孟建柱同志在中央党校同信访工作专题研讨班学员座谈时指出，要总结律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的有效做法，完善社会力量参与信访工作机制。舒晓琴同志2016年4月来闽调研时，考察了厦门市湖里区接访大厅法律咨询室，对福建推行律师参与化解信访事项的经验做法予以充分肯定。近年来，厦门市把引入律师介入信访工作全领域作为打造“法治信访”的重要抓手，通过全方位、多层次地为信访群众提供法律咨询、法律援助等服务，依法妥善解决了一大批合同违约、劳资纠纷、医疗事故等涉法涉诉信访事项，依法按程序办结了群众反映的行政求决类信访事项，将化解社会矛盾纠纷纳入了法治化轨道，取得了积极成效。基于此，课题组对引入律师介入信访工作全领域的重要意义、经验做法、存在问题以及改进建议进行了认真梳理和再思考，以期推动信访工作开展，进一步提升信访工作法治化水平。
一、律师介入信访工作全领域的多重意义
实践证明，引入律师全面参与信访工作具有多重重要意义主要体现在以下三个方面：
（一）引入律师介入信访工作，是推进诉访分离、打造法治信访的客观需要
2013年以来，中央加快诉访分离改革的步伐，着力把已经或者依法应当通过诉讼仲裁、行政复议等法定途径解决的信访事项从普通信访中分离出来，纳入法治轨道依法解决.在推行诉访分离过程中，通过律师为信访群众提供法律咨询，帮助分析信访和司法途径解决问题的可行性、经济效益等，指导信访人充分利用司法、仲裁程序，依法有效分流了涉法涉诉信访事项。同时，作为法治宣传的一种方式，律师普法能够在一定程度上培养公众理性解决矛盾纠纷的思维模式，提倡法律至上、有法必依，逐步改变传统的人治观念，着力强化司法权威，有效推进了信访工作的法治化进程。
（二）引入律师介入信访工作，是规范政府行为、促进依法行政的重要抓手
有些信访事项牵涉面广、政策性强，仅凭信访部门难以准确判断职能部门作出的行政行为是否符合法律规定律师参与信访工作，能够站在法律的高度，协助信访部门督查督办信访事项，督促有权处理机关依法按章办事，从而倒逼职能部门依法行政，努力避免行政的随意性和以权代法现象的发生。此外，还可以通过总结参与信访工作过程中发现的政府部门在行政工作中的不足，特别是政策上的漏洞、程序上的瑕疵，提出有针对性的法律建议，促进职能部门增强依法行政意识，提升依法行政能力。
（三）引入律师介入信访工作，是推行依法维权、解决合法诉求的有效举措
由于不少信访人对信访事项的相关政策了解不够、理解不深，加上个别职能部门对信访人的问题解释回复得不够翔实到位，工作中有时出现推诿、扯皮现象，导致信访群众陷入维权盲区和困境。律师的参与可以有效引导信访人及时了解政策法规，少走弯路，对复杂情况还可以在律师的讲解和引导下，理清思路，明确法律关系，分清合理利益和非正当利益，正确运用法律武器争取合法权益。对情绪激动、行为过激的信访群众，可以通过对政策的释义，缓解对政府部门的对立情绪，引导信访人准确理解行政政策的目的，积极配合政府部门开展工作，信访群众需要聘请律师的能够方便得到相关信息和帮助，生活困难的信访群众还能及时获得法律援助
二、律师介入信访工作全领域的经验做法
厦门市始终坚持运用法治思维和法治方式，有序有效开展信访工作，通过拓宽工作思路、丰富工作手段、完善工作机制，逐步将律师引入信访工作各领域，着力推进“四个参与”，充分借助律师的力量，不断加强、改进和提升信访工作。
（一）参与政策制定，完善信访制度。坚持将信访制度机制建设作为提升信访工作的重要支撑。近年来，先后出台了信访事项规范办理、诉访分离、逐级走访、听证评议、专案评审、督查督办、移送问责等4项信访工作制度，形成了一整套完整的信访工作制度链。在制度的起草过程中，例如在拟定《关于做好相关工作支持政法机关处理涉法涉诉信访问题的实施意见》时，市联席办、市信访局两次召开法律论证座谈会，多次征询并采纳法律专业人员的意见和建议，最终确保了出台的信访政策合法合规、操作可行，从源头上推动动了信访工作的法治化建设。
（二）参与接访群众，促进诉访分离。早在2007年8月，厦门市信访局就联合司法部门，在市、区两级接访大厅设立了法律咨询室，制定出台了《律师参与信访接待工作规则》，明确了律师参与接谈信访事项的工作职责、基本要求和工作纪律等内容，坚持每天安排律师到接访中心值班，引导涉法涉诉信访群众通过咨询律师，了解有关法律规定，获得针对性的法律意见和建议。2007年以来，市接访大厅法律咨询室共安排律师4120人次参与接访，接待信访群众5075批次，信访事项涉及征地拆迁、劳资纠纷、医疗事故等领域。律师坚持以事实为依据，以法律为准绳，从专业角度予以明法析理，引导信访群众依照法律程序处置纷争，对于一时不愿意通过法律途径解决问题的，由律师现场普法，做好说服引导工作，帮助理清诉讼请求和诉讼流程，提供优质法律服务，并指导符合相关条件的信访人按规定程序申请法律援助，依法维护自身权益。
（三）参与轮值接听，提升普法实效。依托厦门市长专线平台，推行律师轮值接听群众来电的创新举措。针对市民投诉、反映相对集中的问题，市长专线办公室联合福建旭丰律师事务所，每月定期安排律师轮值接听群众来电。2011年以来，共筛选与群众利益密切相关的法律政策热点进行专题解答50场，涉及行政执法、劳动法律、人身侵权、房地产买卖、房屋征收等法律问题。律师对市民咨询的法律问题当场分析，并提出法律意见，及时为市民答疑解惑，受到市民群众广泛好评。律师接听市长专线的法律专题和咨询时间提前三天在《厦门日报》《厦门晚报》以及市政府、市信访局门户网站上同步公告，从而扩大律师专题接听的群众参与度和社会影响力。
（四）参与听证评审，破解疑难积案。邀请律师参与重大信访积案的公开听证和专案评审，由律师对信访事项进行法律分析，提出法律意见。对属于涉法涉诉部分的诉求，引导信访群众调整诉求期望值，讲明采取不正当过激行为可能承担的法律后果，提高群众依法信访的意识，引导信访人通过法定渠道解决。针对有过激行为或扬言采取过激行为的信访积案当事人，通过律师面对面沟通、解答，增强信访人的法制观念，分析利害得失，引导信访群众放弃违法上访闹访念头，回归理性和正常渠道，依法反映和解决诉求，避免群体性越级上访事件的发生。近年来通过律师参与、推动，疑难信访事项专案评审组办结息访了陈某达、陈某掌等数十件“钉子案”“骨头案”。
三、律师介入信访工作全领域存在的问题
总体而言，厦门市在引入律师全面参与信访工作领域方面取得了不少开拓性、实效性成果，但在调研过程中发现仍然存在一些亟待改进的地方，这些问题也多为全国各地的共性问题，制约着信访工作水平的进一步提升。
（一）律师对信访政策有待进一步熟悉。律师只有既精通相关门类的法律法规，又谙熟信访领域的业务政策，才能更好地介入信访工作，妥善化解矛盾。近年来，中央、省、市制定出台了关于推行诉访分离、实行网上信访、引导逐级走访、规范初信初访、开展满意度评价、通过法定途径分类处理信访投诉请求、处理信访事项“七项机制”等一系列新政策、新规定。律师对上述信访政策精神缺乏系统深入的学习，对信访政策理解和把握不够精准，客观上影响了接访、处访、导访效果。
（二）律师接访实效有待进一步提高。每位律师往往仅精通某一或某些领域，实际操作中，未能根据律师擅长的领域，有针对性地进行值班安排，导致律师有时无法及时有效解答群众咨询。律师重点参与处理的信访事项，相当一部分是历年积累下来的老信访问题，信访人大多为其信访诉求已经上访数年，而上访时间越长，律师越难与信访人进行有效沟通，很大程度上影响了律师处置化解信访事项的效果。此外，对一些比较重大的信访事项，受律师力量不足因素影响，往往缺乏后续有效的跟踪服务。
（三）律师介入领域有待进一步拓宽。经过多年的探索实践和改革创新，厦门市在引入律师介入信访政策制定、信访群众接访、专线轮值接听、信访积案化解等领域的做法和机制越来越成熟和完善，但在信访事项复查复核、督查督办、领导接访等方面，专业律师介入程度还不深，发挥作用不够充分，引入相关领域的律师参与上述环节的常态化工作机制尚需不断探索和完善。
（四）律师基层参与有待进一步强化。调研发现，基层在引入律师参与信访工作方面呈现不均衡特征。有些辖区能够发挥辖区律师事务所的专业优势，引入律师参与区领导接访，充分运用法治思维和法治方式开展信访工作，取得明显成效；但也有一些辖区、镇（街）引入律师参与信访工作力度不够，特别是镇（街）律师参与信访事项化解的工作力量还比较薄弱，律师日常接访、调处矛盾的能力和水平亟待进一步提高。
四、深化提升律师介入信访工作全领域的对策
通过走访律师、剖析案例、查阅资料、实地调查、组织讨论，建议采取以下举措，强化律师介入信访工作全领域，进一步发挥律师在信访工作中的重要作用。
（一）探索建立信访工作法律顾问小组。联合司法部门，挑选若干政治素质好、执业水平高、调解经验丰富的骨干律师，特别是精通行政法规的专业律师，组成市处理信访突出问题法律顾问小组，请律师参与政策制定、信访接待、积案化解、复查复核、督查督办等方面工作，在信访积案专案评查、包案化解等工作中提出法律层面的建议。各区信访部门比照市法律顾问小组工作模式，组建区处理信访突出问题法律顾问小组。联合司法部门，制定出台法律顾问小组管理办法、工作规则，明确律师参与化解重大疑难信访问题的目标任务、工作机制、保障措施工作流程及责任考评，规范法律顾问小组管理，保证律师工作开展有章可循。此外，建议把律师参与信访工作作为政府公共服务体系建设的重要内容，由政府购买法律服务，将各级法律顾问小组工作经费纳入财政预算予以保障。
（二）加强律师和信访干部的双向培训。针对律师对最新信访政策精神的把握相对滞后，以及信访干部缺乏各个门类法律专业知识等问题，可采取律师与信访干部互相培训的方式，以促进两者素质能力的共同提升。一方面，组织精干力量，系统收集、整理、汇编近年来信访政策规定，由信访业务骨干向参与信访工作的律师集中讲授，提高律师信访政策水平；另一方面，不定期组织法律“强化班”，围绕行政法、民法、刑法等领域，以及信访量比较集中的劳动社保、征地拆迁、违法建设等事项，邀请专业律师向信访干部尤其是一线接访工作人员讲授法律和政策规定，不断增强信访干部的法律素养。
（三）完善优化律师接访导访值班制度。探索采取专题轮值接访的形式，对参与接访的律师进行科学排班。如每月15日、每周一领导接待日，安排两名熟悉劳动社保、征地拆迁等法律和政策的律师值班。周二至周五分别安排行政法、民法、刑法等专题领域的律师在法律咨询室定点接待群众来访。加强信访事项登记管理工作，引导律师详细登记信访群众的姓名、电话、主要诉求、接谈效果评估等要素，对可能出现过激上访、越级非访的信访人，第一时间进行法律教育，引导信访群众依法维权，并及时将情况告知信访部门。完善与法律援助中心的对接机制，开辟信访群众申请法律援助绿色通道，由法律援助中心指定专人与法律咨询室律师对接，及时审核法律援助申请条件，尽快安排援助律师，提供法律政策咨询或案件代理等服务。
（四）全面推行律师参与重点约访机制。2006年至2007年间，时任浙江省委书记习近平同志在接待群众来访时，每次都安排律师陪同接访。律师具有丰富的法律知识和社会知识，比较了解社会不同层面情况，可以向接访领导、工作人员提供解决问题的法律依据、法律意见，也可以为信访群众剖析反映的诉求是否合法合理、切合实际，说理性、说服力较强。具体操作中，可将律师接访与领导重点约访、部门联合接访有机结合起来，全面实行专业律师参与市、区领导重点约访活动，根据拟接访、信访事项的实际情况，约请相应领域的法律专家全程参加接访活动，从法律角度提出客观、中立的意见。
（五）巩固提升律师参与基层信访工作。完善区级信访部门接访值班制度，适时开展接访情况抽查，提高基层律师接访实效。各区在重大疑难信访事项专案评审和公开听证工作中，可邀请律师作为第三方参与相关评议工作。镇（街）信访综治维稳中心、司法所应不定期联系律师，对本辖区影响较大的信访事项进行法律论证。借助律师专业力量，全力推行通过法定途径就地分类处理信访投诉请求工作。通过加大基层律师服务信访工作力度，缓和与化解社会矛盾，就地吸附信访群众，防止局部问题扩大为全局性问题，个案问题衍生为群体性问题，从而维护社会和谐稳定。
引入律师介入信访工作全领域，既是加快信访制度改革的客观需要，也是推动信访法治建设的重要举措。今后，应继续总结和梳理经验做法，积极探索律师参与信访工作的新途径、新方式、新办法，力求在制度构建、机制完善、规范推广等方面实现更大的突破，推动形成“律师＋信访”长效机制，不断促进信访工作法治化，提升信访工作公信力。
原文载《厦门法学文库2016年卷》，厦门市法学会编，厦门大学出版社，2017年1月第一版。厦门市信访局课题组；课题组组长：林培森（原厦门市政府副秘书长、市信访局局长，现市政府副秘书长、市机关事务管理局局长），副组长：林金铸（厦门市信访局副局长），成员：钟振艺（厦门市信访局办公室主任），林明华（厦门市委党校法学教研部副教授）、尤晓洁（厦门市信访局办公室科员）、郭金托（厦门市信访服务中心科员）、林婕（厦门市信访服务中心科员）、郭伟清（福建夏理律师事务所律师）。P199-P203。
整理：苏州市公安局信访处“不念，不往”。
