梧州市检察机关涉法涉诉信访工作现状及对策

内容摘要：当前梧州市涉法涉诉信访工作呈现出主体多元性、实践集中性等特点，针对涉法涉诉工作改革面临的人员队伍薄弱、案件质量存在瑕疵、导入机制不顺、退出机制不畅等困难和问题，建议从加强组织领导、畅通群众信访渠道、完善案件处置机制、深化检务公开力度等方面推进涉法涉诉信访改革工作。

关键词：涉法涉诉 信访改革 问题 对策

随着我国经济社会的发展和依法治国进程的加快，人民群众的维权意识越来越强，遇事“找法律”、上门“讨说法”的越来越多，导致大批社会矛盾以涉法涉诉信访①（中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》政法〔2005〕9号文件：涉法涉诉信访是指公民、法人及其他组织就依法属于公安机关、人民检察院、人民法院和司法行政机关处理的案件，在法律程序之外采用信件、电子邮件、电话、走访等方式，向相关部门提请控告、申诉、检举及其他诉求的行为。）案件形式出现在司法领域。面对日趋严峻的涉法涉诉信访形势，党中央于2013年及时作出涉法涉诉信访工作改革重大举措，十八届三中、四中全会也对涉法涉诉信访工作作出明确要求，将其作为全面推进依法治国的重要内容。然而，信访不信法、诉访混乱、入口不顺、出口不畅等问题，成为依法解决涉法涉诉信访问题的层层阻碍。公正高效依法处理群众的涉法涉诉要求，对于深化党群关系、维护社会和谐稳定意义十分重大。在司法体制改革的任务要求下，如何将涉法涉诉信访改革工作深入推进，是摆在检察机关面前的一项重大课题和紧要任务。

一、当前梧州市检察机关涉法涉诉信访工作现状

（一）近年梧州市检察机关受理涉法涉诉信访案件②（《检察机关执法工作基本规范》（2013年版）：检察机关涉法涉诉案件的管辖范围，应包括：（1）反映国家工作人员职务犯罪的举报；（2）不服人民检察院处理决定的申诉；（3）反映侦查机关侦查活动存在违法行为的控告；（4）不服人民法院生效判决、裁定的申诉；（5）反映刑事案件判决裁定的执行和监狱、看守所、劳动教养机关的活动存在违法行为的控告；（6）反映人民检察院工作人员违法违纪行为的控告；（7）公民、法人或者其他组织提出的国家赔偿申请；（8）加强、改进检察工作和队伍建设的建议和意见；（9）其他依法应当由人民检察院处理的信访事项。）基本情况

1.2012年，梧州市检察机关共受理涉法涉诉信访案件793件（来信25件，来访578件），其中：受理举报239件，控告30件，申诉24件（不服检察机关决定45件，不服法院刑事判决B件，不服法院民事判决102件，其他84件)。

2.2013年，梧州市检察机关共受理涉法涉诉信访案件951件（来信170件，来访781件），同比上升20％，其中：受理举报323件，控告333件，申诉295件（不服检察机关决定67件，不服法院刑事判决56件，不服法院民事判决61件，其他111件）。

3.2014年，梧州市检察机关共受理涉法涉诉信访案件917件（来信｜58件，来访759件）同比下降36％，其中：受理举报255件，控告371件，申诉291件（不服检察机关决定67件，不服法院刑事判决61件，不服法院民事判决72件，其他91件）。

表一：梧州市检察机关受理涉法涉诉信访案件情况表（单位：件）

（二）梧州市检察机关控告申诉检察部门的人员配备

目前，梧州市检察机关控告申诉检察部门共有人员25人，其中检察员20人，助理检察员1人，书记员4人，平均年龄45.3岁。研究生学历10人，本科学历20人，大专学历5人，其中法学专业22人，非法学专业3人。除了市检察院和人口较多的县级检察院的控申队伍人员相对充足外，基层检察院的控申部门人员均为2名。控申部门承担举报、控告、申诉、来访接待、被害人救助和刑事申诉案件抗诉出庭等多项检察业务，业务量大、办案要求高、人员紧缺和队伍老龄化等矛盾日益凸显。

　　二、当前梧州市检察机关涉法涉诉信访工作的主要特点

（一）信访主体多元性

当前信访主体主要为农民、下岗工人、个体户、国家工作人员和国家企业事业工作人员等，涵盖了社会各个领域各个阶层，涉及各行各业各部门。信访主体又以农民为主，因为农民的文化水平较低，基本都没有什么法律知识，“以访压法”、“访大过法”是当前信访主体普遍存在的陈旧错误观点。

（二）信访时间集中性

信访时间主要集中在重要节假日、国家重大政治活动以及换届选举等敏感时期，部分上访群众甚至怀着“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决、越闹越解决”的非理性心态，摸准国家在关键时期要做好维稳工作的心理，选择国家重要、重大活动的时间段上访，希望因此能得到相关部门的重视，从而顺利解决上访问题。

（三）信访方式多样性

随着电子科技的广泛普及和迅猛发展，信访方式日趋复杂，从来访、来信、电话、传真等传统方式发展到电子邮件、手机客户端、微博微信、网络、视频等快捷多样的渠道来进行举报、控告、申诉以及维权，影响力广。除了正常的上访外，缠访、闹访、重复访、越级访等非正常访时有发生。另外，在互联网信息传播日益发达、各种新媒体迅猛发展的新形势下，有的信访人还借助新兴媒体在网上发帖发言，不实的帖文容易造成较大的不良影响，使问题变得更为复杂。

（四）信访受理重复性

很多信访人为了达到解决问题的目的，通常抱着“会哭的孩子有奶吃”的心理，采取“遍地开花”的方式一事多诉，带着复印的信访材料分别到党委政府、人大政协、司法机关和行政部门以及社会团体等部门上访，每到一个单位就留下一份材料，并且不由分说就要求尽快解决问题，造成同一问题的上访次数多、上访的部门多，带有一定的重复性和盲目性。有的群众还认为基层信访部门不能解决好问题，只信任上级部门，会就经过处理后的同一问题越级重复上访，变成老上访户。

（五）信访内容广泛性

随着社会的进步，广大人民群众的法律意识和维权意识也不断增强，信访内容大多与其切身利益、权益保障等民生领域息息相关，主要表现为城镇规划、房屋拆迁、惠农政策、下岗就业、企业改制、医疗教育、合同纠纷、社会保障、贪污腐败、执法作风及土地、林地权属等，涉及的内容广泛，情况复杂、纵横交错且具有较强的时效性。

（六）信访数量高位性

近年来，梧州市检察机关受理的涉法涉诉信访数量一直居高不下，2012年至2014年的信访总量为2661件，平均每年的信访数量为800多件，全市检察机关每院每年平均受理800余件。特别是《刑事诉讼法》和《民事诉讼法》修改后，信访数量出现了较大幅度的上升。

（七）信访处理棘手性

信访人主要是在问题得不到有效解决或者投诉无门的情况下才选择上访，反映的问题基本都比较复杂难处理。特别是复合型诉求中，由于牵涉部门多而难以解决。此外，部分上访人申诉时间长、上访次数多，针对同一个信访问题会到多个部门频繁上访，往往容易激化矛盾，导致问题越积越深，要处理问题、解决矛盾和达到息诉罢访工作效果的难度很大。

　　三、当前检察机关涉法涉诉信访产生的原因

（一）社会转型滋生的信访矛盾

当前，随着我国经济发展和社会进步，全面深化体制改革让利让利益格局发生深刻变动，造成价值转型观念多元化、社会矛盾叠加复杂化。传统的中国是人治社会，信访制度具有中国传统社会长期存在的人治思想这一基础，它是一种民情上达、申冤维权的特殊通道。基于传统司法文化影响和社会转型期带来的矛盾多发的客观事实，越来越多的社会矛盾以涉法涉诉案件形式流入司法领域。检察机关作为法律监督机关，鉴于其特殊的法律定位和具体诉讼活动的复杂性和多样性，由此面临大量信访案件实属必然。

（二）信访制度承载了过多的权利救济功能

信访制度是具有中国特色的一项制度，是根据我国的国情而建立的，目的是要加强政府与人民群众之间的沟通联系，以便于政府能够经常听到人民群众的呼声，从而不断地改进政府的工作。后来，这一制度逐渐演变成一种特殊的权利救济方式。③（参见李浩：《回归法治的涉诉信访》，载《人民法院报》2004年4月2日，第5版。）现阶段，很多信访人维权意识强，但法律知识少，难以接受现代司法理念，而我国社会纠纷的解决机制和救济渠道仍然不够多元和畅通，司法手段程序冗繁，既需时日又不经济，相比之下信访成本低，无程序限制，无疑成为一种更佳的选择。于是部分信访人弃法转访，不走法律渠道维护权益而选择信访，一旦达不到预期目的，便不断缠访重复访，甚至做出过激行为。特别是部分群众不了解检察机关法律监督的范围和程序，认为什么都可以监督，只要其他部门解决不了的问题都到检察机关上访。

（三）信访人的诉求得不到根本解决

大部分信访人之所以走上信访的道路，除了部分人因为法律意识淡薄外，有的是基于诉讼心理上的挫折和自我认知感的强烈二元冲突；从法律上的角度讲，是对司法机关的不信任和对检察机关履行法律监督职能的期望交织而形成的。④（参见李凯：《建立完善涉检信访终结机制的思考》，载《刑事申诉检察工作指导》2014年第2辑，第118页。）与此同时，他们又希望通过上访来达到目的。在信访过程中，只要他们的诉求得不到满足，他们就不相信法律，认为司法显失公正。或者，他们的要求得不到有关部门的支持，被劝阻劝返时，容易产生偏执心理认为执法不公，自己的权利受到限制，从而形成缠访闹访。

（四）执法不规范等问题客观存在

当前小部分案件仍然存在办案质量不高、执法不严不廉、执法不规范、重实体轻程序等瑕疵问题，是产生涉法涉诉信访的基本原因。有的在案件办理过程中会带着应付了事的消极态度就案办案；有的接待信访群众不够认真细致、热情耐心，甚至敷衍塞责、态度冷淡恶劣；有的释法说理工作不到位，造成群众对执法活动和执法结果不信任和不接受；有的因司法缺乏独立，存在执法部门化和地方化问题；有的当事人在信访中追求经济利益，而且期望值高，远超出检察机关的职能范围，仅靠释法说理或心理疏导，化解效果并不明显或无法根本化解，总体来说，化解这类信访问题的手段比较匮乏。

　　四、当前涉法涉诉信访工作改革面临的困难和问题

（一）思想认识不到位

当前，依然有少部分领导和检察干警没有充分认识、深刻领会涉法涉诉信访改革的意义所在，或者思想上没有引起足够重视，或者是认识不到位，在上级有检查、任务要求或者出现问题时匆匆忙忙部署安排，应付了事，缺乏工作主动性；有的面对错综复杂或涉及多部门的疑难信访，存在惧怕心理和畏难情绪，没有认真组织研究和深刻分析，并采取有效措施加以解决；有的没有大局观念，觉得涉法涉诉信访改革工作不是本部门的事，抱有“事不关己高高挂起”的态度。

（二）控申人员队伍薄弱

根据涉法涉诉信访改革的工作要求，以及刑事申诉案件再审抗诉和出庭，国家赔偿监督等新业务的增加，法律监督任务越来越重，控申部门人手紧缺，队伍年龄老化、专业人员匮乏和机构不合理等问题日益突出。随着诉与访的分离，近期内检察机关受理的涉法涉诉信访案件数量不断上升，控申部门不仅要负责举报、控告、申诉的受理，信访案件的录入分流、举报线索的初核，处理闹访缠访以及维护社会稳定，还要办理刑事申诉、赔偿和被害人救助等工作，案多人少的矛盾凸显，这对于长期人员严重缺乏、人员结构不合理的基层检察机关控申部门来说无疑是一个很大的挑战。

（三）案件质量存在瑕疵

有的基层检察院在办案过程中对个别案件重视不够、分析不透，对证据的合法性审查不细、把关不严，或者虽然依法对案件作出了处理，但考虑不够缜密，没有妥善处理案件遗留的问题，致使案件当事人出现不满情绪，导致案结事未了，为当事人上访留下隐患；也有极少数案件由于案件疑难复杂，办案人员业务水平不高等客观因素，在案件定性和处理上出现偏差；而有的则是某些检察干警政治素养不高，处理群众诉求的工作责任心不强，服务群众的意识淡薄，不讲究工作方式方法，甚至生冷横推、作风粗暴，导致群众走上了上访的道路。

（四）信访人对法律理解不深

尽管我们现在已经是法治社会，但我国农村人口约占总人口的70％，很大一部分人民群众基本不具备法律常识，没有正确认识法律的本质意义，有的对法律是一知半解，知其一不知其二。由于对法律的不理解、不认识、不信任，或者是有偏差，错误地认为法律就应该维护他们的自身利益，这才是体现公平正义，因此，往往会遇到上访人的无理缠访闹访。

（五）法律规定不一致

不同的法律对同一事项的规定有时候会出现不一致的情况，在实践工作中，有的涉法涉诉信访案件会牵涉到公、检、法等多个部门，由于各部门的内部工作规范或者相关司法解释并不是高度统一，往往会有一定的出入差别，便导致司法机关之间对同一问题的答复或者处理结果不—致；或者在适用法律执行标准、掌握尺度等方面的认识有时缺乏协调性和统一性，容易让信访人产生误解，使问题更复杂更难处理，容易造成反复缠访。

（六）部门间信息交流缺乏

对“三跨三分离”（即跨地区、跨部门、跨行业以及人户分离、人事分离、人事户分离）涉法涉诉信访案件，⑤（最高人民检察院组织编写：《检察机关执法规范培训学程》，中国检察出版社2013年版，第100页。）部门间的工作没有衔接配合好，没有形成工作合力，没有建立健全统一协作工作机制，单部门或单地区处理起来有很大的难度。各职能部门之间对于多头上访的案件，由于没有信息交流，往往容易出现多头答复、重复答复，或者答复口径大相径庭，造成信访资源浪费不利于信访问题的解决，容易引起群体事件。

（七）程序导入机制不顺

当前，在涉法涉诉案件的受理工作中，各部门衔接工作不到位，有时会出现该受理的信访案件没有受理，受理立案的门槛过高，让一些群众反映的问题没有得到及时依法处理，或者，诉与访的界限不清，或者各部门在信访， ，外各有规则，一些不好解决的问题谁也不想受理，一些该做的处理结论不对跨部门的案件往往出现推诿扯皮“踢皮球”现象，致使该导入法律程序的不能顺利导入。

　　（八）终结退出机制不畅

　　实践工作中，同一涉法涉诉案件经常会出现有关上级机关的多头交办、重复交办和转办，由于各部门缺乏配合协作、沟通联系，一定程度影响了涉法涉诉信访工作的正常终结。有的信访案件已经走完了法律程序，由于问题没有解决到位或妥善处理，致使案件无法退出处理程序进行终结，演变成当事人继续上访或者越级上访，上级部门依然本着属地管理的原则，把信访案件又进行交办、转办，下级部门根据工作要求，又对案件进行处理，无理的重复访无法退出，这种程序反复启动的“恶性循环”，既造成司法资源的浪费，案件又没有取得法律效果与社会效果。

　　五、深入推进梧州市检察机关涉法涉诉信访改革工作的意见见和建议

（一）切实加强组织领导，深入推进涉法涉诉信访改革

1.加强组织领导。要充分认识涉法涉诉信访改革工作的重要意义，成立深化涉法涉诉信访工作改革领导小组，把涉法涉诉信访改革工作纳入重要议事日程，形成统一领导、职责明确、部门协调、责任落实的工作机制。及时研究解决工作部署、案件办理、执法保障、队伍建设等重大问题，科学谋划加强工作的思路和措施，努力形成涉法涉诉信访工作与其他检察业务协调发展的工作格局。

2.增强配合协作。进一步加强同公安机关、人民法院等政法部门之间的沟通联系和完善配合协作机制建立健全涉法涉诉信访案件联席会议制度、内外协调衔接机制、共同息诉机制，构建依法处理涉法涉诉信访问题的合力。

（二）畅通群众信访渠道，确保群众依法有效行使权利

1.畅通表达渠道。进一步健全来信来访、网上信访、检察微信、电话信访、手机客户端和视频接访等一体化接访机制，为群众合理表达诉求提供通畅、快捷、高效的高科技渠道。

2.推进平台建设。深入推进集控告申诉举报受理、来访接待、律师接待案件接收、行贿犯罪档案查询以及案件信息查询等多种功能于一身的综合性检务受理平台建设，为群众提供便捷高效的“一站式”服务。

3.规范执法行为。以“规范司法行为”专项整治活动为契机，充分尊重和保护群众的信访权利，文明、规范执法办案，杜绝用违法违纪手段拦堵、卡截正常上访群众，保护上访群众的合法权益。

4.规范案件流程。进一步规范案件受理、办理流程，加强各单位、各部门之间的衔接配合，防止案件积压；加强流程监督，及时掌握案件动态，确保涉法涉诉信访案件依法、高效、有序处理。

（三）完善案件处置机制，依法处理涉法涉诉信访问题

1.实行诉访分离。将检察机关管辖范围内的刑事、民事、行政等涉法涉诉信访案件同普通信访区分出来，认真审查和甄别，符合受理条件的依法受理，系统录入并在网上流转，同时进行流程监控，按办案规范在法定期限内办结并答复信访人。

2.理顺畅通入口。政法、信访部门之间要建立分工明确、团结协作的配合衔接工作机制，对符合条件、依法应进入法律程序的涉法涉诉信访都要及时导入法律程序处理，切实解决人口不顺的问题；

3.防止程序空转。为避免涉法涉诉案件在漫长的程序中“兜圈子”，只要发现有违法违纪办案现象的，应该坚决履行法律监督职能，避免增加案件当事人的诉讼成本，浪费司法资源，不让群众在维权的路上一次次承受诉累之苦。

4.严把终结关。完善涉法涉诉案件终结工作机制，明确案件终结标准和程序，该终结的依法终结，不能终结的要想方设法解决问题。对依法终结的案件，积极与地方党委和政府沟通协调，把教育帮助等工作落到实处，确保工作到位不反复。

（四）严格信访分级受理，引导信访重心下移

1.坚持分级受理的原则。按照案件的管辖权限，明确受理涉法涉诉信访案件的各级责任主体，依权限分级受理涉法涉诉信访案件，并引导当事人按信访层级和管辖范围去反映问题。

2.坚持开展带案下访。带案下基层听民声、解民忧，直接在基层解决信访问题，将涉法涉诉信访重心下移，及时化解社会矛盾，将矛盾化解在基层，有效改变越级上访的状况，进一步密切检察机关与人民群众的关系。

（五）加大信访工作力度，切实维护群众合法权益

1.坚持检察长接待日制度。检察长要定期接待来访群众，认真研究解决信访突出问题，检察长与群众面对面，不但能够增强群众的信任感，更便于统筹安排，整合各有关内设部门的力量，提高接访的效率与效果。

2.坚持联合接待制度。对于重大敏感案件，控申部门与相关部门一起接待来访群众，对受理的案件共同研究解决处理的办法，上报分管副检察长，限期办结，共同答复上访人。

3.坚持风险评估预警机制。侦监、公诉部门在审查批捕、起诉过程中，对有可能作出不捕、不诉的案件，要及时告知控申部门，让控申部门及时了解不捕、不诉案件情况，掌握涉案当事人的思想动态，共同研究解决涉案当事人息诉罢访的方法和措施，及时有效地把可能出现的矛盾化解在萌芽状态。

4.坚持跟踪回访考察制度。对已办结的重大敏感上访案件，要定期开展回访考察活动，通过探望、谈话以及座谈的方式，及时了解掌握上访人的思想动态，尽力帮助他们解决各种生活困难，做好息诉罢访工作，防止出现反复访。

5.坚持刑事申诉案件公开审查制度。对于重大、疑难案件，邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师、人民监督员和当事人及其近亲属参加公开审查，加大公开审查力度，增强办案透明明度，以公开促公正，促进申诉人息诉罢访。

（六）深化检务公开力度，提升执法透明度和公信力

1.深入平台建设。进一步推进集控告、申诉和举报受理、案件接收、律师接待、案件信息及行贿犯罪档案查询等功能于一体的综合性检务受理平台建设，给群众了解检察机关的各项职能、各项业务流程提供方便，并及时受理分流、办理群众反映的问题。

2.深化执法公开。主动、及时在检察机关案件信息公开网站上向社会发布重要案件信息和法律文书以及依法应当公开的一切检察事务，提供案件程序性信息查询服务，努力以公开促公正、赢公信，更好地保障人民群众的知情权和监督权，不断提升检察机关执法公信力和人民群众满意度。

3.强化舆情监督。积极通过检察内、外网站，官方微博、微信等媒体建设网上沟通交流互动平台，定期公布检察重大工作部署、执法办案工作的最新进展信息，及时发布检察动态，有效引导网上舆论，提升科技时代民众的沟通技巧，努力满足人民群众日益增长的司法需求。

（七）提升执法办案水平，落实办案责任终身制

1.提高办案质量。检察干警对案件质量问题要有更深刻刻更全面的认识，规范执法行为，提高办案质量，杜绝冤假错案和执法不公正、不规范行为的发生，涉法涉诉信访案件才能从根本上得到预防和减少。

2.建立案件质量责任制。根据最高检关于司法体制改革的部署，积极探索试行检察官办案责任制，按照“责、权、利相一致”和“谁主办、谁负责”的原则，明确办案主体，规范减少审批程序，强化监督保障措施，把办案责任落到实处，充分调动办案干警的积极性和责任心，促进案件依法公正高效办理

（八）加大法制宣传力度，引导群众合理表达诉求

1.加强宣传教育。以检察开放日、举报宣传周等活动日为平台，入社区进工厂、下乡镇，积极开展普法宣传教育活动，采用人民群众喜闻乐见、通俗易懂的形式进行普法教育，增加普法教育内容，大力宣传法律知识、培育法治文化、弘扬法治精神，不断提高人民群众的法治意识和法律素质。

2.强化舆论引导。充分利用各种宣传媒体和渠道，加大对涉法涉诉问题的受理范围、终结机制等政策的宣传力度，树立正确舆论导向，形成全社会都学法、用法、守法的法律意识，引导人民群众理性处理矛盾纠纷，引导他们理性维护权益，依法按照正确途径上访，合理表达诉求，减少和遏制违法信访。

（九）狠抓控申队伍建设，牢固树立现代执法理念

1.夯实队伍结构。针对控申部门人员紧缺、年龄老化等突出问题，把政法素养好、法律水平高、业务素质强的年富力强的专业人才充实到控申检察队伍。

2.加强教育培训。坚持“干什么学什么，缺什么训什么”，不断提高干警办案工作规范化、专业化水平，增强法治意识和法治思维。

3.更新执法理念。以“以规范司法行为”和“三严三实”活动为契机，进一步要求干警提高思想认识，更新执法理念、转变工作作风，规范执法办案，把每一起案件都办成铁案，经得起法律、人民和和历史检验，从源头上减少涉法涉诉信访问题的发生。

    原文载《检察理论与实践2016第1卷》，广西壮族自治区人民检察院、广西检察官协会编，中国检察出版社，2016年5月第一版。本文作者：潘秋帆，广西壮族自治区梧州市长洲区人民检察院控告申诉检察科科长。P86-P98。

    整理：苏州市公安局信访处“不念，不往”。