中央和地方“十四五”防灾
减灾救灾政策规划文本量化研究
——基于“X-Y-Z”三维政策工具分析框架
杨志军 周艳米
作者简介:
[1]
杨志军，贵州财经大学公共管理学院教授、博士生导师；[2]周艳米，贵州财经大学公共管理学院硕士研究生。
文章来源：
《甘肃行政学院学报》2023年第3期，已在中国知网上线，感谢读者推荐，同时也感谢作者同意授权转载。
发表时间：
2023/6/20
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中央和地方“十四五”防灾减灾救灾政策规划文本量化研究——基于“X-Y-Z”三维政策工具分析框架
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摘要：
发展防灾减灾救灾事业是国家稳固、人民安康的重要保障“。十四五”时期，中央和地方制定一系列防灾减灾救灾政策规划，助推防灾减灾救灾事业发展。本文采用内容分析法，构建政策工具（X轴）—政策目标（Y轴）—政策主题特征（Z轴）三维框架，借助NVivo11 Plus分析中央和地方（西藏自治区、台湾地区、香港和澳门两个特别行政区除外）颁布的172份“十四五”防灾减灾救灾政策规划文本，运用ROSTCM6计量软件分析政策规划文本主题词。研究发现，在中央和地方“十四五”防灾减灾救灾政策规划文本中，环境型政策工具的使用居于主导位置，供给型政策工具使用相对较少，需求型政策工具使用明显不足；不同的政策目标对应的参考点数量差异较大，政策工具、政策目标和政策主题特征三维度之间存在较强联系及相关性。最后指出，坚定不移贯彻“预防为主”的理念和方法，顶层设计注重整合多主体力量，中层政策注意协调工具箱合力，基层实践聚焦释放示范点效能，是加快推进防灾减灾救灾事业发展的重要策略。
关键词：
防灾减灾救灾;政策规划文本;X-Y-Z;优化策略;
一、引言
防灾减灾救灾政策规划是推动我国应急管理事业现代化的有力抓手。“十四五”时期，为全面贯彻落实习近平总书记关于应急管理工作的一系列重要指示和党中央、国务院决策部署，扎实做好安全生产、防灾减灾救灾等工作，积极推进应急管理体系和能力现代化，中央政府根据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》等法律法规和党的重要会议精神，制定出台了《“十四五”国家应急体系规划》《“十四五”国家安全生产规划》《“十四五”国家综合防灾减灾规划》《“十四五”国家防震减灾规划》等11个政策规划，初步形成应急管理现代化事业的“1+2+N”法律制度体系；各省（自治区、直辖市）相继颁布地方性应急管理规划、安全生产规划、综合防灾减灾规划等161个政策规划文件（本文统称为“防灾减灾救灾政策规划”），合计172个。本文通过分析中央和地方“十四五”防灾减灾救灾政策规划文本，探究我国应急管理现代化事业发展的总体部署，以推进各项目标的实现，也有利于推进国家安全体系和能力现代化。
防灾减灾救灾政策规划是防灾减灾救灾事业发展的助推器。为了更好发挥规划的效用，分析以下问题尤为重要：防灾减灾救灾政策规划运用了哪些政策工具？政策目标是什么？重点和热点问题有哪些？在解答上述问题的基础上，做以下三方面的讨论：一是防灾减灾救灾政策规划中2025年、2035年目标与整体的应急管理体系和能力现代化建设以及国家安全体系和能力现代化建设的关系是什么？二是防灾减灾救灾政策规划的可操作性、可落地性如何？三是防灾减灾救灾政策规划的“短板”可能存在哪些优化策略？
二、文献综述与研究数据
（一）政策工具研究的文献综述
政策工具是政府行使其权力实现政策目标、管理社会公共事务的主要手段，是连接政策目标和政策执行之间的一座桥梁，为研究公共政策提供了新的视角。政策工具研究始于社会科学领域，有着较长的历史，最有影响力的著作是美国学者彼得斯和冯尼斯潘合著的《公共政策工具》。
国外学者基于不同学科、不同角度对政策工具加以界定和分类。加拿大学者豪利特和拉米什根据政府在提供公共物品和服务的过程中介入程度的高低，将政策工具分为强制型、混合型和自愿型[1]；罗斯韦尔和兹葛维克基于政策对技术产生的影响，将政策工具分为供给型、需求型和环境型[2]；麦克唐纳尔和埃尔莫尔将政策工具分为命令型、激励型、能力建设型以及系统变化型[3]。国内学者也对政策工具因地制宜提出不同的分类。陈振明将政策工具分为市场化工具、工商管理技术和社会化手段三大类[4]；杨宏山基于作用机制的差异性，将政策工具分为管制性工具、市场化工具、自治性工具、混合工具四种类型[5]；陶学荣将政策工具划分为经济性工具、行政性工具、管理性工具、政治性工具和社会性工具五大类[6]；王世强从我国政府培育社会组织的角度出发，将政策工具分为基础型工具、分配型工具、市场化工具以及引导型工具四类[7]；江洪波和朱春奎将政府或其他机构推进科技事业发展的手段和途径称作科技政策工具，并将其分为系统综合型、激发创新型和聚焦应用型三种模式[8]。
上述分类为研究政策工具和分析公共政策提供了重要的理论视角，正如卡帕诺和豪利特所说，政策工具由于其理论和经验相关性已成为许多政策领域的一个相关主题[9]。政策工具创新也是佷重要的研究方向。罗哲和单学鹏通过对国内外学者对政策工具的研究进行对比分析，认为国内外对政策工具的研究体现了跨文化差异，主要表现为知识基础构成、演化变迁路径和研究内容侧重上的差异[10]。张新文和杜春林在介绍政策工具研究新方法、新路径的基础上，对工具主义研究路径进行深入探讨[11]；时颖惠和薛翔借鉴豪利特和拉米什的分类方法，按照政府介入强度创新政策工具分类并分析其效应[12]，等等。
政策工具及其创新主要被应用于教育、垃圾分类、土地管理、应急管理等领域。李晓延和贺思媛基于麦克唐纳尔和埃尔莫尔的政策工具分类，对我国教育公共政策中“双师型”教师队伍建设的相关政策展开分析[13]；尤莉等基于政策工具分类视角,将我国国家层面颁布的高等职业教育产教融合政策划分为供给面、需求面和环境面3类政策工具，并对2010—2019年69份政策文件进行量化分析[14]；孙岩等基于供给型、环境型和需求型政策工具对上海市生活垃圾分类的政策文本进行量化研究[15]；汪晓帆等基于政策工具视角，运用政策文本量化分析法，对20世纪90年代以来耕地生态管护相关政策文本进行了研究[16]；赵琦和陈醉根据豪利特和拉米什对政策工具的分类，综合分析了我国应急管理不同领域政策工具的使用情况[17]。
综上发现，政策工具作为政策文本量化分析的重要视角，应用于防灾减灾救灾政策规划文本研究具有重要价值。分析中央和地方“十四五”防灾减灾救灾政策规划文本中供给型、需求型和环境型政策工具的使用情况，可以丰富政策工具在应急管理领域的研究成果。
（二）NVivo等研究方法的文献综述
NVivo是澳大利亚QSR公司推出的一款重要的质性研究分析软件，通过节点、编码、编码比较查询、词频查询等功能完成大篇幅文本的提炼和萃取，帮助研究者节省时间精力并提高研究的有效性。
学者们对NVivo软件的功能使用、应用情况等进行了研究。刘世闵和李志伟在《质化研究工具NVivo10之图解与应用》一书中对NVivo10的由来、发展、应用功能等进行了详细介绍[18]；潘虹和唐莉系统综述NVivo在中国社会科学研究的应用，分析了NVivo的应用主体、应用客体及应用过程情况[19]。相较于对NVivo软件本身的研究，更多学者将NVivo分析软件应用到各个领域。李池悦和姚小玲借助NVivo10处理访谈材料对影响高校女教师职业倦怠的因素进行分析[20]；汪伟全借助NVivo软件对新冠肺炎疫情期间具有代表性的应急志愿者的访谈记录等文本进行编码，分析应急志愿者参与社区安全治理的影响因素[21]；李晓园和钟伟运用NVivo11的文本搜索和词频统计功能辅助分析1949—2019年的典型扶贫政策文本[22]；左春伟和吴帅应用NVivo11软件的编码及编码比较功能辅助分析中央和地方公开发布的乡村振兴战略指导性政策文件[23]；钟志勇和徐用祺利用NVivo12.0 Plus软件对北京市、内蒙古自治区等地的民族团结教育示范学校评估指标的相关政策文本进行编码及归类分析[24]。
由此可见，NVivo作为一款质性分析软件，多被应用于政策文本量化研究，并且NVivo分析软件是内容分析方法的核心工具，常常与政策工具的X-Y或X-Y-Z三个分析维度相结合，共同构成政策文本内容量化分析的必备要件。在将NVivo应用于政策文本内容量化分析的时候，必须注意政策工具分析维度或框架在文本内容方面的有效性检验问题。
ROSTCM6是武汉大学沈阳教授研发的一款常用的计量分析软件，该软件具有功能性分析、文本处理、可视化等功能。其分析功能可以对篇幅较长的文本内容进行分词、词频统计、社会网络和语义网络分析、情感分析、相似分析等。已有的研究有：运用ROSTCM6软件的词频分析功能对不同时间段内反贫困的政策文本进行提取高频主题词，以检验反贫困阶段划分的合理性[25]；应用ROSTCM6软件的分词及词频统计功能对中央部委乡村振兴政策文本提取高频主题词，并且通过其Net Draw功能对乡村振兴政策文本进行主题词语义网络分析，以探讨中央部委乡村振兴政策文本的热点和重点[26]等，均对本文具有重要借鉴价值。
（三）研究数据与文本界定
通过中央人民政府网、应急管理部网、自然资源部网、水利部网搜索整理2021年至2022年中央层面发布的防灾减灾救灾政策规划文件共得到11个，按照时间先后顺序为：《“十四五”水安全保障规划》《“十四五”国家应急体系规划》《“十四五”危险化学品安全生产规划方案》《“十四五”国家安全生产规划》《“十四五”国家消防工作规划》《“十四五”国家防震减灾规划》《“十四五”应急救援力量建设规划》《“十四五”国家综合防灾减灾规划》《“十四五”矿山安全生产规划》《“十四五”应急物资保障规划》和《全国地质灾害防治“十四五”规划》，如表1所示。相应地，通过各地方人民政府网、应急管理厅（局）网、地震局网、水利厅网、自然资源厅网等网站以及“北大法宝”搜索整理得到161个地方层面的防灾减灾救灾政策规划文件。需要说明一点，各地方颁布的政策规划文件没有中央颁布的齐全，且不同地区颁布的规划文件数量略有差异。
在实践上，应急管理部主管的安全生产、防灾减灾救灾和应急管理工作各有不同的对象，安全生产是针对事故灾难，综合减灾针对的是自然灾害，应急管理指向应急处置与救援及善后。但是，从风险形成的危机管理范畴来看，所有关于自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四大类突发事件都属于风险范畴，这些风险都有可能成为重大危机，危机管理的重要原则就是坚持人民至上和生命至上，重要环节在于预防而非救治。根据习近平总书记关于“两个坚持、三个转变”的重要论述，即坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力[27]。从这个意义上来说，所有灾难、风险和危机都离不开防、减、救，预防是为了减少灾害的发生，灾害发生时，及时救灾是为了减少灾害给人民生命财产造成更大的损失及减少次生灾害。所以，防灾减灾救灾在广义上包含了所有的应急管理领域及其职责。
表1“十四五”时期中央和
地方防灾减灾救灾政策规划
童星教授指出，风险灾害危机包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件等[28]。广义的防灾减灾救灾包括对上述众多事故灾害的监测预警、救援救助及灾后恢复等保障人民生命安全和社会稳定的行为活动，是一个整体性、全方位的过程。从政策规划属性来看，应急体系规划强调对各类灾害的防治救助、水安全保障规划强调防汛抗旱、防震减灾规划强调防震减灾救灾等，这些也都属于防灾减灾救灾的范畴。因此，我们将水安全保障规划、应急体系规划、危险化学品安全生产规划、安全生产规划、消防工作规划、防震减灾规划、矿山安全生产规划、应急救援力量建设规划、综合防灾减灾规划、应急物资保障规划和地质灾害防治规划11个规划统称为防灾减灾救灾政策规划具有合理性。
由图1可知，中央和地方不同政策规划文件的数量具有差异。应急体系规划和消防工作规划的数量最多，为29个，说明对突发性危机事件的防御、救治及灾后恢复是防灾减灾救灾的重中之重。水安全保障规划的数量次之，共计27个，包括解决干旱洪涝问题及日常用水的节约利用问题，拥有充足安全的水源是发展防灾减灾救灾事业的必要条件之一。地质灾害防治规划和防震减灾规划的数量分别为24个和22个，说明对自然或人为活动引起的地震、泥石流、路面塌陷等灾害的救治是防灾减灾救灾事业的重要内容。综合防灾减灾规划、安全生产规划的数量均为12个，说明发展综合性防灾减灾力量、做好各行业企业安全生产工作是降低风险灾害的重要举措。应急物资保障规划和应急救援力量建设规划数量较少，分别为8个和5个，但是其他规划文件里都有应急物资、队伍保障的相关内容，说明加强人员、物资保障是防灾减灾事业的先手棋。危险化学品安全生产规划和矿山安全生产规划的数量最少，均为2个，但其仍然是防灾减灾救灾工作的重要范畴之一。
图1 防灾减灾救灾政策规划数量分布
三、防灾减灾救灾政策
规划文本量化分析过程
（一）“X-Y-Z”三维分析框架
李良成和李莲玉基于“政策目标—政策工具—产业链”三维分析框架研究人工智能政策[29]；王旭和李雨晴基于“政策工具—政策效力—政策主题”三维分析框架研究个人信息保护政策[30]；王春萍等人基于“政策目标—政策工具—政策主题特征”三维分析框架研究乡村振兴政策[26]。借鉴以往研究成果，本文从政策工具、政策目标和政策主题特征三个维度构建“X-Y-Z”三维分析框架。
1. X轴：政策工具维度
防灾减灾救灾政策规划的供给型政策工具指政府直接提供的政策工具，包括基础设施、队伍建设、物资装备、机构建立、信息科技、资金投入等；需求型政策工具主要包括试点建设、人才需要、工程项目、交流合作等；环境型政策工具一般是指政府为保护人民的生命财产安全、维护社会稳定等通过制定法律法规、激励机制、目标规划等营造有利的环境氛围。由此提炼出防灾减灾救灾政策规划三类政策工具的内容及含义，如表2所示。
2. Y轴：政策目标维度
政策目标是政策实施最终要达到的目的，任何一项政策的制定、实施都是为其目标服务的。参考已有文献对政策目标的提炼方法，结合防灾减灾救灾政策规划文本内容，将“十四五”防灾减灾救灾政策规划的政策目标提炼为“国家安全”和“人民权益”两个大的方面。其中“国家安全”包括“安全、效率、社会共治”三个细化目标，“人民权益”包括“公平、经济、以民为本”三个细化目标。
3. Z轴：政策主题特征维度
防灾减灾救灾政策规划文本篇幅较长，通过主题词可以较直观地反映政策规划的重点和热点。获取主题词的主要方法是词频分析，词频分析是政策文本内容分析的重要方法之一。通过计量分析软件ROSTCM6对172个防灾减灾救灾政策规划文本进行分词进而获取高频主题词，进一步构建主题词之间的语义网络，以探析防灾减灾救灾政策规划的主题特征。
基于上述X维度、Y维度和Z维度的内容，构建防灾减灾救灾政策规划文本三维分析框架，如图2所示。
图2 防灾减灾救灾政策
规划文本三维分析框架
表2 防灾减灾救灾政策
规划的政策工具分类及含义
（二）政策文本内容编码及信效度检验
1. 政策文本内容编码
通过政策文本内容编码的方式，可以较好地分析防灾减灾救灾政策规划中供给型、需求型及环境型三种政策工具的使用情况，同时能较为准确地知晓“十四五”时期防灾减灾救灾工作要达到的目标。借助NVivo11 Plus软件对防灾减灾救灾政策规划文本中的具体条款内容进行编码。需要说明的是，政策规划文本中不涉及政策工具的内容未进行编码（如对某个地区地理环境的描述等），若同一条款内容涉及两种政策工具，则进行两次编码1。172个防灾减灾救灾政策规划文本的编码，在政策工具维度得到13303个参考点，在政策目标维度得到10016个参考点，如表3所示。
表3 防灾减灾救灾
政策规划文本内容编码
2. 信效度检验
为确保防灾减灾救灾政策规划文本内容编码具有较高信度，我们进行两轮编码，首轮编码工作结束后，随机抽取对方的10个政策规划文本再次编码，待二轮编码完成后进行编码比较查询。NVivo软件的编码比较查询功能是比较两个用户完成的编码，以衡量二者之间的可靠性及一致性。通过Kappa系数2和百分比一致性能够判断编码是否有效。通过计算两次编码比较查询结果的平均Kappa系数和一致百分比，得到的平均Kappa系数分别为0.67和0.73，平均一致百分比分别为95%和96%。即编码平均Kappa系数为0.7，平均一致百分比为95.5%，故编码有效，可继续开展研究。
四、防灾减灾救灾
政策规划文本量化分析结果
（一）X轴：政策工具维度频数统计分析
基于防灾减灾救灾政策规划文本编码，对政
策工具维度的编码进行分类整理，得到政策工具维度编码频数统计，如表4所示。
通过表4可知，在防灾减灾救灾政策规划文本中，环境型政策工具使用较充足，供给型政策工具次之，需求型政策工具使用明显不足。在防灾减灾救灾政策规划文本形成的13303个参考点中，供给型政策工具共有4681个，占比35.1%；需求型政策工具共计1588个，占比12%；环境型政策工具共计7034个，占比52.9%。为了分析供给型、需求型和环境型三类政策工具涵盖的政策工具内容的使用情况，进一步对政策工具内容对应的参考点数量进行频数统计分析。
表4 政策工具维度编码频数统计
1. 供给型政策工具
在供给型政策工具为主的政策条文中，主要是通过基础设施、队伍建设、物资装备、机构建立、信息科技、公共服务、教育宣传/培训、资金投入等方式为防灾减灾救灾提供保障，确保防灾减灾救灾工作能够有序、高效开展。信息科技的参考点数量最多，共计1348个，表明提高信息化、智能化水平是增强监测预警能力，从源头上消除灾害的重要突破点。其次基础设施的参考点数量较多，共计1013个，说明完善基础设施建设是防灾减灾救灾的基础保障。队伍建设的参考点数量是691个，说明加强消防队伍、医疗卫生队伍、专业性人才队伍等人员力量的建设是开展防灾减灾救灾工作的重要基础。教育宣传/培训的参考点数量是656个，这一政策工具的目的主要是增强人民群众的安全意识、提高群众的自我保护能力、提高应急管理工作者的业务能力，同时为构建共建共治共享的应急管理体系奠定基础。物资装备的参考点数量是520个，主要是指为防灾减灾救灾工作提供先进的装备设施、医疗救援物资等。资金投入的参考点数量为316个，政府、企业以及社会组织等多元化力量筹措资金，提高防灾减灾救灾事业发展效率。机构建立和公共服务的参考点数量最少，分别为94个和43个，但在多个政策文本中均有提及，说明机构建立与提高公共服务能力仍然是“十四五”时期的重要任务。
2. 需求型政策工具
在需求型政策工具中，主要是通过试点建设、人才需要、工程项目、市场参与/社会参与、交流合作等方式，为推进防灾减灾救灾事业发展注入动力。其中，工程项目的参考点数量最多，共计514个，说明实施重大工程项目建设是防灾减灾的底气。其次是市场参与/社会参与，共有465个参考点，说明多主体力量参与防灾减灾救灾是实现高水平安全的一个关键点。试点建设的参考点数量是276个，说明开展试点示范，推动创建综合减灾示范社区等，起到模范带头作用，加快全国防灾减灾救灾事业发展步伐。人才需要的参考点数量是200个，说明目前防灾减灾救灾专业人才力量有待提升。交流合作的参考点数量最少，共计133个，说明通过国际交流、区域间交流、部门间协作交流等，可以极大提升防灾减灾救灾效率，最大程度保障人民群众生命财产安全。
3. 环境型政策工具
在三种政策工具中，环境型政策工具运用最广泛，具体来说主要是通过组织引领、体制机制、政策支持、政府管制、目标规划、策略/举措等政策工具内容，为防灾减灾救灾事业发展指明方向、加强法律保障、维护社会公平正义等，为发展防灾减灾救灾事业营造了有利氛围。其中，策略/举措的参考点数量最多，有2678个，充分表明了采取实质性措施、加强指挥能力建设、健全标准体系等能够使防灾减灾救灾工作落到实处。其次是政府管制，有1195个参考点，表明在防灾减灾救灾中政府起着主导作用。组织引领的参考点数量是1050个，说明党中央高度重视人民生命安全、高度重视防灾减灾救灾工作。体制机制的参考点数量为878个，说明优化机构设置、完善工作机制等是提高防灾减灾救灾工作效率的重要抓手。政策支持的参考点数量为753个，说明法律法规的制定颁布能够为防灾减灾救灾事业发展提供制度保障，提升工作效率的同时维护人民合法权益。目标规划的参考点数量最少，共计480个，但是每个政策规划文本中均有强调制定目标规划的重要性，说明发展防灾减灾救灾事业离不开党中央及各级政府的顶层设计。
（二）Y轴：政策目标维度频数统计分析
在分析政策工具维度的基础上，对政策目标维度的“国家安全”对应的“安全”“效率”和“社会共治”三个细化目标与“人民权益”对应的“公平”“经济”和“以民为本”三个细化目标进行频数统计分析，如图3所示。
图3 政策目标维度编码统计
由图3可知，“安全”的参考点数量最多，共有4337个，占比43.3%，表明实现高水平安全是发展防灾减灾救灾事业的重中之重，是最直接、最根本的目标。其次是“效率”，参考点数量为2906个，占比29.0%，表明目前的防灾减灾救灾工作在效率方面存在不足。“时间就是生命”，提高防灾减灾救灾效率，尽可能地缩短无效时间，才能最大化降低事故灾害造成的损失。“社会共治”的参考点数量为1265个，占比12.6%，说明当前社会力量参与防灾减灾救灾工作程度不高。倡导全体人民共同参与防灾减灾救灾事业中，构建共建共治共享体系，是实现高水平安全的助推器。“以民为本”的参考点数量共计769个，占比7.7%，该政策目标蕴含于整个防灾减灾救灾过程。党中央始终强调人民至上、生命至上，要切实把人民生命安全放在第一位，提高全民的安全感。“公平”的参考点数量共计462个，占比4.6%。制定相关法律法规，营造公平正义的社会环境，保障人民权益，提升人民群众幸福感，同时能够更好地鼓励社会各方力量参与防灾减灾救灾工作。“经济”的参考点数量最少，共有277个，占比2.8%。以高水平安全服务高质量发展，安全有保障，经济才能不断发展，才能满足人民群众的美好生活需要。
（三）Z轴：政策主题特征维度分析
1. 高频主题词分析
通过计量分析软件ROSTCM6对防灾减灾救灾政策规划文本提取高频主题词，掌握政策主题特征。考虑到防灾减灾救灾政策规划文本篇章较长，提取政策规划文本中排名前100的高频主题词，如表5所示。
由表5可知，防灾减灾救灾政策规划文本中高频主题词首先是应急、安全、建设、灾害、消防、管理和救援，出现次数均达到10000次以上。其中，应急、安全和建设三个主题词的出现次数分别达到了20708次、19355次和17907次，充分说明提高应急能力、推进防灾减灾救灾体系建设、加强风险灾害防控救治能力，实现高水平安全是“十四五”时期防灾减灾救灾政策规划的核心内容。其次，能力、风险、工程、加强、地质、保障、体系、发展、提升等高频主题词出现次数均达到7000次以上，表明提升风险事故防控能力，实施灾害防治重点工程，深入推进应急管理体系建设是防灾减灾救灾工作的重要任务和重点内容。机制、完善、重点、生产、地震、规划、开展、社会、减灾等主题词出现次数均达到5000次以上，说明完善体制机制、规范重点行业安全生产、加大社会力量参与防灾减灾救灾力度，是打造高水平安全的重要着力点。水利、综合、预警、强化、防治、物资、队伍、技术等主题词的出现次数均达到4000次以上，说明强化救援物资储备、加强队伍建设、提高科技支撑能力等是发展防灾减灾救灾事业的重要抓手。监管、全面、设施、系统、服务、隐患、健全、企业等高频主题词出现次数均达到3000次以上，说明排除安全隐患、提升公共服务能力需要加强安全监管、完善基础设施、引导企业更多地投入防灾减灾救灾工作。其他高频主题词包括评估、执法、力量、专业、责任、防灾、政府、国家、行业等出现次数均达到1888次及以上，说明推进防灾减灾救灾事业发展需要国家、各级政府以及各个行业的共同参与，并且要落实好相关主体责任，强化考核评估。
表5 防灾减灾救灾
政策规划文本高频主题词
2. 主题词语义网络分析
在政策文本量化研究中，主题词语义网络图可以比较形象地展现政策文本中的重点和热点，并且能够较容易分析语义网络中的主题词与高频主题词之间的联系。将防灾减灾救灾政策规划文本整理到一个文本文档，运用ROSTCM6的Net Draw功能获取防灾减灾救灾政策规划文本主题词语义网络，如图4所示。
由图4可知，防灾减灾救灾政策规划文本中各主题词之间具有较强关联性。最为核心的主题词是应急、安全和建设，表明加强应急管理能力、推动应急管理和安全生产治理体系建设是提高防灾减灾救灾能力的关键。其次是体系、能力、建立、加强、完善、管理等，表明防灾减灾救灾政策规划文本中强调完善体系构建、加强风险防控、提高救援能力等。此外，防灾减灾救灾政策规划文本主题词语义网络中还包含保障、提升、推进、机制、救援、灾害、消防、物资、队伍等主题词，说明完善工作机制、强化消防设施建设、加强人才队伍及物资保障是推进防灾减灾救灾事业发展的重要举措。预警和监测两个主题词与整个主题词语义网络图呈现“脱离”的局面，说明预警监测工作有待加强。
图4 防灾减灾救灾政策
规划文本主题词语义网络
（四）“X-Y-Z”三维比较分析
通过对防灾减灾救灾政策规划的政策工具维度、政策目标维度和政策主题特征维度三维比较分析，探讨三者之间的联系，能够深化对防灾减灾救灾工作的认识。
基于防灾减灾救灾政策规划文本政策工具及政策目标的分析，运用NVivo11 Plus软件的矩阵编码功能将已编码完成的政策工具和政策目标节点纳入行和列进行交叉分析。对矩阵编码查询结果进行整理得到政策工具—政策目标二维数量统计，如表6所示，同时结合防灾减灾救灾政策规划文本主题词三维比较分析。
由表6可知，将“政策工具内容”和“政策目标”结合分析，参考点数量最多的是“安全-策略/举措”，共计1219个。其次是“安全-信息科技”和“安全-政府管制”，数量分别为557个和555个。数量最少的是“以民为本-公共服务”，仅有2个。
