基层治理中的“党领合作”：
实践类型及其比较分析
——基于M市乡村振兴的案例研究
冉鹏程 魏姝 蔡长昆
作者简介:
[1]
冉鹏程,南京大学政府管理学院博士研究生；[2]魏姝，博士、南京大学政府管理学院教授、博士生导师；[3]蔡长昆，博士、华中科技大学公共管理学院副教授、硕士生导师。
文章来源：
《公共管理学报》2024年第1期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/11/21
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摘要：
作为复杂性公共事务治理的创新机制，基层合作治理已经得到广泛关注。为了促成合作治理，中国基层党组织发挥了核心作用。对于党领导下的基层合作治理，现有研究基本在统合治理的视角下从整体层面讨论单一机制或模式。这样的讨论预设了党的全面、全能的统合者角色，忽视了党根据现实情境进行的差异化和恰适性的角色选择及其呈现出的不同合作类型。因此，本文将政党带进合作治理，建构理论分析框架，对中国基层治理中的“党领合作”进行理论解释。基于资源依赖关系与治理制度安排两个条件变量，本文界定了“统合式”“引领式”“协调式”三种“党领合作”类型。进而，通过 M 市乡村振兴战略实践的比较案例研究，本文发现党会在信任建构、对话沟通、谈判签约等基层合作治理的关键过程中，恰适性的运用全面领导者、桥接组织者、协调监督者等多重角色，并通过“利益耦合”“价值联结”“公平制造”等“利益价值整合”的核心机制实现功能发挥与有效运作。从合作程度与达成难度的角度看，三种“党领合作”及其共享裁量权程度具有“阶梯性”序列关系。总体而言“党领合作”是对中国情境下基层治理“中观”机制的呈现，为中国全面推进乡村振兴战略及实现高质量发展提供了有益启示，对于促进合作治理理论的本土化发展、拓展党与合作治理关系的研究具有一定意义。
关键词：
党领合作;基层党组织;合作治理;共享裁量权;乡村振兴;
一、问题提出
基层治理作为国家治理的基石，其治理效能关乎国家治理体系与治理能力现代化。其中，基层政府与社会主体良性合作关系的建构是基层治理效能提升的应有之义。近年来，我国基层公共事务愈加复杂化、不确定及动态化。在基层政府政策执行与社会治理的过程中，不可避免地面临压力大、资源少、环境复杂等现实问题，这需要将不断发展的社会力量纳入基层治理以实现优势互补。如是，合作治理成为了应对复杂问题与创新基层治理的必然选择。
在跨部门、跨层次、跨区域的复杂问题（如环境治理、精准扶贫、公共卫生）的治理实践中，合作治理在调配资源、强化专业性、提升治理效率等方面发挥了独特价值。同时，党的十九大报告指出要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制；党的二十大报告指出要健全共建共治共享的社会治理制度。可见，合作治理已经成为国家有效治理复杂性公共问题的重要工具，亟需在基层社会治理中深入拓展。
但是，整体来看，受限于模糊责任、政治风险、合作成本等因素，基层合作治理成功率低、实现难度大，收益获取甚至成为了“神话”[1]。较为成熟的社会组织、丰富的社会资本、长期存续的先在的政社关系网络等被认为是在西方情境下实现合作治理的重要条件。然而，在中国情境下，面对社会资本等条件相对薄弱的情境，基层合作治理如何达成？基于中国基层社会治理体系与实践经验中“党委领导、党建引领”的特征，可以发现，“党的领导”是政社合作得以有效实现的关键条件。基层党组织作为全面领导核心，填补了社会条件不足所留下的合作治理空间，推动了合作治理的机制建构与功能发挥。2023年3月16日中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，提出组建中央社会工作部，并将党对基层社会治理的引领作为职能核心，进而激活社会以应对日益增多的跨部门、跨行业、跨领域的治理问题。这一安排进一步拓展了这一预设。
目前，学术界对基层党组织在政社合作中的作用机制已经进行了一些讨论。但是，现有研究要么是从宏观政治制度层面讨论党领导基层合作治理的合法性和必要性，或从微观实践场域总结党建引领基层合作治理的策略和方式[2]，缺乏从中观层面对党领导基层合作治理的模式和机制的分析。同时，现有研究基本是从统合治理的视角展开，主要在整体层面讨论党领导合作治理的内在逻辑与运行模式[3]，没有充分关注党领导合作治理在实践中呈现出的不同类型，以及不同类型所依托的差异性情境、党的适应性角色和多样化逻辑。因此，本文进一步提出以下问题：在实践中，党领导下的基层合作治理呈现出哪些类型？在不同类型中，党会如何进行角色选择和功能发挥？这些不同类型在合作结构、过程与结果等方面呈现出何种多样性特征？为此，本文试图跳出统合治理框架，在合作治理理论视角下，基于中国基层实践经验，通过案例分析对党领导下的合作治理类型进行比较，以期为基层合作治理实践提供经验启示，并推动合作治理理论在中国情境下的对话和知识拓展。
二、文献综述
针对基层合作治理，学术界对其出现的动因、优势和价值做出了广泛讨论。学界普遍认为，随着公共事务复杂性、易变性和动态性增强，政府部门难以独自解决的棘手问题日渐增多，传统全能型政府管理模式被政社常态互动所打破，跨界合作成为显性问题，合作治理成为了公共事务治理的良好方式。
当前，中国基层的合作治理也在迅速发展，学术界对其实现方式进行了深入探索。第一，行政控制。基层政府能够通过分类控制、嵌入式监管、行政吸纳社会等方式，实现社会主体功能替代与政社主体融合[4]。第二，行政支持。基层政府会以培育社会组织、行政吸纳服务、嵌入吸纳等方式，获得社会响应，实现共识建构与公共服务的合作供给[5]。第三，制度化合作。基层政府采取民营化、政府购买服务、特许经营等形式，以合同契约、项目化运作、权力整合等方式保障利益共享、承诺履行及合作治理结果的均衡[6]。总体来看，在“政府-社会”的主体框架下，中国基层合作模式具有政府主导控制和社会参与补缺的特征。
但是，由于行政科层制的固有缺陷和政社之间的非对称依赖关系，政府主导的合作治理未能很好解决对话沟通、权力共享、资源整合等问题[7]。同时，中国共产党的全面领导是当代中国政治制度的根本特征与核心要素。特别是在新形势下，随着治理重心下移、基层治理的社会化与专业化嬗变，党的全面领导和社会化整合已经成为基层合作治理体系建设最鲜明的特征[8]。当前，在基层治理“共同体”中，作为全面领导力量的基层党组织已经从“幕后”走向“台前”，贯穿于基层合作治理的全过程。党的力量在破解政府过度科层化、克服社会自组织孱弱问题、推动政社互动合作等方面发挥着核心作用[9]。
因而，作为一个新型结构性安排，党领导下的基层合作治理受到学术界的广泛讨论。整体来看，现有研究主要从两个方面切入。一是基层党建引领。这一路径强调基层党组织以自身建设为抓手，通过话语宣传、组织建设、吸纳参与等多重路径推动基层政社互动及合作关系建构，比如党建扶贫[10]、党建引领社区治理[11]、基层党建统合[12]等相关研究。二是基层党组织领导。主要从基层党组织体系（包括党委、党建、党员三方面内容）出发，关注基层合作治理中党组织的资源整合、统筹协调、信息共享等功能，比如“三社协同”的社区治理[13]、国家创制社会[14]、党建设社会[15]等相关研究。
以上研究对党如何作用于基层合作治理的问题进行了多方讨论。一是党在基层合作治理中的角色功能。面对基层治理中需要多主体合作的问题，作为政治主体的基层党组织会发挥领导、动员、协调、控制等多种功能，以促成有组织的合作[16]。其中，基层党组织会通过党政体制，以党委会议或设定中心工作的方式，整合党政部门内外资源；也会在双重委托代理关系中发挥耦合枢纽作用，协调引领多元主体组建协同合作的链式治理结构[17]。二是党作用于基层合作治理的过程机制。一些学者在“政党-国家-社会”范式下提出了政治势能[18]、耦合调适[19]、统合治理[20]、党领共治[21]、“双向动员-治理工具”的链接机制[22]、第一书记的“粘合治理”[23]、“以红领专”[24]等解释框架。这些机制是对基层党组织撬动社会力量、拓展主体网络、统合政社资源等实践意涵的深入阐释，也是对“党的领导”弥合政社张力、实现政治行政优势向社会治理优势转化的治理逻辑的深刻认知。三是党领导基层合作治理的模式。根据党领导政社合作在结构形态、作用方式与功能、权威分布、行动逻辑等方面的特征，部分学者凝练出政党整合治理[25]、政党整合社会[26]、有领导的合作治理[27]、政党引领社会[28]、以党群为中心的党治结构[29]、组织吸纳社会[30]等实践模式，彰显了中国特色的制度优势与治理能力，反映了中国社会治理理论体系发展中的现实基础。
总之，已有文献对党在基层合作治理中的角色进行了广泛讨论，回答了诸多基本问题。但是，整体来看，现有研究仍有较大发展空间。
首先，已有研究更多的是从国家政治制度与结构的宏观层面论述党领导基层合作治理的合法性和必要性，或者从街社、乡村的微观实践场域归纳党建引领基层合作治理的具体策略，在中观层面对党组织体系作用于基层合作治理的模式和机制研究相对较少。
其次，已有研究在进行机制和模式提炼时，基本停留在概论性、粗线条的现象描述和单案例研究层面，缺乏扎实的多案例比较研究，进而没能形成对党领导基层合作治理的情境、场域、过程的精细认知，也没能对中国基层治理实践进行深度解释。
最后，已有研究主要是在统合治理的视角下，从整体层面讨论党领导下的合作治理，对单一的机制模式进行理论建构，没能识别出实践中党根据具体情境所采取的多样化合作治理类型。统合治理重点强调在政党-社会关系中，基层党组织作为核心主体进行社会资源整合，或者以自身的内生性体制力量激活、培育社会的制度性功能。统合治理关注以党为核心的结构性构建，预设了党的全面、全能的角色。但是，实践观察发现，基层党组织在推动和促进政社合作的过程中，并不总是扮演全面的统合者角色。党会根据现实需求和治理情境进行差异化和恰适性的角色选择，从而呈现出不同的党领合作类型。对差异化党领合作类型的识别和比较，将有助于丰富对党领合作实践的准确把握，突破统合治理视角下的单一化预设。
基于此，本文基于合作治理理论视角，尝试将“政党带进合作治理”，识别并比较基层治理中党领合作的类型，探寻基层党组织如何根据治理情境选择恰适的角色和行为策略，及其对合作治理结果的影响。
三、“党领合作”的概念内涵、
类型划分与分析框架
（一）“党领合作”：理论基础、概念内涵与分析框架
在过去几十年里，合作治理已经成为普遍性概念和“重建公共管理理论的契机”，并成为了超越新公共管理与新公共服务理论的重要“理论范式”。所谓合作治理，是指一个或多个公共机构让资源利益相互依赖的非政府组织直接参与，通过正式的、审慎的、以共识为导向的集体决策过程，共同制定与执行公共政策、治理公共事务的一种管理安排[31]。围绕合作治理的结构、过程和结果，一些学者开发了一系列合作治理分析框架，典型的如Thomson和Perry提出的“先行条件-合作过程-合作产出”的合作程序框架[32],Ansell和Gash提出的包含初始条件、制度设计、领导能力、合作过程与合作结果五要素的合作治理模型[33],Purdy从“正式权威-资源-话语合法性”三方面建构的权力分析框架[34]等。这些代表性框架基本都是围绕触发合作治理及影响合作治理结果的理论要素展开，强调复杂、多层次要素之间的因果关系。总体来看，围绕着合作治理目标的达成，其基本的分析要素主要包括初始条件、结构-过程-机制、领导力与合作结果。
第一，初始条件。合作治理是在多维度背景下发起与发展的，其结构形成、机制建设与可持续性结果都受到初始条件的驱动和约束。作为一种复合型治理模式，一方面，合作治理将资源相互依赖的多元主体纳入同一平台进行公共价值建构，以应对社会治理问题的复杂性[35]。因此，特定公共事务所构建的治理场域中，与治理目标相关的资源依赖关系是跨部门主体参与合作治理的动力来源[36]。另一方面，合作治理也依赖以共识为导向的、审慎的治理制度安排，以化解动态性合作结构与过程中的不确定性[37]。前期已经形成的合作治理制度安排，包括明确透明协议与共识规则，关乎程序合法性，会直接影响合作过程中的包容性、信任度、交流协调与共识达成效率，也会引起合作治理过程波动并决定合作绩效水平[38]。因此，先在的资源依赖关系、治理制度安排是触发和影响合作治理的关键性初始条件。
第二，从合作治理的内部要素来看，合作主体间的关系结构、合作过程以及利益整合机制是最为核心的三个要素。从合作主体关系结构来看，合作治理强调多元主体参与，这意味着能力结构与互动关系结构的多样性[39]。合作主体的关系结构能够影响各参与者的互动频率，实现多样性知识学习与发展的可能性，进而影响合作机制的促进、管理和建构，提升合作治理成功的可能性[40]。从合作过程来看，作为与主体关系结构具有交互作用的因素，合作过程包含面对面沟通、信任建构、共识达成、谈判签约、承诺履行等多个阶段。不同合作主体在互动过程中会逐渐弥合差异、建立统一愿景，进而不断深化和拓展合作治理水平[41]。从利益-价值整合维度来看，无论是关系结构还是合作过程，最终都是以利益-价值整合这一机制发挥作用的。在合作治理关系结构中，参与主体的多元化意味着利益、偏好、价值观的多样化，导致合作主体在互动过程中，存在差异性的角色期望、优势点、态度和承诺，进而影响合作一致性与稳定性[42]。那么，实现不同主体的利益与价值的有效整合，是产生合作动力、达成合作共识、进行联合行动的诱导性和驱动性因素。
第三，领导力。在合作治理理论中，领导力被广泛认为是影响有效合作达成的关键驱动性因素，其具体作用体现在组织合作谈判、指导合作过程、维护明确的基本规则、建立对话与共赢局面、赋权弱势主体及维持权力平衡等多方面[43]。在传统合作治理特别是西方合作治理机制中，领导力更多指向政府或社会的内部。领导者（比如公共管理者、委员会主席等）是具有权威性、代表性、专业价值的个体，他们能够搭建平台、发起合作[44]。在中国制度背景下，中国共产党是基层治理的领导核心。在实践中，中国基层合作治理中的领导力主要是源于基层党组织。对中国基层合作治理的研究，需要将领导力要素从个体性领导角色与作用方式拓展到基层党组织的政治性、组织性领导角色及其影响机制。
第四，合作治理结果。合作治理的核心在于共享裁量权，这种裁量权存在于收益、生产与偏好三个独立的领域，即物质性共同收益分配、目标实现方式决策、涉及价值偏好与经验知识的决策，三个领域的裁量权共享呈现出由低到高的层次性[45]。因此，可以通过观察和分析收益、生产与偏好三个领域的裁量权共享状况来判断合作治理的结果。
本文认为，在中国情境下，“党的领导”是我国基层政府与社会主体合作治理得以达成的关键要素。通过“把政党带进合作治理”，本文提炼出“党领合作”作为中国基层合作治理的核心解释概念。党领合作是指通过基层党组织的领导，将政府与社会之间具有资源依赖关系的多元主体纳入治理结构与过程，进而共同实现基层公共事务有效治理的治理模式。进而，基于上述理路，本文建构了“党领合作”治理模式的分析框架（如图1）。具体而言，为了应对基层较为复杂的公共问题，在党的领导下，具有资源依赖关系的政社主体基于治理制度安排共同建构出合作关系结构，并通过对话沟通、信任建构与谈判签约等合作过程达成合作共识，促进利益-价值整合，最终形成以共享裁量权为核心的合作治理结果。
图1“党领合作”的理论分析框架
（二）“党领合作”的类型划分
在“党领合作”的理论分析框架之下，资源依赖关系与治理制度安排是合作治理得以有效达成和运行的关键初始条件。合作的根本动力源自于多元主体间的资源依赖关系，具体包括有形资源依赖（资金、人才、政策等）和无形资源依赖（威信、关系网络等）[46]。对于治理制度安排，其涉及到合作治理规则、议程、收益的具体确定形式，关系到合作治理的过程透明度、结构稳定性以及机制持续性。常见的治理制度安排包括契约化与非契约化安排两种[47]。在这里，契约化安排是指合作主体签订正式合同以规避合作风险的行为策略，非契约化安排是指合作主体间基于心理契约、伙伴关系等非正式合同的方式形成的制度规则。据此，可以将“党领合作”划分为四种类型（见表1）。
具体而言，当政社之间存在有形资源依赖关系且采用非契约化治理制度安排时，合作各方会在党的全面领导下通过信任建构过程形成“统合式”党领合作；当政社之间存在有形资源依赖关系且采用契约化治理制度安排时，合作各方会在党的协调监督下通过谈判签约过程形成“协调式”党领合作；当政社之间存在无形资源依赖关系且采用非契约化治理制度安排时，合作各方会在党的桥接组织下通过对话沟通机制形成“引领式”党领合作。此外，当政社之间存在无形资源依赖关系时，是不可能通过契约化方式进行利益共享，因此表1右下单元指向的类型在现实中不存在。
表1“党领合作”的类型
由于公共资源、注意力的有限性，作为理性行动者的基层党组织不会不加区别地扮演总体性的统合者角色；他们会根据三种合作类型面临的问题和困境，对自身多重角色进行恰适性的选择和使用。下文将通过M市乡村振兴战略实施过程中党领合作实践的案例研究，对三种党领合作类型各自面临的关键问题和困境、基层党组织如何据此进行角色和策略选择、合作治理结果及其核心实现机制等进行详细的呈现、比较与阐释。
四、 研究设计、资料收集与案例简介
（一）研究设计
要回答本文的研究问题，需要对基层治理的内在过程和机制进行深入地追踪，因而本文选择案例研究方法。同时，党领导下的基层合作治理涉及到多样性参与主体、关系结构、互动过程。为了让案例选择具有代表性和科学性，经验情境需要具备“党的领导”、复杂性等特征。乡村振兴战略恰好契合于这些研究需求：乡村振兴战略包含政治、经济、社会等多方面的复杂性任务目标，需要激活社会主体并进行合作治理；作为国家发展战略，乡村振兴的实施是基层党委政府的中心工作，包含党的全面领导；乡村振兴战略具有多重细分领域，政社合作治理模式呈现出多样性。因此，本文拟选择M市乡村振兴的具体实践为经验对象。M市乡村振兴战略实施过程中，涌现出丰富的合作治理模式，取得了显著成效，为本研究提供了较好的实践场景；M市作为国家乡村振兴示范创建县，其基层合作治理的制度环境与实施策略都深嵌在中国制度与组织逻辑中，所执行的治理任务体现了普遍性制度环境，因而案例选择具有代表性，研究结论更具普适性。
（二） 资料收集
基于研究设计，笔者于2022年8月在M市做了为期三周的田野调查，并于2023年7月在M市做了为期两周的补充调查。调研方式主要为一对一半结构式访谈和参与式观察；访谈对象包括M市乡村振兴局、农业农村局、人力资源和社会保障局等7个政府部门的相关领导，6个乡镇的相关负责人，6个行政村的村书记与村民，多位乡村振兴参与企业和社会组织的负责人；收集的资料类型有访谈记录、调研日志、政策文件、新闻报道、公开报告等。最终，本研究通过80人次约75小时的深度访谈，共收集超过110万字的一手访谈资料及超过100万字的二手资料。本文试图通过经验材料分析，对M市乡村振兴中政社合作的具体实践进行展演，探究中国情境下执政党推进基层合作治理的机制模式与实践逻辑。
（三） 案例简介
M市（县级市），隶属于湖南省Y市。党的十九大做出实施乡村振兴战略这一国家重大战略部署以来，M市根据中共中央、湖南省、Y市不同层级出台的相关法律法规与政策文件，结合地方实际进行科学谋划，出台一系列规划性文件，其中包括《M市乡村振兴战略规划（2018—2022)》《M市创建乡村振兴示范县规划方案（2021—2025）》。在党委政府坚强领导下，M市认真落实各项规划性文件中的政策措施，在多方面取得了突破，成为2022年国家乡村振兴示范创建县、全省实施乡村振兴战略示范创建先进县（市）。
在乡村振兴战略实施过程中，M市在产业振兴、乡村治理、土地流转等多个领域创新发展出多种类型的“党领合作”。本研究主要以这些领域的合作过程作为嵌入性案例，探索党领合作的多样化模式。在产业振兴项目中，M市出台了一系列融贷减税政策，建立起党政企对接机制、党委领导下的政银企合作模式，让现代化农业企业、金融组织、科研组织等主体积极参与，化解了资金、项目、技术等多方面的窘境。在乡村治理场域中，M市围绕党建引领、基层自治，搭建“屋场夜话”的基层合作治理平台，引导“老年协会”“红白理事会”“乡贤会”等社会团体积极参与，并协商解决民生治理难题。在土地流转项目中，M市委市政府出台《M市农村经营权流转实施方案》等政策文件，让各村党总支书记作为“领头雁”，带领村支部成员通过“反租倒包”与“入股分红”的模式，对土地进行整片流转改造与经济实体承包，推动了农业高质量发展。
五 、M市乡村振兴战略
实施中的“党领合作”
在M市，作为相较于科层体制具有更高权威的党政体制，为乡村振兴中合作治理的达成提供了重要的政治引擎。通过细致比较分析后发现，M市在产业振兴、乡村治理与土地流转中，分别探索出“统合式”“引领式”“协调式”的“党领合作”类型。基于理论分析框架，下文将对三种“党领合作”进行深入分析。
（一）产业振兴项目中的“统合式”党领合作
1.初始条件、党的领导与结构过程
基层政社合作中，参与各方的力量失衡往往造成主体间的利益零和博弈，进而影响主体合作意愿。由于全能型政府环境的长期影响，M市产业振兴也面临着“强政府、弱社会”的政社关系格局。但是，在产业项目发展中，政社主体间存在较强的有形资源依赖关系：政府依赖于市场主体的产业资金，市场主体依赖于政府的政策、行政与项目资源。当然，由于这种资源依赖关系，政社之间的项目合作与资源共享并非建立在合同契约的制度安排之上，而是建立在主体间“心理契约”基础上，亦即党委政府对市场主体资质、能力、技术的信任，市场主体对营商环境、支持政策、发展前景有良好认知和预期。
基于此，要实现乡村产业项目合作，关键在于让合作主体对合作收益、承诺践履、资源整合具有深度信任。中国基层党组织的全面领导角色与作用恰好契合了这一需求。在M市产业振兴中形成的“党-政府-市场主体-群众”的合作结构内部，在信任建构这一关键过程中，党通过全面领导为“弱社会”提供了利益的可信承诺，让政社关系走向互惠与双向赋能。具体而言，政府通过政策支持或资源倾斜吸引市场部门投资产业项目，完成了政策目标，提升了社会治理能力；市场主体则能节约成本、扩大规模和增加利润，增强了组织发展能力。
首先，在M市党委全面领导下，政府营造出良好的产业投资环境，提升了合作治理的政府信誉。M市党委将产业振兴作为乡村振兴的重点工作，增强了各级政府的注意力与执行效力。比如财政局针对产业振兴设立财政专项，并保证资金及时到位；各级党委政府积极引导群众自筹资金，实现产业道路“黑化”与水渠建设。在SX村，社会筹资金额达到1700万；在JY村，2019年村委会组织的第一次乡贤会就获得超过一百万的捐资。
其次，M市党委通过乡村振兴工作领导小组出台优惠政策、解决技术难题，强化了企业对政策落地和项目发展的信心。除了上文提及的优惠政策以及政银企支持性合作平台，M市还依托科研机构，与湖南农业大学等进行合作，签约农业、林业、水利和旅游等方面的专家，为产业振兴中的企业提供技术指导与支撑。
最后，M市通过组织审查与项目研讨，保证党委政府对产业项目中市场主体的信任。对于农业发展项目，相关企业或经济合作社需要提交项目计划书、经营能力或资质证明。各级党委会根据项目规模分级组织审查，即让政府相关职能部门负责人、农民代表、专家等共同对项目可行性进行研判。同时，在党委领导下，政府与企业等会针对农业项目进行反复磋商和论证，保证项目科学性。最终，这种党领合作实现了政社共赢。
“政府希望更多农业企业来投资，农业企业特别是中小企业或者农业大户也需要政府支持。比如XC村投资的四季花海、益健蓝莓，已经形成规模，并成为政府亮点项目了。”（乡村振兴局-X主任-20220827)
2. 利益耦合：“统合式”党领合作的核心实现机制
在产业振兴项目中，政府与市场主体组成的合作结构内部具有不对称的利益关系。政府处于向上负责的纵向层级结构，追求的是包括政策实施、政治晋升、获取项目等政治经济利益；私人部门处于横向网络结构中，需要进行市场竞争，追求的是以盈利为核心的投资发展收益。在没有契约化制度安排的情况下，如何增强政社双方对预期收益的信任是实现利益-价值整合及合作治理的关键。
为此，给定“相互依赖”，给定参与主体多样性及利益诉求异质性，基层党组织在政社合作的信任建构过程中，以全面领导的角色功能实现了政社之间跨部门的“利益耦合”，进而推动了合作共识与统一行动的产生。党通过政治动员与政治权威两种策略分别作用于基层政府与市场主体，让双方的利益诉求通过政府的政策资源支持与行政服务实现“利益耦合”（如图2）。
图2“利益耦合”的机制过程
一是对基层政府的政治动员。M市党委将乡村产业振兴作为中心工作，通过任务分配、行政包干、监督考核、政治问责等方式进行政治压力传递。基层政府部门为了应对政策压力、赢得横向竞争、获取政治晋升，激发出合作治理的主动性与积极性，衍生出制定财税政策、简化行政流程、强化行政服务、协助市场拓展等吸引社会主体参与的组织行为。
二是以政治权威为市场主体提供可信承诺。这是通过党的在场领导，以政治合法性、政治正当性提升市场主体的认可度、信任度与参与度。将乡村产业振兴相关正式文件“盖上党委印章”进行签发，升级组建市委实施乡村振兴战略领导小组，通过党的“隐性在场”提升乡村产业振兴的政治定位以及社会主体的信任度；建立“三级书记带头主抓、党政部门领导全域产业振兴联系点”的制度化运作体系，通过党的“现实在场”明确、规范、保障合作过程与结果。在能切实享受政府行政服务和获取政策资源的情况下，市场主体为了减少成本、获取更大利润与发展前景，就会“紧抓合作的良机”。
总体来看，面对产业项目振兴的不确定性，基层党组织在合作关系结构中进行全面领导，对合作要素进行了全方位“包办”，并通过政治性策略在信任建构、合作机制建构的整个过程中提供协助，推动了政社主体间利益整合与合作治理的达成。这种党扮演全面全能角色并具备统领统筹功能的实践模式是典型的“统合式”党领合作。进而，政府基于与私人部门合作比自身单独行动更为有效的基本动机，会形成生产裁量权共享的合作结果。在M市，政府为了发挥市场主体产业发展的效率优势，对产业振兴项目主要进行目标设定、审核批准、考核评估，让市场主体根据发展经验与信息资源自主决定具体产业类型、发展规模、运维方式等；同时，面对大型产业项目，双方会进一步进行协商讨论与集体决策，提升项目合作的有效性。
（二）乡村治理场域中的“引领式”党领合作
1.初始条件、党的领导与结构过程
改革开放以来，中国基层治理中的“集体化”向“个体化”转变与集体行动能力减弱，导致农村地区经济持续发展与公共事务衰落的悖论[48]。通常，基层治理中即使创设了社会参与渠道，社会主体也没有参与的动力和意愿。M市屋场环境整治、乡风文明建设、公共设施养护等乡村事务的合作治理，正是面临同样困境，即如何提升社会团体与群众的主动性、志愿性、参与性，进而发挥社会参与的治理价值。
在这些“改造社会”的项目中，政社之间基本是一种非物质资源依赖关系，政府特别依赖于分散的、没有动机的公民的资源投入，包括乡贤能人或协会社团成员的个人威信、个人权威资源、非正式关系网络等；而社会团体和乡贤能人在发展过程中，则对党委政府的组织权威、声誉等资源具有较强依赖。正因如此，政社双方互动合作所形成的是非契约化的治理制度安排。在这种情况下，如何解决上述问题就是合作达成的关键。
为此，M市创新机制，通过多种治理机制与平台让乡村党员干部或村社党员同志发挥带头动员作用，引领社会团体与群众参与到村务合作治理中来。M市乡村治理中就形成了“党-政府-社会团体-群众”的合作主体结构。其中，从政社关系的角度看，呈现出社会团体反哺的特征，即社会团体成员义务性的参与乡村社会治理并创造公共价值。要实现这种党领合作，党需要在多频互动的对话沟通过程中作为桥接组织者发挥引领作用。
针对“屋场夜话”，M市乡镇党委建立了相应的组织机制和制度体系，并在乡镇范围内划定议事屋场、指定负责的党员干部。首先，镇村党员干部会收集群众的民生问题和需求并对其进行筛选和整理，在商定“夜话”时间后进行宣传与组织。在“夜话”现场，党员干部会引导群众选举德高望重的人担任“话事佬”，组织聚集“五老一新”（老党员、老干部、老教师、老战士、老模范、新乡贤）群体带头建言献策、带动群众参与。进而，“屋场夜话”将民生、环境、法治等多方面的治理事务进行反复讨论，让群众对治理方式达成共识并一致行动。
“屋场夜话解决了群众很多急难愁盼的事情，比如去年的水利项目、041县道管护、道路白改黑，都是通过这个形式专资专项的解决。”（LJ镇-镇政府X主任-20220828)
同时，“文明实践队”的组织行动过程中，M市基层党员干部要与社会团体沟通，引导内部有威望的老年能人参与；还要协同社会团体成员或乡贤代表与群众进行有效对话。乡风文明建设、美丽乡村建设等治理事务并非一朝一夕，党政部门与社会团体合作共治举足轻重。
“做乡村工作，仅仅靠讲法律、定规则行不通，很多时候要靠那些有威望的老人。有时候这些老人说一句话邻里间就不吵了、彩礼的事就各让一步；老人带头修路修水渠，其他人不参与也不好意思。”（SX村-W书记-20220827)
2.价值联结：“引领式”党领合作的核心实现机制
在乡村治理的合作主体结构中，政府意图实现乡村公共事务治理并进行公共价值建构；社会主体基本以个体性价值与组织性目标的实现为核心。M市通过和美乡村、秀美屋场、移风易俗、厕所革命等一系列政策项目，所要实现的便是以人民为中心的公共价值创造。那么，乡村社会治理项目中合作治理的达成需要在对话沟通过程通过价值引领将社会主体纳入公共价值建构体系中。但是，长期以来，市场化、城镇化发展导致个人主义价值不断冲击乡村治理共同体，让公共性与私人性的利益-价值整合难以实现。
然而，在M市，正是“党的领导”跨越政府组织边界引领社会主体参与，通过多种方式实现了政社之间的“价值联结”（如图3），亦即将社会主体的内部目标与基层政府的治理目标通过合作治理参与实现有效对接，把逐渐“离心化”的基层社会围绕一致性的社会治理目标重新“聚合”起来，解决了农村地区公共事务衰落的现实问题。这种同一方式与不同目标之间的转换实现了政社主体间不同利益与价值的整合，推动了合作治理的动机黏附、网络建构、关系稳定，进而完成了公共价值建构体系对社会主体的有效吸纳。
政治资源再组织是指通过将乡村老党员重新组织化，在乡村治理中拓展并强化政社合作网络。M市引导“五老一新”群体成立各类社会团体并参与合作治理。这类群体参与主要遵从价值理性，比如发挥个人剩余价值、获取社会尊重、丰富退休生活等，本质上是个体性目标与政府治理目标的联结。
“我从学校退休之后在家没什么事，趁着现在还能动，就参与一些老年协会和村里的事情，顺便发挥一点余热。”（SX村-Z姓群众-20220827)
互惠规则的制定是基层党组织设定合作主体共同遵守的要求、原则或制度。案例中，类似于企业老板、农业大户组建的“乡贤会”之所以在没有明显经济效益的情况下积极融入服务性、志愿性和示范性事务的合作治理体系中，背后联结着经济价值获取的制度规则。M市党政部门将这类事务参与的情况与乡村振兴项目招标、财税贷款优惠政策享受等事项“挂钩”，从而将社会主体的经济目标与政府乡村治理目标相联结。
图3“价值联结”的机制过程
政治组织的嵌入是依靠基层党组织的体系建设及党员资源的内部化对社会主体进行统合。M市挖掘引导具有党员身份的乡贤能人成为村委书记或班子成员，在符合条件的专业合作社、乡村企业中，在党总支领导下成立分支部或党小组，进而利用政治身份、组织管理、学习培训使其承担社会责任，进而让社会主体社会性目标与政府治理目标相联结。
“村里面让我来做书记，这几年为了完成上级任务，我只能带头让自己的企业参与环境整治和基础设施建设，利用自己的资源让其他老板捐款搞公益。”（GF村-T书记-20230713)
可见，党在乡村合作治理主体结构中的主要作用方向，是通过持续的对话沟通过程，对社会主体进行价值引领与动员，进而推动社会主体有效融入公共价值建构体系。这形成了“引领式”党领合作的创新实践以及偏好裁量权共享的合作结果。通常，偏好裁量权共享与非营利性合作者同时出现。M市在乡村治理场域中，党委政府主要是与不以纯物质利益最大化为目标的社会团体与乡贤精英进行合作。在人居环境整治、乡风文明建设等公共目标下，党和政府积极引导，让社会团体或个体基于自身价值偏好、专业知识或个体经验参与乡村治理项目的协商和具体实施，最终实现了政社之间的“价值联结”。
（三）土地流转项目中的“协调式”党领合作
1.初始条件、党的领导与结构过程
合作治理天然伴随着理性参与主体利益最大化动机与利益分配结果认同的强烈张力[49]。由于组织规模、关系网络、资源能力等差异所导致的权力不均衡会成为合作治理中利益分配过程与结果的重要影响因素。M市土地流转项目中，农民群众特别是老年人将土地作为“命根子”和“饭碗”，且对平整承包租金和入股分红期望不一致；经济实体规模化承包经营要面对差异化的农民个体，时间和资源成本较大。因此，如何实现异质性主体间利益的均衡分配与矛盾协调，是土地流转项目合作中常常面临的情境。
很显然，M市土地流转中政社合作主体对土地、租金、收益分成等有形资源具有较强的依赖关系。为了规避风险，这些主体形成了以正式合同为基础的契约化治理制度安排，对土地租用年限、租金数额、土地经营收益分配方式与比例进行明确规定。由于土地流转牵涉人民群众切身利益，在形成的“党-政府-市场主体-群众”主体结构中，政府要对社会主体的利益“兜底”，以避免有多样性诉求的社会主体因利益受损而不合作；党要扮演好协调监督者角色，以确保利益分配的公平。进而，平等谈判达成一致意见并签订正式合同是达成合作的关键过程。
M市土地流转中，党的领导作用贯穿于谈判签约各阶段。首先，基层党组织协调土地流转相关方对接洽谈。村“两委”作为主要协调方，会通过召开“两委”班子会、农户户主会、种植大户会等解读政策、分析利弊，让村民“读懂政策、看到好处、认同流转”，扭转传统观念，解决“心不齐、气不顺、唱反调、思想不统一”的问题。
