作者 | 陈胜 陆芷芸
机构 | 北京大成（上海）律师事务所
*本文为威科先行独家文章，未经授权谢绝转载
银行业高管办法修订，准入及退出管理趋严
——任职资格撤销和撤回制度研究
2024
年12月26日国家金融监督管理总局（以下简称“金监总局”）公布《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向全社会征求意见。这是2013年12月18日《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》（以下简称《办法》）发布以来的首次修订，体现监管机构严把高管人员准入关口的态度，值得银行业金融机构及其任职董事和高管人员重点关注和学习。
《征求意见稿》出台顺应了近年来金监总局及其派出机构加大金融机构监管力度、任职资格审核趋严的背景。据统计，2022年以来监管机构针对银行董事和高管人员违规履职的罚单140余张，撤销已做出的任职资格核准决定10余份。
根据《中华人民共和国商业银行法》（以下简称《商业银行法》）规定，有具备任职专业知识和业务工作经验的董事和高管人员属于设立商业银行的必备条件。而根据《中华人民共和国银行业监督管理法》（以下简称《银监法》）的授权，由国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构董事和高管人员实行任职资格管理，并制定具体办法。根据该授权，原银监会于2013年发布《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》（以下简称《任职资格办法》），以确保任职人员具备胜任其职务所需的条件，从而保障银行的稳健运营及合规发展。
综合上述监管背景，本文以《征求意见稿》修订内容为起点，重点对银行业金融机构任职资格行政许可的撤销和撤回制度展开研究，旨在为行业内各主体提供事前申请、准入审查及事后监督方面的合规建议。
《征求意见稿》相比《办法》减少7项条文、1个章节，系在《办法》基础上精简表述、提炼最新监管要点，主要修订内容涵盖以下要点。
一是修改适用机构及人员范围。适用机构方面，“银行业金融机构”定义项下新增开发性银行，适用本法的其他金融机构示例中新增理财公司。适用人员方面，单设一款明确外资金融机构驻华代表机构首席代表适用本法。
二是修改任职资格条件。增加总括性规定，细化刑事、行政守法合规记录要求，新增无严重失信行为的从业记录要求，新增不予核准的情形。下文将结合撤销和撤回制度详述。
三是明确区分任职资格核准和报告制。针对需经核准人员，细化监管机构任职资格审查材料范围及方式，修改履职情况审计报告要求，限缩无需重新申请核准人员范围。
四是压实金融机构主体责任，强化董事和高管人员管理责任。针对金融机构，删除任职资格终止章节、整体并入法律责任章节，新增反洗钱反恐怖融资培训要求，强化金融机构对任职情况的持续管理及报告义务，细化违反任职资格规定的处罚事由及措施。针对负直接责任的董事和高管人员，删除因金融机构违法违规取消其任职资格的从、减、免处情形。
五是完善监管机构的持续监管。新增金融机构出现重大违法违规情形的监管方式，细化监管信息系统记载内容，新增对董事和高管人员管理不良记录的通报规定。
六是强调任职资格规定与其他监管规定的衔接。明确接受立案调查者无法获任职资格核准，加强与党委组织的沟通与信息共享，明确金融机构合规官遵从另行规定。
本文将结合《征求意见稿》修订内容，聚焦银行业金融机构任职资格撤销及撤回制度适用问题。
图表1 银行业金融机构任职资格行政许可适用法律
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规范层级
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规范名称
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法律
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《行政许可法(2019修正)》
《商业银行法(2015修正)》
《银监法(2006修正)》
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部门规章及规范性文件
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《中资商业银行行政许可事项申请材料目录及格式要求》(2023)
《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法(2022修正)》
《中国银保监会农村中小银行机构行政许可事项实施办法(2022修正)》
《中国银保监会外资银行行政许可事项实施办法(2022修正)》
《中国银保监会行政许可实施程序规定》(2020)（以下简称《行政许可程序规定》）
《银行业金融机构董事（理事）和高级管理人员任职资格管理办法》(2013)
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地方派出机构规定（示例）
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《山东银保监局行政许可操作流程》(2023)
《河北银保监局行政许可事项操作规程》(2021)
《重庆银保监局行政许可程序操作办法(暂行)》(2020)
……
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上表梳理了现行有效的银行业金融机构任职资格制度相关法律。对需获任职资格核准人员的规范重点涉及以下三方面。
《征求意见稿》第3条延续《办法》对须经任职资格许可人员类型的规定，包含董事（理事）和高级管理人员。此外，该条强调是否须获行政许可的首要判断标准并非名义上的职务，而是实际上是否履行董事和高级管理人员职责，是否属于该机构管理层中对经营管理、风险控制有决策权或重要影响力的人员。各地派出机构的实践进一步印证了这一判断标准。例如，2022年6月16日，荆州监管分局发布《行政许可撤销决定书》撤销2位支行行长的任职资格行政许可，并明确撤销的原因为以上2位属于非管理型支行行长，其任职资格均无须行政许可。
撤销行政许可的法律依据是《行政许可法》第69条，可分为行政机关自身原因和申请人原因两类。前者包含行政机关超越职权、违反法定程序等，后者包含申请人不具备相应申请资格、不符合法定条件，或申请人采用欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可。而终止审查的法律依据是《行政许可程序规定》第13条和第28条；其中第13条规范行政机关受理前申请人要求撤回申请的情形，第28条规范行政机关受理后审查过程中申请人要求撤回申请的情形。
《征求意见稿》第35条延续《办法》规定的撤销事由：一是监管机构工作人员滥用职权、玩忽职守、超越职权、违反法定程序对不具备任职资格条件的人员核准其任职资格；二是金融机构董事和高管人员申请任职资格时存在不具备任职资格条件的情形，监管机构在审核时未发现，但在核准其任职资格后发现该情形；三是不符合任职资格基本条件的人员通过不正当手段取得任职资格；四是依法应当撤销任职资格核准决定的其他情形。银行业金融机构董事、高管人员的任职资格条件主要规定于《办法》第二章，以下结合《征求意见稿》修订内容进行梳理。
图表2 银行业金融机构任职资格行政许可撤销和撤回适用法律
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行政许可撤销
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《行政许可法》
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《办法》
（《征求意见稿》修订/新增）
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行政机关原因
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行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守准予行政许可；
超越法定职权准予行政许可；
违反法定程序准予行政许可
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申请人原因
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不具备申请资格或者不符合法定条件；
以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可
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所有董事和高管人员
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人员范围：
实际履行董事和高级管理人员职责的人员；
管理层中对经营管理、风险控制有决策权或重要影响力的人员
总括性规定：
遵守法律法规和金监总局有关规定；
遵守公司章程；
恪守诚信，履职尽责，廉洁从业；
不得利用职务之便牟取非法利益；
不得损害国家利益、社会公众利益和金融消费者合法权益
基本条件：
具有完全民事行为能力；
具有良好的守法合规记录
和廉洁从业记录
；
具有良好的品行、声誉；
具有担任拟任职务所需的相关知识、经验及能力；
具有良好的经济、金融从业记录；
个人及家庭财务稳健；
具有担任拟任职务所需的独立性；
履行对金融机构的忠实与勤勉义务
不予核准情形：
不符合任职资格条件；
自受到监管机构或其他金融管理部门警告、通报批评或罚款的行政处罚未满一年；
因涉嫌严重违法违规行为，正接受有关部门立案调查，尚未作出处理结论
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董事
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高级管理人员
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董事任职资格的额外条件
独立董事的独立性要求
董事长、副董事长和董事会秘书的额外条件
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高级管理人员任职资格的额外条件
法人机构高级管理人员的额外条件
分支机构高级管理人员的额外条件
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行政许可终止审查（申请人撤回申请）
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《行政许可程序规定》
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行政机关受理前撤回申请：
申请人向受理机关提交书面撤回申请；
受理机关应在登记后将申请材料退回申请人
行政机关受理后撤回申请：
申请人向受理机关提交终止审查的书面申请；
受理机关或决定机关应当终止审查
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以上述法律法规体系为依据，本文拟对任职资格许可事项的撤销和撤回制度展开具体研究。
2020
年3月至2024年12月间，针对银行业金融机构申请的任职资格行政许可事项，金监总局（原银保监会）及各派出机构共发布《行政许可事项撤销决定书》（以下简称《决定书》）17份。对于上述决定所涉单位及撤销事由，分项总结如下：
[1]
图表3 《决定书》列表
[2]
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时间
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决定主体
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单位
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拟任职务
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撤销理由
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2024.02.06
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马鞍山监管分局
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兴业银行马鞍山分行
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营业部总经理
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有故意或重大过失犯罪记录
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2024.01.31
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阿勒泰监管分局
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福海县农村信用合作联社
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主任
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有行政处罚记录，不符合任职资格要求
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2024.01.22
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新疆监管局
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中信银行乌鲁木齐分行
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行长助理
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不符合学历要求
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2024.01.18
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安徽监管局
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九江银行合肥包河支行
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行长
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不符合从业年限要求
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2023.01.19
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上海监管局
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农业银行上海浦东分行
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行长
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对相关违法违规经营活动负有责任，不符合任职资格要求
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2022.11.18
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潮州监管分局
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潮州潮安长江村镇银行
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财务部负责人
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不符合学历（职称）要求
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2022.06.29
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荆州监管分局
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洪湖农村商业银行
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审计监察部总经理
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不符合学历（职称）要求
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荆州农村商业银行
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财务会计部总经理
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荆州农村商业银行
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稽核监察部总经理
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2022.06.24
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萍乡监管分局
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九江银行萍乡分行
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行长助理
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不符合学历要求
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2022.06.14
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玉树监管分局
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玉树农商银行
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独立董事
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不符合履职独立性要求
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2021.09.27
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黄石监管分局
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中国工商银行黄石分行
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副行长
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不符合财物稳健要求
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2021.09.18
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吉安监管分局
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永丰洪都村镇银行
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董事、董事长
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不符合良好经济、金融从业记录要求
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2021.08.31
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佳木斯监管分局
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佳木斯市郊区农村信用合作联社
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理事长
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不符合学历要求
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2021.08.02
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桂林监管分局
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全州农村合作银行
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董事
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不符合任职资格要求
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2020.07.17
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鸡西监管分局
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密山民意村镇银行
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董事、副行长
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不符合任职资格要求
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2020.06.05
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河南监管局
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平顶山银行
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副行长、董事
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不符合任职资格要求
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2020.03.10
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齐齐哈尔监管分局
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齐齐哈尔农村商业银行
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董事
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隐瞒纪委调查，以欺骗手段获得行政许可
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总结上述《决定书》，除未具体说明的案例之外，撤销事由集中在《办法》第二章，其中高频复现的撤销事由包括不符合学历（职称）要求，不符合守法合规记录要求，不符合品行、声誉要求，不符合经济、金融从业记录要求等；撤销主要法律依据为《行政许可法》第69条。由此，各派出机构的任职资格审查方式、内容、流程等与前文第二部分的规范框架相吻合，有关任职资格行政许可撤销的审查实践系严格按照相关法律法规进行。
在本文统计范围内，2020年3月至2024年12月间，针对所监管银行申请的任职资格行政许可事项，金监总局（原银保监会）及各派出机构共发布《行政许可事项终止审查通知书》（以下简称《通知书》）44份。对于上述决定所涉银行、撤回事由及撤回后情况，分类总结如下：
图表4 《通知书》列表
[3]
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时间
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地域
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决定主体
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单位（职务）
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撤回事由/事后情况
[4]
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2024.12.12
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广东省
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韶关监管分局
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广州银行韶关分行行长
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受到行政处罚
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2024.12.06
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广东省
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韶关监管分局
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广东南雄农村商业银行
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2024.12.06
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广东省
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韶关监管分局
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广东翁源农村商业银行
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2024.08.28
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广东省
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韶关监管分局
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东莞银行韶关分行行长助理
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受到行政处罚
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2024.08.20
|
广东省
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广东监管局
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韶关农村商业银行
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2024.07.31
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广东省
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广东监管局
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云安惠民村镇银行
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2024.07.12
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广东省
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广东监管局
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澳大利亚和新西兰银行广州分行行长
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2024.04.22
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黑龙江省
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黑龙江监管局
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龙江银行
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龙江银行
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未准确说明所受行政处罚
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2024.04.01
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黑龙江省
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黑龙江监管局
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中国进出口银行吉林省分行
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受到行政处罚
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2024.02.19
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广东省
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广东监管局
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广州银行
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2023.04.24
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广东省
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江门监管分局
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广发银行台山分行副行长
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后核准为行长助理
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2022.08.09
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广东省
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肇庆监管分局
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广东四会农村商业银行
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2021.11.09
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山西省
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山西监管局
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山西银行太原分行高级管理人员
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山西银行高级管理人员
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2021.10.26
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山西省
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忻州监管分局
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中国建设银行山西省分行
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2021.09.14
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山西省
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吕梁监管分局
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山西柳林农村商业银行
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2021.06.22
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辽宁省
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朝阳监管分局
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中国建设银行朝阳分行高管
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2021.03.05
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广东省
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茂名监管分局
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中国农业银行茂名茂东支行行长
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2020.12.31
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辽宁省
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朝阳监管分局
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辽宁建平农村商业银行副行长
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2020.08.13
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山东省
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莱芜监管分局
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山东莱芜农村商业银行董事
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2020.07.28
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山东莱芜农村商业银行行长助理
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山东莱芜农村商业银行行长
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后核准聘任为行长
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2020.07.23
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山东莱芜农村商业银行董事长
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2020.05.15
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新疆维吾尔自治区
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吐鲁番监管分局
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吐鲁番市农村信用合作联社理事官
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总结上述《通知书》，一方面，部分案例未披露拟任人岗位，大部分案例未具体披露撤回申请的事由，仅4个案例结合监管机构披露信息得出事由为受过或未准确说明受过行政处罚，即拟任人不符合任职资格条件。以上撤回事由集中在《任职资格办法》第二章，申请人撤回及行政机关终止审查的法律依据为《行政许可程序规定》第28条，与前文第二部分的规范框架相吻合。
另一方面，经对比分析，不同于撤销情形，撤回情形下行政机关不对该相关人员是否符合任职资格条件做出审查结论。通过核查各派出机构在决定终止审查后对同一拟任人任职资格的批复情况，部分已后续获得相同及更高职级的任职资格核准。
五、针对银行业金融机构、董事和高管人员的几点合规建议
本文第三部分统计的撤销案例中，安徽监管局于2024年公布《决定书》，撤销某银行支行行长原任职资格行政许可决定。原决定作出时间为2013年10月24日，与撤销行政许可决定的作出时间相隔10年。该撤销决定是否符合追责时效相关规定？
