【学术】刘长秋：论《基本医疗卫生法》的名称、定位与基本制度

作者：刘长秋，上海社会科学院法学研究所教授，主要研究方向为生命法学、环境法学等。

来源：《法学杂志》2017年第4期

责编：海石

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内容提要

我国《基本医疗卫生法》已经被提上了立法日程，但立法过程中还有诸多理论问题亟待解决。相比于《基本医疗卫生法》等法名而言，《基本卫生法》或《卫生法》是更为科学而规范的名称。《基本医疗卫生法》的立法定位是承担着基本医疗服务保障功能的一部卫生基本法。作为我国卫生领域的基本法，《基本医疗卫生法》应当规定医疗保健基本制度、药品管理基本制度、公共卫生保障制度以及卫生科技与卫生教育促进及规范基本制度。

党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国的若干重大问题的决定》指出，法律是治国理政之重器。为此，必须依法治国。然而，依法治国的前提显然是有法可依。就目前来看，我国生命健康保障领域显然还存在立法保障方面的诸多不足。基本医疗卫生法的缺失就是一个很好的注脚。基本医疗卫生法作为我国社会主义卫生法律体系的重要组成部分甚至是最为重要的法律之一，一直备受各界关注和期待。2014年12月30日，由全国人大教科文卫委员会负责牵头，基本医疗卫生法起草工作机构第一次全体会议暨基本医疗卫生法起草工作启动仪式在京举行。基本医疗卫生法起草领导小组、工作小组及专家咨询组的全体成员确定，这标志着《基本医疗卫生法》的立法工作全面启动。目前，有关《基本医疗卫生法》的立法工作已经全面展开，而学术界对于该法的探讨也已经拉开帷幕。制定《基本医疗卫生法》已经成为未来几年内我国法学界必须要予以关注的一个重要问题。然而另一方面，学术界有关《基本医疗卫生法》的研究却还远不充分，迄今能够查阅到的研究成果寥寥可数。在此背景下，《基本医疗卫生法》还存在多方面的争议，甚至连法律名称的确定都还争议不下。为此，笔者拟从探讨我国《基本医疗卫生法》的表情恰当法名入手，对该法的立法定位及基本制度加以探讨，以期抛砖引玉，推进学界同仁在这些问题上的进一步深入研究。

《基本医疗卫生法》的名称问题是该法制定过程中必须要首先解决的一个前提性问题，也是学术界争议较大的一个重要问题。对于《基本医疗卫生法》的名称，学术界存在着不同的称谓，有学者称之为《基本医疗卫生法》或《基本医疗卫生保健法》，但也有学者称之为《基本卫生法》或《卫生法》此外，还有诸如《医疗法》、《医疗卫生法》、《基本医疗法》、《基本医药卫生法》、《医药卫生基本法》等在内的多种提法，全国人大教科文卫委员会初步确定立法的名称为《基本医疗卫生法》。实际上，笔者以为，从《基本医疗卫生法》的立法动因来看，《基本医疗卫生法》（或《基本医疗卫生保健法》，下同）实际上是存在很大瑕疵的一个立法名称，该法更准确的立法名称应当是《基本卫生法》（或《卫生法》，下同）。原因在于：

（一）《基本医疗卫生法》的法名容易引发误读

就《基本医疗卫生法》的立法背景及其使命来看。当前，我国基本医疗卫生体系尚不健全，医疗卫生体制改革进程中的矛盾和问题较为突出，人民群众健康权益保障有待提高；同时，卫生立法体制碎片化严重，基础性立法缺失，亟须一部综合性、全局性、根本性法律来统领基本医疗卫生法律制度，以明晰各方主体间的权利义务，保障人民群众的基本医疗卫生需求，维护人民群众的健康权益。而该法的制定，将为我国基本医疗卫生领域带来一部基础性、方向性、统领性的卫生法律，有利于破解我国卫生法律法规散乱局面，推进医改工作向纵深发展，保障人民群众健康权益。 就此来看，我国《基本医疗卫生法》的立法发动起因于目前我国卫生法缺乏一部具有基本法地位、能够确立我国卫生法的基本原则与理念并能统领现行卫生法律法规的基本法。同时，鉴于目前我国医疗领域“看病难，看病贵”问题带来的众多因病致贫、因病返贫现象大量出现而彰显的我国广大人民群众基本医疗服务保障的匮乏现状，在我国尚无一部《基本医疗服务保障法》来保障人们基本医疗服务供给的情势下，该法能够同时承担起保障和促进广大人民群众基本医疗服务保障的重要使命。就是说，所谓的《基本医疗卫生法》，其基本使命在于担当我国卫生法律体系基本法的角色，并附带解决基本医疗服务保障问题。而这样的双重使命显然成为了这一法律在名称上被确定为《基本医疗卫生法》的主要原因，因为“基本医疗卫生法”中既包含了基本医疗，又概括了基本卫生法。

但实际上，这一名称是存在很多歧义的。原因在于，在汉语的语言逻辑结构上，“基本医疗卫生法”的中心词应当是“法”，而“基本医疗”或“基本医疗卫生”都是作为限定词来修饰“法”的。这使得“基本医疗卫生法”很容易被人们做两种理解与解释：其一为“基本医疗的卫生法”；其二则为“基本的医疗卫生法”。前者显然就是指笔者上文所提及的《基本医疗服务保障法》，而这显然与目前我国意欲将该法作为我国卫生法律体系基本法的目的有所背离，因为作为我国卫生法律体系基本法的《基本医疗卫生法》，其所关注和解决的问题并不仅限于基本医疗，还包括高端医疗、公共卫生、医学科技应用等在内的众多卫生法律问题，基本医疗仅仅是其中比较重要——尽管可能是最为重要和核心——的一个问题而已。而且，如果“基本医疗卫生法”真的是用以指代“基本医疗的卫生法”，则用“基本医疗法”或“基本医疗服务保障法”似乎更为科学和严谨。

就后一种理解与解释而言，这种理解与解释尽管看似既完全符合令《基本医疗卫生法》承担我国卫生法律体系基本法之使命，又在表述中突出和强调了基本医疗的问题，有利于明确这样一部法解决基本医疗服务保障的任务，但实际上却存在着严重的语义错误，恰恰歪打正着地缩小了这样一部法的实际外延。而这显然与学术界长期以来就一直存在着的医事法与卫生法之论争有着直接关联。

由于我国人类生命健康保障方面的法学研究起步较晚，认识也难言碰深，我国学术界对于卫生法的概念存在着巨大争议，有学者称之为医事法，而也有学者则称之为卫生法。 医事法论者认为，医事法中的医事是一个非常具有包容性的概念，其外延包含了卫生在内，因此，医事法是一个更为规范和科学的概念，卫生法与生命法实际上是被包含在医事法这一概念的外延之中的。 而卫生法论者认为，医学只是卫生的一个组成部分，并不能涵盖卫生的全部，“卫生”这一概念比“医事”外延大，医事仅指医疗活动及其所发生的各种社会关系，而大卫生概念不仅包含公共卫生和疾病控制，还包含了医事、药事等一切与人体生命健康相关的活动，以此为基点，医事法实际上是被包含在卫生法之中的。 鉴于以上论争之激烈，有些人提出了一种调和的方案，即既不使用医事法的名称，也不用卫生法的名称，而用医药卫生法、医事卫生法、医疗卫生法或医疗卫生保健法。 这是因为，这样的表述既提及了医疗（或医事、医药），又提及了卫生（或卫生保健），是一种看似大而全，更具有概括性的表述。无论是医事法论者还是卫生法论者，其所主张的这类法的外延实际上都既包含了医方面的法律，又包含了药方面的法律（在医事法论者看来，药事法实际上是可以被包容在医事法之中的），还包括了医事法与药事法所难以涵盖的其他卫生法，如公共卫生法。而用医药卫生法、医事卫生法、医疗卫生法或医疗卫生保健法之类、看似大而全的立法名称，无疑既迎合了医事法论者所突出的医疗或医事的概念，也满足了卫生法论者对于卫生或卫生保健的强调。

但实际上，这种表述不仅没有在事实上调和医事法论与卫生法论之间的争议，反而犯有比较明显的学科逻辑与语言逻辑错误。因为站在学科发展的立场上，生命法才是一个更为科学而规范的学科或规范术语，它是包容了医事法与卫生法的一个概念。就其渊源来看，生命法是由法庭医学经过医患关系法、医事法到卫生法，最后籍现代生命科技发展之势而发展来的一个概念。 就其外延而言，它包含了生育法、健康法（即卫生法）与死亡法及人与其他生物关系法四个部分，而卫生法显然只是生命法中的一个组成部分。在体系上，卫生法又是由包括医事法、药事法、公共卫生法、医学科技法与医学教育法五个部分构成的；说得详细且绕口一些，卫生法实际上可以依据其调整对象领域的不同而被划分为医事方面的卫生法、药事方面的卫生法、公共卫生方面的卫生法以及医学科技方面的卫生法与医学教育方面的卫生法。 而医疗卫生法（或医事卫生法、医疗卫生保健法等）看上去似乎是一类大而全的概念，但实际上恰恰画蛇添足，弄巧成拙，不仅与其“医疗与卫生方面的法”的本意相去甚远，反而容易将卫生法自身的外延不必要地加以敛缩。因为在汉语的表述习惯中，这一概念除了可以理解为“医疗与卫生方面的法”之外，更容易给人以“医疗（医事或医药）方面的卫生（或卫生保健）法”之解读。以此推之，“基本的医疗卫生法”很容易让人做“基本的、医疗方面的卫生法”之误读，从而容易将这样一部法定位于其外延远远小于卫生基本法概念的医疗法。

（二）国外没有与“基本医疗卫生法”相对应的表述

从汉语的语言逻辑上来说，《基本医疗卫生法》这样一部法律的名称容易引发误读。而立足于比较法学的视野中，“基本医疗卫生法”也是一个不伦不类、难以在其他国家和地区学术界及立法实践中找到相对应表述的蹩脚概念。在国外学术界与立法实践中，尽管相关的研究或立法都大量存在，但却只有“基本卫生法”、“卫生法”、“健康保健法”或“初级健康保健法”等（即basic health law、basic health care law、primary health care law与health law或primary health care act、primary care act、affordable health care act）之类的表述，而没有basic medical health law、basic medicine and health law或basic medical health act、basic medicine and health act等之类的所谓的“基本医疗卫生法”之表述。显然，从比较研究的角度上来说，以《基本医疗卫生法》为立法的名称也不利于其他国家和地区的学者了解和研究这样一部法律。非但如此，《基本医疗卫生法》这样一个法名翻译起来也会比较困难和别扭，容易引发中国学者相对比较明白但外国学者却不明就里的尴尬。它不是一个规范、正确的法名。

基于以上分析，笔者认为，《基本卫生法》或《卫生法》是相较于《基本医疗卫生法》（或《基本医疗卫生保健法》）而言更为科学、规范且合乎其所承担之立法使命的一种表述，因为《基本卫生法》可以让人们很容易地就明白这样一部法就是我国卫生法律体系中的基本法，而《卫生法》尽管未含基本二字，但在我国尚无一部卫生基本法的情况下，也不难让人认同并理解其作为我国卫生基本法的地位。为此，笔者认为，无论在学术研究过程中，还是在立法规划、起草、论证等具体立法过程中，我们都应该提倡使用《基本卫生法》或《卫生法》这样的立法名称，而尽量舍弃《基本医疗卫生法》这一立法名称。这是使人们准确理解这样一部法的客观需要，也是科学立法的必然选择。

对于任何一部法律而言，准确地进行立法定位都是至关重要的工作。立法定位的不同直接影响乃至决定着立法的使命，并进而影响立法的制度设计。例如，宪法作为一国母法的定位决定了其使命在于确立国家的根本制度和根本任务以统领该国的现行法律体系；刑法作为犯罪应防法的定位决定了其作为我国法律体系极重要组成部分之法律的使命在于“惩罚犯罪，保护人民”；而《环境影响评价法》作为环境保护立法领域单行法的定位则决定了其只能肩负解决环境影响评价这一环境专门问题的立法使命，而不能作为我国环境法基本原则与制度的立法表达……。在此意义上，立法定位决定着立法的价值取向与目标追求，是立法过程中必须首先要予以明确和解决的一个基础性课题。《基本医疗卫生法》立法过程中显然也需要直面这样一个问题。

（一）《基本医疗卫生法》是我国的卫生基本法

作为理论界与实务界共同期待甚至是翘首以盼的一部重要法律，《基本医疗卫生法》自身的定位问题至关重要，因为这一定位直接决定着该法的立法目的与具体内容。但就目前来看，学术界对于《基本医疗卫生法》的定位实际上是还存在很大争议。具体而言，主要有三种看法：其一，认为《基本医疗卫生法》应当是卫生基本法，是一部旨在解决我国医疗卫生领域体制性、原则性问题的基本法，是对现行卫生法提取公因式； 其二，认为《基本医疗卫生法》应当是《基本医疗服务法》，是一部以专门解决基本医疗服务保障问题为使命的卫生单行法； 其三，认为该法是一部卫生基本法，是我国卫生法体系中的龙头与核心，但同时也承担着解决我国基本医疗服务保障不足的重要使命。如刘鑫教授就认为，基本医疗卫生法是公民健康保障的基本法律，是跨领域、跨专业的综合性法律，是各具体职能部门共同保障基本医疗服务的法律。 这是目前学术界相对而言比较被认可的一种看法，笔者本人也是这种看法的附随者。

从法理上来说，无论是政策还是立法，其定位取决于政策与立法自身所应承担的历史使命，而这一使命与社会发展所产生的现实需求及立法者对于这些需求的应对有着直接关系。在不同的国家或地区，或者同一国家或地区的社会发展不同阶段，其社会需求是存在差异的，这往往使得其立法的使命出现不同。具体到我国医疗卫生领域，不同时期的医疗卫生领域往往对应着不同的社会需求——尽管这些需求在本质上并无差别。例如，新中国建立之处，面对当时经济萧条、社会危机四伏、诸如疟疾、血吸虫病等在内的各类传染病、寄生虫疾病以及营养不良类疾病肆虐的现实情况，社会的现实需求在于建立并发展公共卫生体系，而不是单纯关注个体健康。显然，这一时期的社会需求决定了我国卫生政策与立法的重点应在于公共卫生保障。[ 当然，受制于我国当时重政策轻立法之立法指导思想的制约，我国在公共卫生保障上更多地是依赖“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与群众运动相结合”的卫生政策。] 而上个世纪八九十年代，面对各个具体卫生领域的卫生问题之加剧（如无偿献血与血液安全问题、医师执业行为不规范与非法行医在我国的泛滥问题、母婴保健问题、职业病防治问题等等），应对和解决各个具体卫生领域的健康需求成为社会的主导性需求。在此背景下，加快或加强我国各个具体卫生领域的立法建设成为我国立法者必须承担的历史任务；相应地，制定并出台包括《母婴保健法》、《献血法》、《执业医师法》等在内的卫生单行法便成为我国卫生立法的使命。但如今，我国已经出台了包括《献血法》、《执业医师法》、《药品管理法》以及《传染病防治法》等在内的各卫生单行法，这使得我国无偿献血、医师执业以及药品管理与传染病防治等各卫生具体领域都进入了规范化治理的轨道；之后，我国在医疗卫生方面最为突出的需求已经由诸如血液安全、医师执业规范、传染病防治、母婴保健、职业病防治等各个领域的具体需求转向了宏观层面的需求，解决卫生方面的体制性、原则性问题，并在此基础上构建起健全的卫生法律体系，成为我国卫生立法必须承担的基本使命。

就目前来看，我国医疗卫生事业已经取得了飞速发展，在满足人民群众日益增长的医疗需求方面发挥着越来越重要的作用。然而，与我国医疗卫生事业发展极不适应的是，我国医疗卫生领域的立法却还非常不完善，不少领域都还缺乏法律来加以规范。而在已有的卫生法之中，不少具体制度与规则的设计还存在比较严重的碎片化倾向，价值理念不统一，甚至相互冲突。这一点在《医疗事故处理条例》与《侵权责任法》有关医疗侵权责任规定的冲突中不难得到显现。这使得我国的医药卫生事业的宗旨、方针、原则和坚持以人为本、保障人的生命健康权益等重要理念和基本原则难以在医药卫生法制建设过程中得到切实的、一以贯之的体现，也难以真正形成一个相互支持、相互配合、内部协调一致的卫生法律体系。这些问题的出现，固然有立法技术缺陷等方面的原因。但究其根本，笔者以为，则在于我国现行卫生法体系设计方面存在的根本性不足。质言之，尽管我国现行卫生法已经形成了自身初步的体系，但却缺少一部具有统帅和指导作用的基本法，这使得这一体系还很不完善。由于卫生法体系中缺乏这样一部统帅性的法律，很多体制性、原则性的卫生问题无法得到根本性解决，导致各个单行卫生法在立法时缺乏统一的立法规划与价值理念指引，只能“头疼医头，脚疼医脚”，各自为战，其立法依据甚至都难以统一。

（二）《基本医疗卫生法》是承担了基本医疗服务保障功能的卫生基本法

从政策与法律关系的角度上来说，政策是法律的一个重要来源，而法律则往往是政策的法律化，立法过程中一般需要充分考虑相关的政策，即“让法律多一些政策考量”。  当前，尽管我国医药卫生事业获得了快速发展，在保障广大人民群众生命健康方面发挥了不可抹杀的重要作用，但与广大人民群众日益增长和提升的健康保障需求相比，还存在相当大的差距，尤其是在基本医疗服务需求的保障方面。过去几年，诸如“自制钢肾透析事件”、“锯腿自救案”以及“诈骗救妻案”等在内的基本医疗服务保障欠缺问题的曝光无疑充分印证了这一结论。基本医疗服务保障问题已经成为我国医疗卫生事业的亟待解决的核心问题。基本医疗服务的实质是健康服务，它所关注是公民的健康权。 这显然是天然镶嵌于以维护人们生命健康权为己任的卫生法中的根本性问题。目前，我国已经开始了新一轮的医药卫生体制改革，并提出了“逐步实现人人享有基本医疗卫生服务”的目标。而改革过程中那些经证明可行且适合我国国情的政策显然需要通过法律来加以固定，以便更好地复制与推广。这客观上需要一部能够融汇我国医改政策从而对我国新医改产生推动作用的卫生基本法，因为只有卫生领域的基本法才能够解决我国医改过程中所急需要解决的原则性、体制性问题，才能解决我国医疗服务体制的法治化问题。换言之，《基本医疗卫生法》需要肩负的一个重要使命是立足于我国医改并服务于医改，以解决目前作为我国医疗卫生领域核心问题的基本医疗服务保障问题。而只有将《基本医疗卫生法》定位为我国卫生基本法时，才能令将那些急需要在我国医改中加以解决的体制性、原则性问题嵌入其中，并谋求解决之道。

立足于以上分析，《基本医疗卫生法》的准确立法定位应当是一部承担了基本医疗服务保障功能的卫生基本法。这样一部法在我国卫生法体系中担当着基本法与和核心法的角色，其制定应重在解决我国卫生事业发展过程中的体制性、根本性以及原则性的问题，即“基本医疗卫生法是从宏观、科学的顶层设计角度出发，为未来卫生领域的改革和发展指明方向，并作出具体制度安排。”  在制度设计上，该法必须对作为我国医疗卫生事业核心问题的基本医疗服务保障问题加以很周全的考虑，并将之作为该法必须加以解决的一个焦点问题。原因在于，基本医疗服务保障问题作为我国新一轮医改所致力追求的目标，是我国卫生事业的核心问题，其本身就属于体制性、原则性和根本性问题。

《基本医疗卫生法》作为我国卫生基本法与核心法，是卫生法体系的心脏，它必须要明确作为其自身血液的制度与规则应当供给的细胞的范围，也就是制度所涉及的调整范围，否则就极有可能会造成作为其体系组成部分的个别细胞无血可供，从而最终衰竭而亡。从辞源学的角度上来说，卫生即护卫生命、捍卫生命之意，而人的生命实际上包含了生育、生存与死亡三个基本方面。 就此而言，卫生问题实际上穿行于从人生命之形成一直到人死亡的整个生命历程之中，它实际上包含了生育、健康以及死亡三个方面。相应地，卫生法应当涵盖从人的出生到死亡的三个基本阶段；而作为我国卫生法律体系之基本法的《基本医疗卫生法》，显然也应当围绕与人的生育、健康以及死亡相关的卫生法律问题来加以建构，并尽可能地涵盖人的生育、健康与死亡过程中所需要应对的最主要、最基本卫生法律问题。而在人的生命历程中，最主要并同时也是最重要的卫生法律问题无非包含了医事、药事、公共卫生以及医学科技与医学教育这五个方面。基于这一分析，《基本医疗卫生法》应当包含并确立以下几项基本制度：

（一）医疗（或医事）保健的基本制度

现代意义上的医疗一般指对于疾病的诊疗，即以诊断和治疗（diagnosis and treatment）为中心，实施各种检查、措施、手术等医疗服务而取得的结果、成果和产出。 围绕医疗而进行的活动便是医事。在当代卫生法中，医事法是事关人们生命健康的核心法律制度。在医事法律制度中，包括执业医事制度、人体组织捐献制度、人体试验制度等，都是医学发展所不可或缺的，但《基本医疗卫生法》作为我国卫生法律体系中的基本法不可能事无巨细、面面俱到地一律规定于其中，而只能规定那些基本的、关涉我国医疗服务体制的根本性或至少是主要的医疗法律制度。而这些制度显然至少应当包含以下基本内容：

（1）医疗服务制度，包括医疗服务的体系构成及医疗机构的分工等。该制度主要解决医疗服务的主体及其责任问题等。就目前来看，各个国家和地区医疗服务的主体并不完全相同，但总体来看，将医疗服务机构划分为不同的级别，依据各个级别医疗机构的职能提供医疗服务，是通常的做法。目前，我国医药卫生体制改革也确立了分级诊疗的思路，这对于减轻公立三甲医院提供医疗服务的压力，提高我国医疗服务的效率显然是有益的。因此，《基本医疗卫生法》应当以制度的形式将这一做法确立下来。此外，在目前我国尚未出台专门的《基本医疗服务保障法》的情势下，《基本卫生法》需要承担起解决广大人民群众基本医疗服务的使命，需要为将来的基本医疗服务保障的专项立法提供立法依据。因此，在进行制度设计时，必须要将基本医疗服务作为我国医疗服务制度的重要内容甚至是核心内容来加以设计。

（2）医疗保险制度，包括医疗保险的种类及保险费用的承担等。该制度主要解决医疗筹资与支付问题。医疗保险制度是减轻患者负担，借助国家及社会之力分担患者医疗服务成本的重要举措。在保障“病有所医”，解决人们“看病难，看病贵”方面，医疗保险制度是最为有效地一剂良药。很多国家都在本国卫生法中设置了医疗保险制度。由于多方面的原因，目前我国医疗保险还远没有发挥其预期的作用，尤其是商业健康保险，还远不适应保障人们基本医疗服务现实需求。作为我国卫生基本法的《基本医疗卫生法》应当在这一方面谋求突破。

（3）医疗监管制度。医疗服务的一个重要特征在于其专业技术性，即医疗服务是一种具有特定专业知识背景与技术要求的服务活动。医疗服务的专业技术性使得作为医患关系一方的医疗机构及其专业人员在医患关系中处于更具优势的主导地位，具有很大的甚至是能够操控患者生死的权力。为此，医疗服务需要被监督和管理，以最大限度地保障患者的利益，防止医患关系失衡。正因为如此，医疗监管制度在各国卫生法中都是不可或缺的一项基本制度。在我国现行的卫生法如《执业医事法》、《医疗机构管理条例》等法律、法规中，涉及医疗机构及医务人员监管的制度并不少见，但总体过于分散化，其制度设计不够统一，需要作为卫生基本法的《基本医疗卫生法》来加以统筹。

在以上基本制度中，医疗服务制度是医疗保健基本法律制度中最为复杂、纠结和难于设计的制度，但在我国社会发展急需要医疗服务基本制度法律出台的背景下，《基本医疗卫生法》必须及时关注医疗服务制度的设计及其法律化。同时由于法律一旦制定又必须要保持一定的稳定性，不宜朝令夕改，因此，我国医疗服务政策法律化的步伐必须要谨慎而稳妥。参照诸如美国、德国、加拿大、澳大利亚以及我国香港特区等发达国家和地区的做法，并结合我国医疗管理的实际情况，我国应当通过实施合理的医疗机构分级与转诊、建立社区医生制度及强化医疗保险等方式来构建我国的医疗服务制度并通过由《基本医疗卫生法》加以确认的方式积极推行。

（二）药事管理基本制度

在人类生命健康保障领域，医和药从来都是两个最重要的方面，二者密不可分，缺一不可。作为我国卫生领域的基本法，《基本医疗卫生法》不仅要规定基本的医事制度，保障医疗服务尤其是基本医疗服务的有效性与安全性，也要规定基本的药事制度，保障人们在患病或需要获得治疗时能够有药可用。在药事管理方面，法律最基本、最重要的使命是保障药品的供应与药品的安全。前者是指《基本医疗卫生法》需要设置必要的法律制度保障药品的供应，使药品（包括中药）对于广大人民群众具有可及性与可获得性，在其生病时能够有药可用。在这一方面，用量不多但却关涉众多罕见病患者生死的孤儿药的保障问题尤其需要重视，因为它直接关系到作为社会弱势群体的少数罕见病患者的生命健康权。在我国目前尚未对罕见病及孤儿药专门加以立法而孤儿药的供应又极其需要立法保障的背景下，《基本医疗卫生法》有必要在其条文设计中设置专门的条款，以保障作为弱势群体的罕见病患者的基本需要。而后者则是指《基本医疗卫生法》应当设置保障药品安全的制度，保证所供应药品的安全性，避免出现诸如“四环素事件”、“问题疫苗事件”等药品安全问题。药品安全保障制度的设置主要是基于药品自身作用两面性的考量。药品作为一种特殊商品，往往会产生两方面的作用：一方面它可以防病治病、康复保健，但多数药品又具有不同程度的毒副作用，给使用者造成不同程度的侵害。 美国有调查资料显示，每年约有10万住院患者死于用药不当。 因此，对于药品来说，“管理有方，用之得当，就能治病救人，保护健康，造福人类。反之，失之管理，使用不当，则危害人体健康和生命安全。” 在药品安全保障方面，执业药师制度是我国过去一直推行的一项重要制度，是保障药品安全供应的一道安全阀，对保障我国广大人民群众安全用药发挥了重要作用。在《基本医疗卫生法》中，对这一制度需要被加以肯定和认许。

需要注意的是，《基本医疗卫生法》立法过程中需要对作为我国卫生基本法的《基本医疗卫生法》所规定的基本药事制度与我国现行的《药品管理法》所规定的药事制度加以区别。《基本医疗卫生法》所规定的基本药事制度应当是对我国药事领域具有指导性作用的基本制度，这些基本制度可以作为包括《药品管理法》等在内的单项药事法的理念与原则，而《药品管理法》等在内的单项药事法则是这些制度的细化。作为我国卫生法的基本法，《基本医疗卫生法》不可能规定药事领域的所有具体制度，更多较为具体和更具可操作性的制度在诸如《药品管理法》、《药品伤害救济法》、《疫苗法》等更专业和具体的法律中加以规定。

（三）公共卫生保障基本制度

公共卫生作为现代卫生事业不可或缺的重要组成部分，也是卫生法需要关注和应对的重要问题之一。尽管在公共卫生的定义上人们迄今尚未达成一致意见，如有学者认为，公共卫生是“以保障和促进公众健康为宗旨的公共事业。通过国家和社会共同努力，预防和控制疾病与伤残，改善与健康相关的自然和社会环境，提供基本医疗卫生服务，培养公众健康素养，创建人人享有健康的社会”。 而《布莱克法律词典》对公共卫生的界定则是：“公共卫生意味着一大组人或者整个社群总体上有益健康的卫生条件，没有什么一般性的或者普遍的残疾或者死亡原因。”  但无论采用哪种定义，公共卫生的目的都是相同的，即减少疾病发生，维持整个人群的健康。 亦即有学者所说的，现代公共卫生( Public Health) 的落脚点是“公共的健康”，或者说“人口的健康”。 这与卫生法保障人们生命健康的使命是相同的。就公共卫生与医疗服务的关系而言，二者在理念上泾渭分明，即公共卫生关注人群的整体健康，而不是个体患者的临床改善。 这与医疗保障更关注患者个人健康的理念存在着重要差别。但从医学角度上来说，二者实则关系密切而不可截然分开。二者都是大卫生概念的重要组成部分，其中公共卫生是医疗保障的土壤，而医疗服务则是公共卫生这一土壤中撒下的种子，种子的生长取决于土壤的质量。易言之，公共卫生是医疗服务的基础，是顺利实施医疗服务的需要；而医疗服务只有建立在良好公共卫生的基础之上才更有成效。《基本医疗卫生法》作为我国卫生领域的基本法，必须高度关注和重视公共卫生保障问题。为此，《基本医疗卫生法》必须设置有关公共卫生尤其是健康促进方面的基本制度，对包括健康筛查、精神卫生、职业病防护、传染病防治等公共卫生问题进行原则性宣导，为我国公共卫生法治化提供立法支撑。就其性质而言，公共卫生是当代政府必须向社会公众提供的一项公共产品，需要由政府免费提供。而《基本医疗卫生法》在设置公共卫生基本制度时必须突出和强调公共卫生的公共产品属性以及政府在保障公共卫生方面的职责与义务。

（四）卫生科技与卫生教育促进及规范基本制度

 作为卫生基本法，《基本医疗卫生法》只能规定那些事关我国卫生服务体制的重大问题，而卫生科技与教育促进及其规范问题则是我国卫生服务体制必然要直面的重大问题。卫生科技的进步直接关系着人们医疗服务水平的高低，关系着医疗服务的质量、安全与效率；而卫生教育则事关卫生人才的培养与医学事业的长远发展。为此，《基本医疗卫生法》中必须涉足卫生科技与卫生教育领域，并对这些领域的原则性或基础性问题作出制度方面的安排。然而，在制度设计上，《基本医疗卫生法》通常只宜设置一些有助于引导和规范卫生科技及卫生教育发展的框架性制度，甚至是原则，而不宜过细地涉入，以保持作为卫生基本法的《基本医疗卫生法》与各个卫生单行法之间的边界，避免偏离其卫生基本法的定位。这些框架性制度则是具体单项卫生法如人体器官移植法、人工生殖法、人体实验法、医学教育促进法等的立法依据或指导原则。至于涉及卫生科技应用与卫生教育发展的具体制度，如人体器官捐献制度、人类辅助生殖技术管理制度、人体实验监管制度等，则应当在包括诸如《人体器官移植条例》、《执业医师法》等具体单行卫生法中加以规定。

法律是一种公共产品，而产品的市场需求是该产品存在和发展的前提。 作为一种公共产品，《基本医疗卫生法》是应我国卫生立法的现实需要而催生的，其出台乃为解决我国卫生事业发展过程中的一些亟待解决的体制性、根本性问题之需要，是服务于新医改以保障广大人民群众实现生命健康权的需要，也是结束我国目前卫生立法碎片化与价值理念不统一的必然选择。作为应我国卫生立法现实需要而催生的一部堪称迄今为止我国最为重要的一部卫生法，《基本医疗卫生法》立法过程中须放弃《基本医疗卫生法》这一尽管目前已为立法者和部分研究者所接受但实际上却并不科学的法律名称，而采用《基本卫生法》或《卫生法》的法名。就其定位而言，《基本医疗卫生法》应当是一部承担了基本医疗服务保障功能的卫生基本法，是我国卫生法体系的龙头与核心。在立法过程中，关涉我国卫生事业发展以及广大人民群众生命健康保障的那些具有指导性的根本性制度应当入法。这是使该法名实相符，真正成为我国卫生基本法的客观需要。当前，伴随着我国新一轮医改大刀阔斧地逐步推进，制定《基本医疗卫生法》已经日显必要而迫切。但很显然，在涉及这样一部法的很多重大理论问题的探讨上，学术界尚存在诸多软肋，还需要进一步加强研究。

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