全域土地综合整治的杭州实践

核心提示

本文在简要回顾浙江省杭州市全域土地综合整治发展历程的基础上，分析了当前面临的形势及存在的问题，并从提高站位、完善政策和创新模式等三方面对新时期推进杭州市全域土地综合整治进行了思考并提出了相关建议。

浙江省杭州市高度重视全域土地综合整治，是全省最早开展此项工作的地市之一。通过连续多年大力推进，杭州市全域土地综合整治已取得显著成效，并积累了丰富经验，但也存在一些问题。特别是随着近几年政策、经济形势变化，全域土地综合整治进入了瓶颈期，亟须创新支持政策、优化实施机制，寻找破题良策。

杭州市全域土地综合整治的发展历程

杭州市从1999年开始大规模实施土地整治以来，其历程大致可分为以下几个阶段：1999—2002年，是杭州市土地整理起始阶段。这一时期，杭州市以增加耕地数量、实现耕地占补平衡为主要目标。

2003—2009年，是杭州市“千万工程”初探阶段。这一时期，杭州市将土地整治作为实施“百村示范、千村整治”工程的重要环节，实现了土地整治从补充耕地到整治村庄的延伸。

2010—2016年，是杭州市农村土地综合整治阶段。这一时期，杭州市以城乡建设用地增减挂钩为主要政策工具，统筹整合土地开发、整理、复垦等三项工作，实施农村土地综合整治，并尝试平台化运作。其土地整治目标的多元化、实施模式的多样化、内容和效益的综合性等特点逐步显现，形成了深化“千万工程”的杭州土地综合整治1.0版。

2017—2022年，是杭州市全域土地综合整治阶段。针对农村普遍存在的“耕地保护碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化”等发展不充分、城乡不平衡问题，杭州市率先在西湖区双浦镇启动了以“山水林田湖路村”全要素全区域综合整治为特征的“全域土地综合整治”试点，打造了杭州全域土地综合整治2.0版，实现了整治范畴从分散的土地开发整理向集中连片的综合整治转变。其整治目标从单纯的补充耕地向促进乡村振兴转变。

自2023年起，杭州市进入跨乡镇土地综合整治阶段。杭州市着眼以县域为单位的新型城镇化和共同富裕示范区建设要求，开展了以空间资源要素更大尺度流转和更全要素综合为特征的跨乡镇土地综合整治,全域土地综合整治进入3.0版。当前，杭州市正大力探索共同富裕现代化基本单元建设的全域土地综合整治新路径，努力打造全域土地综合整治4.0版。

杭州市当前面临的形势

杭州市全域土地综合整治通过不断迭代升级，已然成为促进社会经济发展的有力工具，但在多年实践中也出现了一些需要解决的新问题；同时，新的发展形势也对全域土地综合整治提出了更高要求。

存在的挑战。 截至2023年年底，杭州市已累计实施省级全域土地综合整治项目100余个，但部分项目存在后半篇文章谋划不足、实施模式碎片化、投融资渠道较单一等问题，一定程度制约了全域土地综合整治成效。

一是后续谋划不足。部分项目谋划总体停留在土地整治项目本身，过分追求短期指标收益，局限于眼前的永久基本农田调整，一定程度偏离了全域土地综合整治在严格耕地保护、节约集约用地、改善人居环境、保障农民利益、助推乡村振兴、促进共同富裕等方面的初衷。此外，部分项目还缺乏与乡村振兴、新型城镇化、共同富裕示范区建设有关的农业现代化、农民市民化、城乡共富化等方面的项目协同谋划和落实，对土地整治后续计划的考虑不足，亟须从“重任务、重工程、重指标”向“重规划、优布局、提品质”转变，从短期指标收益向长期系统性空间布局优化转变。

二是项目实施模式碎片化。目前，杭州市正在实施的全域土地综合整治项目的组织实施碎片化特征较为明显，系统性较为不足。各部门各自为战、条块分割、“包装拼盘”等现象较为突出。同时，项目边界模糊、范围宽泛，没有聚焦空间布局优化及要素流动这一全域土地综合整治本源；未能建立以功能区或整治分区为基本整治空间单元，统筹谋划、统一立项、统一设计、统一施工、统一验收和统一管护的分区全域全要素推进机制；未能建立以国资公司牵头、社会资本积极参与的一体化、市场化推进机制。

三是项目投融资渠道较单一。目前，杭州市全域土地综合整治资金来源主要有政府财政投入、银行贷款、专项债券及施工单位垫付等形式，其中主要以政府财政投入为主；收入方面，主要为土地指标交易和土地出让金等政府性基金收入；融资及收益来源总体较单一。此外，部分项目还对整治后预期产生的空间增值收益、产业运营收益及生态价值提升缺乏统筹考虑及量化评估，加剧了全域土地综合整治资金投入产出的不平衡。

面临的形势。 当前，杭州市全域土地综合整治面临以下形势。一是新旧动能转换期，需要拓宽融资渠道。土地一级市场不景气，政府财政压力较大，原有依赖财政资金支撑项目实施的路径已难以为继。这就要求杭州市转变发展方式，进一步拓宽投融资渠道，积极引入社会资本共同参与全域土地综合整治。

二是占补政策调整期，需要强化产业导入。耕地占补平衡政策重大调整，明确恢复类土地可用于占补，耕地后备资源量大幅增加，指标调剂需求减少；同时，国土空间管控方式从指标管控转向空间管控，城乡建设用地增减挂钩指标需求也大幅下降。补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩指标价值预计将双双下跌，通过土地指标维持资金平衡的路径难以持续。这就要求杭州市着眼3~5年或更长期效益，采用一二三级联动、一二三产融合等方式，通过中长期产业经营收益实现项目收支平衡。

三是“多田套合”攻坚期，需要优化实施模式。浙江省积极开展“多田套合”农用地布局优化，拟通过永久基本农田和高标准农田的“双向奔赴”实现耕地、永久基本农田、高标准农田和粮食生产功能区层层套合的目标。这就要求杭州市创新农田整治模式，在统一底图底数和技术标准的基础上，建立以国土空间规划划定的农田保护区或农田整备区为单位（或整合形成整治分区），统一立项审批、设计施工、验收入库的片区综合整治模式。

四是共同富裕推进期，需要强化抓手作用。浙江省是全国共同富裕示范区，2024年出台《深化土地综合整治助推共同富裕先行示范工作方案》，要求以全域土地综合整治为共同富裕突破口，强化抓手作用，聚焦后半篇文章，持续深化空间整治，推动国土空间资源要素配置与共同富裕现代化生产力布局优化相适应。

新时期推进杭州市全域土地综合整治的思考

笔者认为，新时期新形势下，杭州市应进一步提高全域土地综合整治的战略定位，不断完善支持政策，创新优化实施模式，使之真正成为持续推进共同富裕示范区建设的强大引擎。

提高站位，把全域土地综合整治作为拉动经济增长的新质生产力，不断加大资金扶持力度。 全域土地综合整治不仅是促进“千万工程”的载体，可在乡村空间资源配置、经济发展方式转变、人居环境品质提升等方面有力支撑“千万工程”实施，也是拉动经济增长的新质生产力，因其产品就是美丽宜居的生活空间、规模经营的生产空间和山清水秀的生态空间。笔者认为，杭州市应进一步整合涉农资金用于全域土地综合整治，加大土地出让金用于农业农村和全域土地综合整治的比例，进一步吸引社会资本参与全域土地综合整治与生态修复，以市场化手段助推农业农村面貌全面提升和生态空间全面优化。

完善政策，把全域土地综合整治作为落实国土空间规划和优化空间布局的主平台，加大空间优化政策支持。 耕地大占补政策和新一轮国土空间规划管控政策对全域土地综合整治的影响，不仅仅直接表现为土地指标价值的大幅下降，更重要的是通过“一增一减”（增加耕地后备资源、减少增减挂钩需求）在政府层面减小了农村板块的整治动力。同时，叠加土地市场不景气、出让金下降等因素，政府实施全域土地综合整治的积极性有所下降，通过全域土地综合整治促进资源要素流动和空间布局优化的作用大幅减弱。为此，笔者认为，杭州市应加大对农村地区空间布局优化的政策支持力度，通过空间布局优化和资源要素流动彰显农村土地资产价值，提高政府和市场主体参与全域土地综合整治的积极性，具体可从以下三方面入手。

一是探索划管结合的用途管制政策。当前，我国仍处于城镇化快速发展时期，农业转移人口进城落户的用地需求仍处高位，但受新一轮国土空间规划城镇开发边界划定要求和管控规则影响，一般乡镇的城镇发展空间有限（有限的空间重点保障产业用地需求），难以满足农村转移人口的安置需求。为此，笔者建议，针对这些区域，杭州市应积极争取允许在城镇周边已划定的城镇开发边界基础上进一步划定城镇建设用地控制范围，用以安置农村转移人口，并允许通过城乡建设用地增减挂钩的方式将原农村宅基地复垦后产生的城乡建设用地规模指标用于区内建设；同时，设置一定的管控期限，允许在一定年限后转为国有土地。

二是适度放活农村建设用地管控政策。笔者建议，杭州市可进一步研究制定农村闲置宅基地和闲置农房盘活利用政策，让农民享受更多的改革红利；此外，争取放宽农村地区历史遗留用地处置政策，第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均认定为建设用地的，允许通过复垦产生城乡建设用地增减挂钩指标，将小块宗地归并成大宗地后用于集体经营性建设用地入市，提高城乡建设用地增减挂钩指标价值，夯实整治动能；同时，探索城乡建设用地增减挂钩拆旧建新分离管理，建设用地复垦项目验收后，分为新增建设用地计划指标、规划新增建设用地规模流量指标、补充耕地指标等分别进行管理，最大程度提高指标利用率。

三是完善市场化、多元化生态保护补偿机制。笔者建议，杭州市可着眼生态文明建设，全面推进林地占补平衡，参照耕地占补平衡政策，建立补充林地指标跨区域流转机制，最大程度显化补充林地指标价值和其他生态产品价值，并建立县域之间横向生态补偿、县域内部市场化生态补偿的双循环生态补偿机制。同时，杭州市可按照管控创造需求的理念，将土地综合整治中产生的相关管控指标（包括耕地占补平衡、林地占补平衡、城乡增减挂钩、高标准农田占补平衡和粮食生产功能区占补平衡等）均纳入市场化生态补偿类型，按照“谁投资、谁收益”的原则，允许县域内部市场化生态补偿收入作为社会资本投资全域土地综合整治的收益来源，不断拓宽全域土地综合整治项目的资金渠道。

创新模式，把全域土地综合整治作为促进经济增长的新引擎，建立一体化的市场化投融资机制。 笔者建议，一是实施资源导向型片区综合开发模式（见图1），即以农业农村可持续发展为目标，以空间布局优化和资源要素开发为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，将整治区内公益性项目与其关联性较强且可形成经营性现金流的产业项目有机融合、统筹推进、一体化实施。实施区域可以乡镇或若干个行政村为单位，也可以国土空间规划确定的用途分区或将相关用途分区整合后重新划定功能分区为单元实施。

图1  资源导向型片区综合开发模式示意图

二是优化吸引社会资本积极参与的整治收益分配机制。全域土地综合整治项目公益性强、工程量大、实施周期长、回报周期长、资金及资质要求高，一般社会资本参与积极性不高。但相比其他公益性项目，全域土地综合整治的优势在于通过空间布局优化和资源开发利用，能产生多维度、多产业层次的收益。笔者建议，杭州市可进一步明确“谁投资、谁受益”的路径，对全域土地综合整治中社会资本前期投入的成本和一定的合理收益分配进行规范与完善，并采取政策性奖励或“先建后补”的方式实现社会资本进得去、退得出、有收益。在实际操作过程中，为发挥政府主导作用、规避项目风险，可采取“投资人+设计采购施工总承包+运营”模式或授权经营模式等（见图2）。

图2  社会资本参与形式示意图

三是优化全域土地综合整治项目全流程监管机制。笔者建议，杭州市可着眼资源导向型片区综合开发模式项目的融资和建设需要，构建统一规划、统一立项、统一设计施工、统一验收、统一运营的实施机制。如，在前期谋划阶段，实现国土空间规划和农业产业布局规划一体规划；在项目报批阶段，作为政府投资项目或企业投资项目，分别到发展和改革部门审批赋码、入库纳统，同时将同一主管部门同类型项目合并立项，简化审批材料，提高实施效率；在项目实施阶段，进行统一招投标，统一设计施工；在项目验收阶段，将同一主管部门同类型项目统一验收、分类入库；在管护运营阶段，统一流转土地、统一引入经营主体等。

（作者供职于浙江省杭州市规划和自然资源局）

全文敬请阅读2024年《中国土地》第10期