浙江省杭州市余杭区是杭州市主城区之一,也是浙江高质量发展建设共同富裕示范区第二批试点地区之一。径山镇位于余杭区西北部,属天目山余脉,总面积157.08平方公里,呈现七山一水二分田的典型山区丘陵地貌,交通区位优势显著、历史文化与自然风光资源丰厚,享有“禅茶文化摇篮、休闲旅游胜地”的美誉。
2021年,浙江省杭州市余杭区径山镇全域土地综合整治项目被自然资源部部署为乡镇全域土地综合整治试点。试点遵循国土空间规划定格局、全域土地整治优布局的系统思维,聚焦各村特色风貌,合理调整耕地、林地、园地等农业生产空间布局,利用垦造耕地、保护耕地所获奖补资金,以“众人的事情由众人商量”为原则,投入到农用地优化提升、村庄优化提升、乡村产业发展、生态修复等方面。
试点中,小古城村用“一棵樟树”激活村民共建共治共享的热情,描绘了以“土地综合整治+基层整治”为核心的高水平乡村治理新图景;径山村用“一片叶子”提升农文旅融合禅茶大产业,打通了生态修复后绿水青山与金山银山的转换通道;漕桥村用“一方良田”实现了耕地保护整、种、管,牢牢端紧中国饭碗……整体展现了以全域土地综合整治为引擎,打造乡村共富基本单元的地方实践样本。
规划引领,描绘共富图景
试点项目区村庄布局分散,生产、生活、生态空间零散交错,永久基本农田、高标准农田和粮食功能区套合比例低,耕地碎片化图斑总数较大,以茶叶种植为基础的农文旅等特色产业布局分散、用地紧缺。试点充分发挥全域土地综合整治的平台作用,将全域土地综合整治融入地区发展规划战略,与《大径山乡村共同体计划管理办法》衔接,以径山南、径山北单元详细规划编制工作紧密联动村庄建设规划,聚焦山上、田间、路边零散农居点、13个村庄风貌特色和发展方向,既合理调整耕地、林地、园地等农业生产空间布局,同时也在规划的起点上避免了村庄同质化、千村一面等问题。
在规划引领下,项目区各村以乡村运营小组为抓手,实现运营前置、需求定制,对各村场景设计、施工建设、商业业态进行优化整合,以景观资源和人文脉络塑造发展特色。在以小古城为代表的村落,村党支部书记带领村民在樟树下讨论通过土地整治(复垦)项目实施方案,并通过土地整治项目为村里争取资金1.6亿元,充分保障了村庄规划的落地实施。
小古城村村民在樟树下议事。
试点期间,径山镇编制了径山南、径山北详细规划,做细颗粒度到具体的村庄建设规划,对13个村庄进行总体布局,避免各村风貌特色和功能的同质化、重复建设等问题,试点区域呈现特色突出、功能互补、资源互动、要素互通、时序共享的整体布局。实现了耕地连片套合,区域耕地从16443亩增加至26443亩,永久基本农田面积增加至21599亩,3亩以下碎片化图斑数减少1103个,永久基本农田、高标准农田、粮食功能区套合比例100%,同步实现耕地质量、粮食产能、农民收益“三提高”,粮食年增产379万公斤,土地亩均租金收益从800元/亩提高至1500元/亩。
制度建设,守好共富红线
试点组建余杭区全域土地综合整治专班、余杭生态恢复工作小组等,协同农业农村、住建、文旅等多部门,联动属地乡镇,聚力开展土壤改良、土地平整、灌溉排水、新修田间道路等工作。针对耕地布局碎片化的情况,跳出耕地垦造的问题层面,锚定“田成方、渠成网、路相通、沟相连”的现代化农业新格局目标,开展耕地整理工作。同时,细化“区—乡—村”三级田长责任体系,运用“耕地智保”场景,嵌合铁塔视联技防,细化耕地保护人田对应,责任落实到人、到地块,进一步构建全天候、全覆盖、无死角的耕地保护数字场景。结合大综合一体化执法改革和掌上执法机制,完善耕地非农化、非粮化问题图斑线索信息报送—移交—闭环处置机制,开展违法占用耕地“零新增”专项行动。
整治后的径山镇万亩方项目。
坚持群众利益底线,实行“众人的事由众人商量”基层民主自治机制,突出“土地综合整治+基层治理”。通过现场踏勘、入户访谈、会议讨论等多种方式,准确把握乡村风貌、地域特征、农民意愿,充分吸收群众智慧因地制宜编制村庄规划,统一规范农房设计、公服配套、景观风貌等标准,减少基础设施配套重复投入等过程性浪费。小古城村10个土地整治(复垦)项目、10个子项目实施中,具体项目要不要实施、耕地功能恢复项目如何清表、村庄风貌如何管控、农居围墙如何整治……各项问题都由村民提、评、议,形成共商、共建、共治、共享促共富的良好氛围,将习近平生态文明思想、耕地保护意识、基层民主自治进一步融入新时代乡村文脉。
环境整治,守护共富之美
试点系统开展废弃矿山、河流、农田、湖泊、小微水体、绿道周边环境、水源涵养地等治理提升,修复废弃矿区生态环境,建设美丽清洁田园,全面推进大径山国家乡村公园“全域化、大旅游”战略落地,进一步厚植大径山范围生态优势。
同时,提升乡村人居环境,打造精品共富单元。以增存挂钩盘活存量建设用地,推进村庄建设用地整治,以大田农户、散居农户为重点,实现居民集中安置;结合城乡建设用地增减挂钩,对废弃农村宅基地、废弃工矿地以及其他低效建设用地有序复垦,为乡村文体、交通、养老等基础设施建设和公共环境改善腾挪空间,布局、构筑生产集约高效、生活质量优异、生态空间宜人的共同富裕现代化基本单元。
整治后的湖泊。
试点实施后,项目区实现了村、山、路、河生态修复提升全覆盖,重点实施了径山镇原风沙岭石矿(废弃)生态环境综合整治、苕溪水系环境治理,开展了大径山绿道、吴山公园周边环境综合整治等重点区域周边环境提升改造项目19个,小微水体清淤整治、河道水域和山体边坡等治理项目13个。农村人居环境和旅游区域周边环境持续优化,生态环境和生物多样性得到显著提升,绿水青山向金山银山转换的通道得以拓宽。
产业振兴,擦亮共富底色
夯实耕保红线,端牢中国饭碗。试点在区级层面投入资金1亿元,在径山镇漕桥村、求是村、麻车头村等实施永久基本农田集中连片整治项目,实施耕地功能恢复项目10个,以耕地资源集中助力粮食生产集中、产量提升。匹配数亿元省、市级奖补激励资金,以耕地下山、林地上山、多田套合比例提升为抓手,在实现耕地布局、品质、规模三提升的前提下,为城市发展置换空间。
盘活低效用地,塑造发展新优势。试点以土地综合整治为纽带,有序推进散乱分布的工业企业入园集聚、设施更新,释放存量建设用地,为乡村振兴拓展产业空间,加快乡村发展“资金—人口—土地—产业”要素耦合,实现一二三产业融合发展;优化地区特色农产品种植、茶产业链整体布局,为禅茶文旅产业发展提供土地资源要素保障。
整治后的低效建设用地。
效益整合集聚,促进共同富裕。试点通过集中搬迁并安置径山寺等重点区块周边散点农户,成功打造禅茶第一村,实现了村落集聚、要素集中、风貌协调;整合集中增减挂钩指标,鼓励各村社抱团联合开发、平台牵头飞地抱团;优化连片永久基本农田布局,支撑现代农业高质量发展,实现粮食产量、村集体、村民三增收。
试点期间,实施低效工业和城镇低效用地整治项目30个,盘活低效用地1031亩、存量建设用地500亩,用于民宿、镇村公益配套设施等布局建设。集中安置径山村农户117户、茶叶生产企业5家,开办民宿42家,茶产业、茶文化、茶科技三茶融合的业态不断进化,建成500亩以上现代农业园区23个,径山茶整体品牌价值达27亿余元。2023年上半年,游客量达270万人,实现旅游收入2.6亿元。
试点案例适用于推动具有一定产业、生态基础,存在空间布局无序、土地资源碎片化、资源利用低效化等问题的山区集镇农村,实现内涵式发展,建设共富基本单元。项目充分发挥全域土地综合整治的平台作用,以系统思维将国土空间规划、区域发展规划融合,并在区域详细规划编制中细致体现各村主体功能与特质,从而统筹优化区域农业、生态、乡村布局。
具体落地过程中,以土地资源整合连片为关键,以垦造耕地、耕地保护奖补资金作为抓手,解决了农村“地、钱、人”从何而来的关键问题,实现了重点攻坚和协同治理同步、外部约束和内生动力同调、全域高品质生态环境支撑高质量发展的良好格局。
该案例借助全域土地综合整治,跳出一域谋划地区总体发展,实现了跨部门团结协作;用好“众人的事情由众人商量”桥梁纽带,实践了基层组织广泛动员、多元参与、民主协商,为和美乡村的生态文化增色。
项目提供了迭代升级新时代“千万工程”的一种模式,有效探索了以乡镇为单元进行全域土地综合整治,实现村落集聚、要素集中、风貌协调、产业振兴、乡风和美的地区总体发展路径,为打造绿色发展高地,建设美丽乡村、美丽中国提供了参考。