产生工程承包商，便可直接为农村提供公共产品和民生工程。在某种程度上，项目制就是要防止乡村两级组织直接接触项目资金。但实际上，项目制在县域以下运作是及其复杂的。由于项目进村需要对接数量众多的农民，乡镇和行政村往往几乎是绕不开的，特别是项目在涉及征地拆迁、宅基地复垦、土地整治、集中居住等关涉农民切实利益之时，县级职能部门通常需要乡村两级组织的协助或协调。但是，项目经费中并没有列支与此相关的协调费或劳务费，为了调动乡村两级组织参与项目的积极性，县级职能部门往往默许灰色收入等形式的制度外激励。这些在一定程度上重构着县乡村关系。
项目制的管理与运作在一定程度上脱离科层体制的框架。依托科层制而奏效的压力型体制、目标责任制等考核方式与监管机制，对于项目管理未必完全适用。同时，由于作为项目委托方的中央与作为代理方的县级相隔多个行政层级，存在信息不对称、目标不一致的问题，为了有效控制和监管代理方的项目实施过程、确保项目如期完成，并使项目资金相对完整体现中央意图，在项目管理中采取规范流程、强化文本、统一标准的技术治理或许是中央的理性选择。
据上分析，将项目制的核心运作机制概括为三个方面：条线控制、分级运作、技术治理。正是项目制运作的三个核心机制共同作用，形塑着当前农村基层治理。
二、条线控制下的惠农资源下沉
项目制核心的运作机制之一便是“条线控制”，相对于传统的科层体制，项目制在原有条块关系之外找到了条线权力运作的另行途径，从而强化了纵向的部门权力。这既体现在各个层级的归口部门之间通过项目分级运作而联系更加紧密，也体现在部门的条条权力在各个层级政府（块块）中增强，更体现在部门意志对乡村基层的渗透能力增强。项目制的条线控制主要是通过专项资金管理、专项资金的配套机制、项目落地的组织保障和人事基础等方式得以实现。
（一）专项资金管理
项目制的条线控制之所以强大，是与项目的专项资金管理紧密相连的。专项资金是“中央政府为了实施其宏观政策目标以及对地方政府代行一些中央政府职能进行补偿而设立的，因而它在加强中央政府调控地方政府行为，优化地方财政预算支出结构，引导地方财政资金投向国家重点支持和发展的事业方面，具有一般性转移支付无可替代的作用”[14]。按照拨付渠道来分，周飞舟将专项资金大致分为三类[15]：第一类是财政系统预算部门的专项拨款，即所谓的“专项转移支付”，是专项资金的主体部分。第二类是由中央各部委向其下属的部门系统下拨的专项资金，即所谓的“部门资金”。部门资金一般由财政部在预算中拨付给中央各部委，而后由中央各部委分配和管理专项资金。中央部委可能在其部门系统内部逐级下拨资金，而不经过地方各级的财政部门。第三类是财政部向发改委、国防科工委、科技部等部门拨付的专项资金，后者拥有比较完全的预算分配权。
专项资金，因为中央指定其专门用途而比一般性的转移支付资金使用效率更高。专项资金本着专款专用、单独核算、不得挪用的管理原则，接受财政、审计部门监督，项目预算、资金使用范围与用途需要报资金拨付部门备案，有的项目资金管理甚至执行经费使用报告制度，要求定期汇报资金使用情况。
专项资金管理试图将中央意图严格落实到基层社会。项目资金下沉的过程是国家意志直接面对基层的过程，是中央权力渗透的过程，也是服务下沉和忠诚上收的过程。对农村发展而言，项目制专项资金管理的优势在于，打破原有科层体制下地方政府重经济发展轻民生服务的财政安排偏好，重新建立起国家支农资金直达基层的制度化渠道。专项资金管理本着严格的事本主义原则，增加了对乡村基层的公共服务投入和民生工程投入，真正将国家财政资金反哺农村，实实在在让农民分享现代化成果。这是对乡村治理影响极为深远的事情。如果说税费改革之前，国家与农民之间通过税收这一“汲取”纽带联结起来，那么税费改革后二者又通过“服务”纽带重新建立密切联系。农民透过各种支农项目真真切切感受到中央恩惠，增强了国家认同。
财政资金专项化重塑央地关系，强化中央对县级政府的控制。专项资金管理属于资源的非科层制配置方式，在行政层级管理和控制之外，找到另外一条国家控制地方的财政运作方式。财政资金是影响政府行为的重要因素，政府间财政关系是影响府际关系的核心要素。中央先是通过财权上收，而后以财政专项的形式下放，通过控制财权主导地方事权，从而增加对方对中央的依附。特别是，财政转移支付专项化在一定程度上绕过省级政府和地级市政府，强化了中央对县级政府的控制。县级政府是承接中央支农项目的主体，中央政府的各种项目最终大多在县级各个部门汇集。而县级政府是相对独立自主的一级政权，是整个国民经济和社会发展的基础行政区域，是国家政权运作的枢纽，发挥着承上启下的重要作用，恰如徐勇所言：“从县级政治看，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的“接点”部位；从县域社会看，县城是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位。县可以说是整个国家政治运作的枢纽，只有通过县，治理国家的机器才可以运转起来。”[16]中央惠农政策在经过省级政府、地级市政府多个行政层级最终落实到县级政府，政策往往被变通执行、选择性执行甚至歪曲执行，有的资金甚至根据地方政府偏好而挪作他用。中央财政资金的专项支付，在一定程度上可以避免科层体制政策执行的层层过滤与筛选，通过财权配置将中央意图直达县级职能部门和农村基层。
（二）专项资金的配套机制
专项资金的配套机制是条线控制的扩展，可以更好地发挥中央专项资金的引导、动员和激励作用。为了更好地实现中央意图、保证政策目标实现，中央政府在发包的时候往往要求地方政府按照一定比例对项目进行资金配套，并以此作为申请项目的必要条件。据统计，配套性转移支付项目早在2009年就已经达到200多项，主要用于教育、科技、医疗卫生、农林水项目等民生领域[17]。
专项资金的配套机制体现了中央财政的调控效益，诱导地方政府将有限财政资金更多投向关涉农民根本利益的民生领域和公共服务领域，使地方政府改变重建设、轻民生的格局，实现地方公共财政转型。[18]这是中央支农项目效应在地方的进一步放大和扩散，从而将地方政府的财政支出结构与偏好在一定程度上纳入中央统一的设计框架。这对农村基层治理影响深远。
除了以上所述，配套机制还有以下重要作用。首先，中央政府通过资金配套识别地方政府对于发包项目的需要程度、重视程度和承担能力。当前地方政府面承接的项目众多，中央各个部委、省级各个部门都想通过项目发包的形式竞争地方政府有限的行政资源和注意力，地方政府对于项目的选择范围也很广。资金配套的数量和比例可以识别出地方政府承接本项目的诚意[19]。其次，资金配套通过“利益捆绑”保障地方政府落实项目的积极性。通过资金配套，地方政府与中央政府一起共同成为项目的投资者，必然大力推动项目实施。第三，资金配套是一种“钓鱼工程”，通过中央政府的项目投入引导和动员地方政府和基层社会以项目配套方式将更多资源转移到国家发展战略上来，从而实现“四两拨千斤”的效果。
与此同时，专项资金的配套机制带来了一系列始料未及的后果。第一，“摊派配套”导致乡村集体负债，弱化农村基层治理。项目意味着更多的财政资金和政绩资本，对地方政府而言自然多多益善，但同时资金配套压力也很大。当地方政府财政资源刚性约束的时候，他们会向项目受益方进行“转嫁配套”22。一般而言，中央要求的配套责任只落实到县级政府，但是在中西部很多“吃饭财政”县没有能力对项目进行配套，最终全额或部分摊派给乡镇或村庄，导致乡村负债，削弱乡村治理的基础。温铁军等学者对中西部地区1994-2020年间农村义务教育、乡村公路建设、乡村基础设施建设、农村医疗四项建设中的中央支农配套资金引发的乡村负债进行了估算。其结果显示：支农配套资金引发的乡村负债占目前乡村存量负债的15.2%-25.8%；在2005-2020年这段时间，支农配套资金最高将引发17850.77亿元乡村新增负债[20]。乡村负债会进一步引发乡村社会解体、影响农村基层治理。周雪光发现类似于“村村通”的政府项目引发的乡村负债对农村基层治理影响深远：一是导致村庄和乡镇政府之间的不信任。乡镇政府基于上级政府考核压力与自身政绩出发，强制要求村庄进行配套，却不顾村庄负债后导致的后果以及项目工程对于村庄发展的长远影响；二是积极的政府干预还可能会阻碍村庄自治公共空间的出现，从而削弱公共产品供给中非正式责任的机制。]
第二，“选择性配套”压缩民生领域的财政投入，削弱了农村基层政权合法性。在众多项目配套压力下，地方政府由于财政资金有限，往往会权衡“政治利益-经济成本”的均衡点，有选择性地配套，具体而言，对于那些容易出政绩、短期见效的短平快项目或上级压力大的“刚性任务”往往被足额、按时地优先配套，而对于那些周期长、非生产性的公益性与民生性的项目则明显缺乏配套动力。
第三，“虚假配套”导致配套流于形式，引导地方资源参与惠农工程的中央意图无法实现。地方政府在项目申请过程中往往重复申报，引发多头配套，呈现“一女多嫁”、“一块地里插几块牌子”等局面26。例如，一些地方的基层财政通过先转入后抽走、虚列支出作为自筹资金等方式进行各种虚假配套。[21]
（三）项目落地的组织保障和人事基础
除了通过财权控制实现条线控制，项目制条线控制还有其组织保障和人事基础。正是通过独立于科层体系的组织架构和集中统一的人事调配确保中央惠民意图能够严格落实。科层体系按照常规化运作，流程相对固定。而项目制有明确的期限，往往被安排在优先完成的目标序列，运作中动员密度更高、强度更大[22]。恰如有的学者所言：“由于项目的独特性及不确定性，难以按照科层常规那样按部就班，因而需要高层重新规划，规划的好坏很大程度上影响着项目的成败。此外，由于项目有明确的时间起点和终点，往往需要成立专门的机构和团队，配置专门的预算，直接对高层负责。一方面，这不影响履行常规性任务的其他部门的运转；另一方面，能够减少常规式部门谈判和摩擦对项目运转的影响。”[23]
以安徽省马鞍山市创建国家公共文化服务体系示范区为例。国家公共文化服务体系示范区创建是文化部、财政部共同开展的一项战略性文化惠民项目，设有国家公共文化服务体系示范区创建工作领导小组办公室作为项目管理的常设机构。公共文化示范区创建项目在很多方面涉及农村公共文化服务，在一定程度上也是支持农村基层文化建设的惠农项目。安徽省马鞍山市在2011年成功获批该项目，为了保障公共文化服务达到项目要求，该市通过市委、市政府的“高位推动”，整合条块关系中的组织资源和人力资源。一方面，成立项目领导小组和领导小组办公室，并协调文化委、发改委、人社局、编办等相关部门共同推进项目开展，从而形成“横向到边”的块块资源整合体系；另一方面，以项目落实为契机，动员县（区）、乡镇（街道）和行政村临时抽调人员组成“落实项目的专门人员”，从而在纵向上形成“纵向到底”的条条组织架构，即国家公共文化服务示范区创建领导小组办公室—市国家公共文化服务示范区创建领导小组办公室—县（区）文化单位—乡镇（街道）文化站—社区（村）文化室，并从制度层面确保各个层级具有足够的业务人员、专职人员和文化指导员。其中市领导小组办公室是负责公共文化服务示范区项目的实际权力主体和日常运作机构，借助于文化部的项目平台和领导小组人员构成的权威性，领导小组办公室可以越过科层体系直接管理下面各层级“落实项目的专门人员”。如此的组织安排和人事动员有利于将文化惠民工程落实到社会基层（特别是农村基层），将文化资源下沉到乡村。项目制的组织架构和人事安排有力地改变了农村基层治理中重经济、轻文化的发展格局。
三、分级运作下的县乡村关系重构
如果说项目制的“条线控制”强化了中央对地方政府和基层社会的控制逻辑，“分级运作”则体现了地方政府和基层社会对中央“条线控制”的反控制逻辑，从而实现政策执行过程中央集权与地方分权的平衡。中央政策是停留在文本层面的理想设计，只有通过政策执行才能转化为实际效果、实现政策落地。政策执行一般需要借助于科层体制进行运作，各个行政层级结合地方性对政策进行再解释、再细化，从而在中央统一性和地方多样性之间寻求平衡，这个过程体现了中央政策执行的层级性[24]。项目是承载中央政策的重要载体，项目制是执行中央政策的特殊制度，其运作方式不同于科层体制下的纵向权力传递，而是中央政府在某些特定公共事项上对地方政府进行非科层的竞争性授权，形成中央“发包”、地方政府“打包”、村庄“抓包”的运作模式，即所谓的“分级运作”。折晓叶透过“项目进村”的分级运作关注的是中央、地方和村庄不同层级主体之间在运作逻辑和行动策略相互对立又互补的过程。本文在此主要关注目制的分级运作如何形塑县乡村关系。
财政资金的专项化使得“大量财政转移支付滞留在县（或县级市）一级，乡镇财政的预算资金也由县级政府的各种职能部门来进行分配”8。这在一定程度上导致县级政府及其各部门财权不断增强、乡镇政府及其各部门财权相对弱化。县乡财政关系的这一变化在很大程度上重塑着县乡村关系，导致县级职能部门的强化和乡镇政府的弱化。
（一）县-村关系
中央的各种惠农资金和支农项目大多在县级各个部门汇集，强化了“以县为主”的公共产品供给格局，进而密切了县级职能部门与乡村基层的联系。项目制属于非科层化资源配置方式，县级政府及其各部门可以在一定程度上绕过乡镇政府直接面对乡村基层社会。主要表现为：第一，项目分配权集中于县级政府及其各个部门，基层村庄需要通过各种关系向县级职能部门争取项目。周飞舟指出：“在我国目前政府行为缺乏公开性、透明性以及外部监督的情况下，对项目分配的合理性、公平性以及项目运作的效率等还缺乏可信的评估机制”。第二，项目进村后的实施过程中，主要由县级职能部门及其通过招投标选择的工程承包商与基层村庄进行对接。这在密切县村关系、保证县级职能部门意图落实的同时，有可能将农村基层矛盾引致县级层面。李祖佩通过对上村、合村的土地整治项目考察发现，村民以拒绝重新分配土地并扣下施工机械作为抗争，表达他们对田地整治质量、水利配套和利益补偿的不满，迫使工程承包商重新整理田地，要求县级职能部门追加资金增建一个水坝。在上述利益得到满足之后，村民又提出进一步要求，即增加两条水渠并配套抽水灌溉设备，补偿两年半的农业损失[25]。在这个过程中，村民在项目中利益诉求和矛盾调处直接指向县级政府部门，乡镇政府则仅仅充当“上传下达”的角色，村干部则仅仅是“会议召集人”。
中央试图以专项资金方式将惠农资源下沉到农村基层，但县级政府也会以项目作为平台融入自身发展意图，把各种项目进行捆绑或整合，实现地方发展战略。一般而言，县级政府为了集中项目资金打造亮点、追求政绩，会把各种项目进行捆绑投放至创建村（或示范村）。创建村或者前期发展基础良好，能够迅速树立典型，或者提升空间巨大，容易产生“雪中送炭”的宣传效果。对于创建村而言，大量项目捆绑式集中也意味着利益高度化密集。村干部、村庄经济能人、工程承包商、乡村灰色势力等多个主体均会以项目为平台在村庄场域进行复杂的利益博弈，项目进村后并没有完全遵循县级政府及其部门的发展意图。
对于主体性较强的创建村而言，其村庄社会力量强大，项目进村可以激发村庄内部的动员力和凝聚力，能够对县级职能部门和工程承包商形成有力制约。由于此类村庄的社会关联程度高、集体行动能力强、社会资本丰厚，能够较好面对项目进村带来的意外风险。折晓叶通过对星村宅基地复垦项目的调查发现，由于村庄具有“草根议事”和“代表决策”的自治基础，村庄以项目进村为契机，进一步激发了村民参与公共事务的热情，训练了公共治理能力，增强了村庄社会整合，最终使项目落地有利于增进村庄公共利益，且分享了宅基地复垦后节约出的用地指标34。可见，对于自治能力较强的创建村，农民能够组织起来、有理有力有节地向县级职能部门和工程承包商反映他们在项目实施方面的利益诉求。
对于主体性较弱的创建村而言，村庄社会力量相对弱小，经由县级打包后的项目工程可能会吞噬村庄发展自主性。例如，在当前推进土地整治项目的过程中，一些地方政府借助于中央的项目平台及其政策合法性，将增加建设用地指标、发展土地财政、推进城镇化建设等地方发展意图融入项目设计中，通过宅基地复垦、合村并组等方式，以行政力量推动农民上楼、集中居住，这些原本试图改善农村境况的项目却最终违背农民意愿，导致农村村落形态、农民生活方式的剧烈变化，以及原有村庄社会关系的解体与重组[26]。这主要是由于村庄社会力量弱小，不足以对县级职能部门和工程承包商形成有效制衡，也无法通过制度化渠道表达他们在项目进村后的利益诉求。再如，一些地方政府以落实推动土地有序流转、发展农业适度规模经营的中央政策为由，借助于国家农业综合开发办公室、农业部等各类农业开发项目及其优惠政策，以整村推进的方式推动工商资本大规模流转农地[27]，却没有充分考虑农民意愿、农村需要和当地的城镇化水平，导致流转土地后农民的就业、收入无法得到保障和进城失败后的进退两难[28]，并造成县级政府在社会化服务提供、惠农政策等方面大力向大资本农场倾斜，而忽视了家庭农场、小规模农户等经营主体的发展需要[29]，中央支农项目的惠农意图在经由县级职能部门中转后没有在农村基层得到充分落实。
（二）乡-村关系
新世纪以来，乡村关系处于不断变化之中。税费时代，乡村之间依靠征收税费这一汲取纽带而紧密联系在一起。乡镇政府的财政收入主要来源于农村税费，为了维系机构运转和完成县级政府规定的税收任务，乡镇干部不得不借助于村干部并默认其从征收税费中谋求利益。村干部为了有效动员农民缴纳税费，则必须为农民生产生活提供基本的公共物品，由此形成“乡村利益共同体”[30]。取消农业税初期，乡镇政府的财政经费主要依靠上级转移支付，不再依赖村级组织征税税费，乡村关系趋向松散，村级组织也没有回应农民公共物品的动力。乡镇政府从之前向下的要钱、要命、要粮，转为向上跑项目、要项目以及招商引资、小城镇建设，乡镇政府由税费时代的汲取型转变为与农民关系更为松散的“悬浮型”[31]。近年以来，国家大量惠农资金以项目形式在县级政府聚集，在“以县为主”的公共产品供给格局下，县级职能部门的项目实施往往直接与乡村社会对接，在一定程度上绕过乡镇政府，进一步弱化了乡镇政府的权力。但与此同时项目落地又离不开乡镇政府。乡镇政府相对于县级职能部门更为熟悉乡村社会，因而在项目申请过程中扮演着“撮合”角色，在项目进村后承担着纠纷调解任务，其最终转变为应付上级、服务下级、跑腿办事的“协调型政权”。付伟、焦长权的研究指出，乡镇政府的协调任务在很大程度上需要村干部的配合，但农业税取消后，村干部数量急剧减少，同时村干部待遇偏低、政治发展空间狭窄，他们对于乡镇摊派下来的协调任务并没有很强积极性去完成。为此，乡镇政府以目标责任制为手段，通过任务分解和年终逐项考核的方式强化对村级组织的控制，同时辅以私人感情和面子等非正式动员手段，调动村干部的工作积极性。
尽管如此，乡镇政府的协调角色并不好扮演。首先，税费时期乡镇干部在税收任务“一票否决”的考核压力下，采取强硬手段甚至援引地方势力共同施压于农民，在农民中留下了恶劣印象。其次，在税费改革及其配套的乡镇改革过程中，随着乡财县管、机构精简，乡镇政府对乡村基层的权力不断削弱，其动员能力大不如从前。再次，乡镇政府有自己的中心任务与发展规划，与县级职能部门摊派的协调任务形成冲突。李祖佩的研究指出：“实施县级项目所取得的成绩并不归于乡镇政府，相比于配合县级政府开展项目，乡镇政府更倾向于将精力和积极性投入自身的项目建设和亮点打造中去。”
（三）县-乡关系
在“以县为主”、以项目形式提供公共产品的格局下，为了确保协调角色难以扮演的乡镇政府做好项目协调的积极性，一方面县级职能部门将项目指标分配作为激励机制，并在项目运作中赋予乡镇政府更多话语权，另一方面县级职能部门争取将项目实施列入县级政府的中心工作，从而以此对乡镇形成考核压力[32]。
第一，县级职能部门的项目经费对于中西部“吃饭财政”的乡镇政府具有重要意义，从而可以对乡镇政府形成有效激励。农业税取消之后，中西部地区乡镇财政沦为吃饭财政，无力向农民提供有效公共服务。在财政经费捉襟见肘的情况下，项目专项经费对于乡镇政府可谓非常重要。因而，县级职能部门掌握的项目分配权可以对乡镇政府行为形成很强支配权，激励乡镇政府做好项目协调任务。具体而言，对于协调工作积极性高的乡镇，县级职能部门以后会继续向该乡镇分配项目指标以示激励，这也导致特定职能部门与特定乡镇利益关系的强化。[33]尽管如此，即使在项目协调过程中，乡镇政府也处于边缘化境地，一方面是防止乡镇政府过度介入而染指项目经费，另一方面因为乡镇政府相比于县级职能部门，其业务的专业化和技术化程度较差。但是县级职能部门也并非完全排斥乡镇的参与，为了获得乡镇配合，县级职能部门也会在项目落地在哪个村庄、项目实施具体细节等方面听取乡镇意见[34]，但这方面做得还远远不够。根据中央强化乡镇政府服务能力的精神———强化乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权，乡镇政府在项目实施中应该有更多参与权利。
第二，县级职能部门争取将项目实施列入县级政府的中心工作，从而以此对乡镇形成考核压力。县级政府在每个阶段都会有不同的中心工作，中心工作作为“硬性指标”依托科层组织的“压力型体制”[35]和“目标责任制”[36]层层下达。具体而言，县级政府将所确立中心工作的指标体系向各个乡镇政府层层分解，以书面形式与乡镇签订“目标责任书”，并将责任完成情况作为考评和奖惩的重要依据。一旦县级职能部门的项目能够纳入县级政府的中心工作中来，就可以依托科层体系的运作机制对乡镇政府进行考核，从而间接地形成县级职能部门对乡镇政府的支配。从另一个方面来看，县级中心工作开展往往也会依托各种项目经费，通过对各个部门项目整合，以实现县级政府的发展意图。值得注意的是，中心工作在一定阶段毕竟只有一个，并不是所有部门项目都能够入围县级政府的目标责任管理体系，这在一定程度上制约着其效果。
四、技术治理下的意外后果
