内容提要：当前法学界对恶意诉讼的研究主要集中在民事诉讼领域，而对行政诉讼领域却鲜有涉猎，甚至有的学者认为，在行政诉讼领域并不存在恶意诉讼现象。通过调研得知，特别是新行政诉讼法生效后，全国各地均出现了一定数量的恶意行政诉讼，且在个别地方因房屋土地拆迁征收引发的恶意行政诉讼尤为突出。因此，通过构建“立法层面完善相关规定、执法层面规范行政行为及守法层面促使全民守法”的三维治理模式，即实现“规定完善、执法规范及依法维权”三者的良性互动，可以有效地防止恶意行政诉讼的蔓延，促进新行政诉讼法顺利实施。
关键词：恶意行政诉讼 诉的利益 诉权 诉讼权利
当前，民事诉讼中的恶意诉讼现象时有发生，有的学者认为，基于“民不跟官斗”的传统文化影响，恶意诉讼只存在于民事诉讼领域，而不存在于行政诉讼领域。对此，笔者不敢苟同。据调查，恶意行政诉讼现象在司法实践中并不鲜见，若理论界与实务界对此未引起充分重视，那么行政诉讼程序将存在被异化的风险，其本旨功能将被消解。
一、实证考察：司法实践中恶意行政诉讼发展态势
（一）宣城市恶意行政诉讼之现象
通过对安徽省宣城市中级人民法院和其下辖的7个基层法院行政案件的整体情况调研得知，2015年该市共受理行政案件476件，其中市区两级法院共受理行政案件338件，恶意诉讼案件高达154件，恶意行政诉讼主要集中在宣城市中级人民法院及宣州区人民法院，其中宣城市中级人民法院79件，宣州区人民法院75件。恶意诉讼案件接近市区两级法院受案总数的一半，占全市法院受案总数的32.35％，其中彭某某兄弟二人恶意诉讼案件多达58件，徐某某夫妇56件，李某兄妹五人14件。上述人员提起大量恶意行政诉讼的根源在于其土地房屋被政府征收拆迁，其土地房屋拆迁之诉经法院判决生效后，行为人转而借助政府信息公开的形式提起行政诉讼，其真实目的并非为了获取和了解所申请的信息，而是借此表达不满情绪，向政府部门施加信息答复、行政复议的压力，意图引起相关部门对自身拆迁补偿安置问题的重新处理，实现额外的拆迁补偿安置利益。
（二）宣城市恶意行政诉讼之表征
该市恶意行政诉讼的表征主要体现在以下三点：
1．借助政府信息公开及行政复议形式提起恶意诉讼。该市恶意诉讼案件主要集中在政府信息公开及行政复议类型，据统计，2014年1月至2015年4月，徐某某夫妇提起政府信息公开申请252次，提起行政复议54次，同时针对上述政府信息公开及行政复议提起行政诉讼56次。
2．频繁启动诉权提起大量恶意诉讼。2015年，该市受理恶意行政诉讼案件154件，按照每月22个工作日计算，该市区两级法院每两日即受理1件恶意行政诉讼案件。据统计，2015年3月8日，徐某某一天内向法院递交11件不履行信息公开类案件；2015年4月23日，彭某某一天内法院递交5件不履行信息公开及行政复议类案件；2015年5月2日，王某某一天内向法院递交4件行政复议类案件。
3．滥用诉讼权利拖延庭审。当事人已经形成了固定的拖延庭审模式，一是查看行政机关出庭人员身份证明及授权委托书，对于行政负责人未出庭的，要求出示书面说明或者拒绝开庭。对于公安，城管人员出庭的，要求其身穿制服；二是偏离庭审争议焦点，故意避开庭审主题，拖延诉讼进程，若审判长予以中断引导，则直接申请审判长回避，回避申请经院长批准驳回后，遂提起回避复议。三是用推测性语气判断行政机关出庭人员具有违法犯罪情节，要求法庭及时移送纪检监察机关予以处理。最后，当庭申请公开庭审视频及庭审笔录或要求法院尽快判决，以便其提起上诉。
二、恶意行政诉讼的厘定：以诉的利益、诉权及诉讼权利为视角
（一）恶意行政诉讼的内涵及构成
恶意行政诉讼是指行政相对人出于非法的动机和目的，借助合法的诉讼形式启动诉权或滥用诉讼权利，侵害国家、集体及他人合法利益的行为。其中诉权是指请求司法机关保护自己合法权益的基本权利。通过诉权保护诉的利益桥梁，即是起诉，起诉是诉权的外化及具体表现形式。行政相对人起诉后，便可以启动诉讼权利。诉讼权利是指启动诉讼后，行政相对人所享有一系列诉讼活动的程序性权利，如申请回避、举证质证、请求调解及提起上诉等。恶意行政诉讼的特殊性在于行政相对人借助合法的诉讼形式掩盖其非法的行为和目的，是其主观上恶意地启动诉权或滥用诉讼权利外化为恶行的过程。其结果并不一定利己但肯定损人，它以对行政机关造成财产及精神上的损害为目的。由之，恶意行政诉讼的构成要件包括：主观上的恶意；诉讼行为存在；行为上的违法性；造成权益损害；诉讼行为与损害后果具有因果关系。其中主观上的恶意是与善意相对的行为人主观心理状态是行为人明知其行为基础存在瑕疵——不符合法律规则要求、不符合社会一般诚信观点，损及他人正当利益而决意为之。①（吴国喆：《善意认定的属性及反推技术》，载《法学研究》2012年第1期。）一般而言，主观恶意包括故意与重大过失两种情形，但在行政诉讼中，为了充分保障行政相对人的诉权，基于行政诉讼双方当事人实力上的悬殊，主观上的恶意仅限定为故意较适宜；行为上的违法既包括违反法条的明确规定也包括违反法律的原则及精神。
（二）从诉的利益视角审视恶意行政诉讼
诉的利益又称权利保护利益，是指权益受到侵犯或者与他人发生纠纷时，需要运用诉讼予以救济的必要性。诉的利益包括两个方面内容：一是实体权益处于争议状态；二是有通过诉讼予以救济的必要性。②（刘广林：《恶意行政诉讼中“诉的利益”辨识》，载《法学研究》2014年第6期。）前者是实体法律关系， 后者是程序法律关系，实体法律关系争议源于以下两个事实，一是引起实体法律关系产生的事实；二是引起实体法律关系产生争议的事实。程序法律关系争议需要符合程序法的规定方可通过诉讼保护诉的利益。厘定诉的利益是准确识别恶意诉讼的基础，例如上文中提及的当事人因不满房屋拆迁补偿借助政府信息公开之诉提起的恶意行政诉讼中，在实体性法律关系争议方面，引起实体法律关系产生的真正事实是房屋拆迁而非信息公开；引起实体法律关系产生争议的真正事实是当事人不满房屋拆迁补偿款而非政府信息答复是否合法。在程序性法律争议方面，当事人的房屋拆迁之诉经法院判决后并已生效，其提起的信息公开之诉实质上是房屋拆迁之诉，该行为即为重复起诉，违反了程序法上“一事不再理”的原则。综上，恶意诉行政讼的实体权益并未处于争议状态，程序权利也不具有法律救济之必要因此恶意行政诉讼不具有诉的利益。
（三）从诉权及诉讼权利视角审视恶意行政诉讼
恶意行政诉讼往往通过合法诉讼形式来掩盖自身的不当目的，其主要表现：形式为滥用诉权及滥用诉讼权利。诉讼不仅有其解决纠纷的积极价值，也有着使人陷入诉讼折磨的负面效应，这正是诉讼的两面性。③（郑晓洪：《论恶意诉讼》，载《河北法学》2005年第5期。）行政相对人滥用诉权及诉讼权利即是利用诉讼的负面效应陷行政机关于不利之中。其中滥用诉权典型的表现形式为骚扰型诉讼，行政相对人通过制造诉讼纠纷或者因微小的诉讼利益频繁地启动诉讼，以此给行政机关造成讼累或名誉损害。其在心理状态上并不以追求胜诉的后果为目的，仅在于给对方带来诉讼中的麻烦，包括空耗时间、精力与金钱，以及名誉上的损害。④（王中伟：《恶意诉讼：以审判权运行为核心思路》，载《人民司法》2011年第11期。）而滥用诉讼权利的典型表现形式则为拖延型诉讼，即指诉讼启动后，行政相对人试图用尽各项程序性权利，拖延诉讼进程、繁琐审理程序而间接损害对方权益之行为。例如，恶意申请调取证据、恶意偏离诉讼焦点、恶意上诉等。
恶意行政诉讼和诉讼欺诈均属于虚假诉讼，恶意行政诉讼以损害行政机关的权益为目的，其是诉讼的异化变种，以看似逼真的合法形式掩盖其真实的非法目的，实践中具有极强的隐蔽性。所谓诉讼欺诈主要表现为原被告之间合谋诉讼，骗取法院的生效判决，以达到诈害案外人财产权利的目的。⑤（于海生：《诉讼欺诈的侵权责任》，载《中国法学》2008年第5期。）诉讼欺诈以损害第三人权益为目的，其本不具有诉权及诉的利益，当事人通过捏造事实、伪造证据的方式虚构出所谓的诉讼纠纷，以此获取有利于自己而损害第三人合法权益的错误判决。恶意行政诉讼与诉讼欺诈的最大区别是侵害对象不同，即恶意行政诉讼是侵害诉讼另一方当事人的利益，诉讼欺诈是侵害第三人的利益。无论是恶意行政诉讼还是诉讼欺诈均违背了诚实信用的诉讼原则，与法律设置的目的和宗旨相左。
三、恶意行政诉讼的成因：外因与内因的双重透析
（一）恶意行政诉讼的法律规制阙如
法律规制缺失是恶意行政诉讼发生的主要外因。当前，我国各项法律法规中均缺少恶意行政诉讼的规制措施，其主要是我国行政诉讼的历史现状及双方当事人的地位悬殊等原因所致。尤其我国具有“官本位”思想传统，在法律条文中直接规定恶意行政诉讼的规制条款，似乎不利于公民监督权及私权的保障，这也是我国恶意行政诉讼法律规制缺失的原因之一。正是法律规制上的漏洞，导致某些不法行为人有提起恶意诉讼的可乘之机。同时政府信息公开之所以成为滥诉人首选的借助形式，同样在于政府信息公开条例缺少相应的规制措施。详言之，一是政府信息公开可以多次重复申请且无刚性的规制措施，保护公民知情权与规制恶意诉讼未能实现有效统一；二是无论是政府主动公开还是依当事人申请公开的信息均可诉，诉讼门槛较低；三是信息公开涉及每一位公民和每一个政府机关，波及面广，某些怀有恶意的行为人可以轻易地对某一个或某几个政府机关施压而谋取私利。当事人极低的信息公开申请成本与政府机关极高的投入成本形成强烈反差，这也促使当事人借助信息公开诉讼的形式寻求“诉外利益”。
（二）恶意行政诉讼的当事人原因
行政诉讼当事人原因是恶意行政诉讼的内因，行政诉讼当事人为行政主体与行政相对人两方。长期以来，行政机关与行政相对人之间的关系受中国传统“官民”思想影响，行政机关滥权、怠权现象仍然突出。伴随而来的民权意识觉醒及司法制度的进步，使人们长期以来所积蓄的压抑得以宣泄，其赖以诉讼手段肆意维权，试图通过司法胜诉来建立面对行政机关的心理自信。实际上这是一种由行政机关长期强势导致民众心理病态的一种体现，此种非具有真正诉讼利益之诉会随着政府公信力的不断提升而自行消失，双方利益之对立也将日渐趋同。如果说上述恶意行政诉讼仅为法治进步短期内的假性恶意诉讼，那么另一种真正需要法治矫正的恶意诉讼则为部分民众狭隘的逐利行为所致。
行使法律赋予的权利必须以不侵害他人的权利为界点，某些行为人在谋求私禾最大化心理的推动下，会穷尽—切手段包括以侵害他人利益的方式来谋取私益，这种逐利心理并非一个理性人所应具有，因此，恶意诉讼人狭隘的逐利行为是缺少理性因素的表现。另外，恶意诉讼的另一个心理因素源于原始社会的“同态复仇”，“同态复仇”在《牛津法律大辞典》中被概括为一种“以眼还眼，以牙还牙”的复仇原则。行政机关对行政相对人的违法行为予以处罚后，行政相对人通过申请大量的政府信息公开及行政复议的方式探寻行政机关的违法之处，然后利用诉讼方式让法院判决其违法，继而满足其报复心理。蒙昧野蛮的“同态复仇”与现代文明的法律救济格格不入，行为人表面上运用现代文明的法律救济方式，实则采用“同态复仇”的原始手段，该手段实质上是行为人报复性心理的外化，与现代文明理念背道而驰。
四、恶意行政诉讼的对策：完善立法、规范行政及促进守法
（一）立法层面上，完善相关法律规定
在当前恶意行政诉讼规制条款缺失的情形下，并不意味法官就束手无策，其依然可以援引相关的法律原则，对一些不具有诉的利益、有悖诚信及违背诉权行使必要性的恶意行政诉讼认定为滥诉并驳回起诉，例如，宣城市中级人民法院（2015）宣中行初字第00018号、00019号、00047号裁定书即按此情形处理。鉴于我国行政诉讼法刚进行过修订完善，如在短期内再进行修订并不切合实际，因此通过最高人民法院运用司法解释的方式对恶意行政诉讼予以规制较为可行。同时基于当事人常借助政府信息公开之诉进行恶意行政诉讼的现实，需进一步完善政府信息公开条例的相关规定。
1．通过司法解释弥补规制恶意行政诉讼之缺。规范恶意行政诉讼行为，应坚持预防和惩处相结合的措施。在预防措施上，―方面明确界定恶意行政诉讼概念及表现形式。法条的明文规定可使民众能够清晰地衡量自身的行为并据此预测自身的行为后果，从而教育民众依法维权而不滥权；另一方面有针对性地增力恶意诉讼成本。即对同一人就同一类型案件反复多次提起行政诉讼的情形采用诉讼费累积收取制度，即当事人每增加一件行政案件，诉讼费用便在原诉讼费的基础上双倍收取，第一件50元、第二件100元、第三件200元、第四件400元……以此类推，逐次增多，以此遏制恶意诉讼情形；在惩处措施上，即规定事后惩罚措施。经法院生效裁判已认定为恶意诉讼的行为人，应当给予相应惩罚，通过法律强制功能制裁行为人的恶意行为，从而威慑其他具有恶意诉讼倾向的第三人。事后惩罚措施可以包括人身罚、财产罚、行为罚及申诫罚等四大类，人身罚是指对行为人处以1日以上15以下的拘留；财产罚可比照行政强制措施的罚款规定，根据情节轻重处以1000～10000元的罚款；行为罚是法院在“一事不再理”的基础上，对当事人反复多次提起某一类型的案件限其在一定期限内不得起诉。该处罚涉及到当事人诉权的剥脱，笔者提法不一定科学，尚需继续探讨；申诫罚也称精神罚，即通过警告及通报批评等措施对当事人名誉施压影响的处罚方式。针对上述处罚种类法院可根据恶意行政诉讼的不同情形单独适用，也可以合并适用。
2．通过完善政府信息公开条例规制恶意行政诉讼。鉴于政府信息公开领域滥诉情形较多，建议在政府信息公开条例中增加“黑名单”制度，对于滥用信息公开申请权的人员，及时列入“黑名单”，对其再次申请同一类型信息公开则不予回复。同时赋予被“列黑”人员诉权，由法院最终决定是否禁止其申请信息公开权。主观公权利是指公法赋予个人为实现其权利而要求国家为或不为特定行为的权能。⑥（［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高佳伟译，法律出版社2000年版，第152页。）与主观公权利相对应的是反射利益，德国公法学家耶利内克认为，“反射利益是指个人因公法法规而获得之事实上利益，该个人不能单独对行政机关有所请求之谓。”从法理上而言，个人针对主观公权利可以提起行政诉讼而对反射利益不得提起。因此应在政府信息公开条例中明确规定“在个人享有反射利益之情况下个人不得起诉”原则，人民法院可依照上述原则对于个人针对涉及公共利益的政府信息也即基于反射利益提起的诉讼不予受理，而只有个人针对与其自身生产、生活密切相关的主观公权利信息方可起诉。
（二）执法层面上：促进行政机关依法行政
部分恶意行政诉讼源于行政机关作出的行政行为，因此行政行为的合法、适当，在一定程度上决定恶意行政诉讼的数量。恶的行政行为一般会诱发行政相对人的恶意，而行政相对人的恶意常常催生出大量的恶意行政诉讼。若要有效规制恶意行政诉讼，行政机关唯有依法行政，严格执法，从源头上避免恶的行政行为出现，才能真正地成为防范恶意行政诉讼的优秀守门员。
1. 提高法治思维，依法行政。依法行政的前提是执法人员具备法治思维。法治思维是指行为主体在良法的基础上，对各种社会问题进行观察、预测、分析、判断及决策的思想认知过程。⑦（满先进、吴俊明：《论基层领导干部法治思维生成的障碍及消解》，载《中共贵州省委党校学报》2015第3期。）具备法治思维的执法者能够从法律视角对各种社会问题进行分析研判，并习惯性地把法当成规制执法行为的刚性标准。缺少法治思维的执法者只会产生选择性执法、运动型执法或钓鱼式执法等背离法律精神的病态执法。执法实践中，一些行政机关以“拆违”代替“拆迁”或以实体公正代替程序公正等不当行政行为，即是缺少法治思维的典型表现。执法者应严格遵循“法有明文规定即可为，法无明文规定即禁止”的原则，把法当成行政行为的依据而非工具，让其贯穿行政行为的始终。
2. 为自由裁量权划定刻度，以便统一执法标准。随着执法人员法治思维的提升，违法行政行为日益减少，但是不当的行政行为依然存在。合法但不当的行政行为成为民众的又一大诟病。特别是在房屋迁拆补偿中，迁拆安置补偿标准不统一，违法建筑认定尺度不一致，相同房屋不同补偿等情形时有发生，其主要原因在于执法者自由裁量权过大，且缺少相应的细化尺度，导致有些执法者滥用职权及贪污腐败的发生。因此，细化裁量标准，执法标准尺度统一，是当前行政机关依法行政的题中之意。
（三）守法层面上：促使行政相对人自觉守法
促使行政相对人自觉守法，一方面要在主观上提升民众法制意识，另一方面要在客观上优化民众自觉守法的外部环境。
1．促使行政相对人自觉守法的主观进路。自觉守法内含三个递进的逻辑环扣：知法、信法、护法。知法即是知晓法律，是公民对法的认知状态。知法是用法的前提，虽知法并不必然引起守法行为的自觉发生，但其能够在法律预测功能的指引下主动守法，法盲并不必然违法但也只能被动地守法而无法主动地进行预判。促进公民知法的主要途径包括公民主动学法和政府法制教育；信法是指公民信仰法律，是静态意义上的守法。信法是法律至上的理念在公民精神中的映射，该映射已成为民众在日常生活中自觉遵循的一种行为习惯。促进公民信法主要途径包括全民法制意识提升和法治机制健全。护法是指公民通过作为或不作为的方式维护法律的尊严和权威，是动态意义上的守法，其包括消极护法和积极护法两个维度。消极护法是指公民依法通过自身不作为的方式尊重他人的合法权益；积极护法是指公民依法通过作为的方式维护自身的合法权益。促进公民护法的主要途径包括让法成为最公正且有效的纠纷解决方式且当事人可从法中获益。总而言之，促进公民自觉守法即是让公民在知悉并信仰法律的基础上通过作为或不作为的方式自觉维护法律的尊严。
2．促使行政相对人自觉守法的客观进路。促进行政相对人自觉守法的客观进路包括制定良法、市民社会、排斥特权、惩治违法等要素。其中制定良法是公民自觉守法的客观前提，亚里士多德认为法治包括两层涵义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。⑧（［古希腊］亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第199页。）因此，违背全体民众的根本利益及共同意志的恶法将不被遵守。市民社会是建立在市场体系上的法治社会，市场的规则意识利于增强国民的守法意识，因此，市民社会是全民自觉守法的生存土壤。排斥特权是人人平等概念的逻辑延伸，也是依法行政、公正司法的主题要旨。从公民守法的功利论而言，公民因法获益所以会守法，如他人因特权而能获益其他公民便弃法而逐权。由此，排斥特权是全民守法的原则性保障。惩治违法是社会契约论的必然要求；公民作为契约的当事人，应当遵守自己约定的政府和法律，如果违背约定而不承受违约的不利后果，那么他人也能基于同样理由而违约，因此惩治违法行为利于维护全体公民的权益。整体而言，通过优化行政相对人自觉守法的外部环境，利于其“依法维权而不侵权，善意诉讼而不恶讼”。
从宏观层面上，有效地规制恶意诉讼现象与诉权保障之终极目标殊途同归；然就微观层面而言，对恶意诉讼的规制与诉权的保障实为反比例函数。⑨（于锐：《论恶意诉讼的程序法规制》，载《黑龙江社会科学》2010年第1期。）如果对恶意诉讼规定的范围过宽，则必然会侵害当事人正当的诉讼权利及合法的诉的利益，同时鉴于我国恶意行政诉讼尚处于萌芽状态及我国行政诉权尚未充分发展的实际，对认定为恶意行政诉讼的情形不宜过于严苛，只需在法条中明确列举出几种典型的恶意行政诉讼情形即可。虽恶意诉讼在较长历史时期内无法根除，但并非不能对其进行有效地管控与规制，通过构建“循法而治、依法行政及自觉守法”的“三维”治理模式，完全可以平衡其出现的数量与范围，把其限定在不影响诉讼制度正常发展的黄金比例分割点，继而有效地防止其肆意蔓延。
五、结语
本文在当前学界对恶意诉讼理论研究的基础上，从诉的利益、诉权及诉讼权利的角度审视恶意行政诉讼，由此把恶意诉讼理论引入行政诉讼领域。通过实证调研的方法，提出恶意行政诉讼不仅存在于民事诉讼领域，而且存在于行政诉讼领域的新观点。运用抛砖引玉的方式，促使理论界及实务界能够重视司法实践中存在的恶意行政诉讼现象，继而把恶意行政诉讼理论引向深入。同时，基于行政诉讼中双方当事人的地位悬殊及我国行政诉讼立案登记制建立之初的实际，结合现有的法律原则及主旨精神，通过立法层面、执法层面及守法层面的三个维度，构建“立法上完善相关规定、执法上规范行政行为及守法上促使全民守法”的“三维”治理模式，为规制恶意行政诉讼勾画一个宏观框架，也为消解恶意行政诉讼的影响提供一个新的相面，以此促进新修改的行政诉讼法能够顺利实施。
原文载《行政与执行法律文件解读 总第138辑》，江必新主编，人民法院出版社出版，2016年6月第一版。本文作者：满先进，单位：安徽省宣城市中级人民法院行政庭。P100-P109。
整理：苏州市公安局信访处（民意监测中心）“不念，不往”。
