中国青年发展政策体系建构的理论预设

青年政策是社会政策以青年群体作为对象的一个具体运用领域。社会政策是国家通过立法方式和行政途径所制定的为了实现某个社会目标而聚合、调剂、分配和运用各种资源的原则和方式的法律法规、机制措施和运作程序。最初的青年政策成为解决青年问题和帮助问题青年的最重要的制度体系及其操作机制。而青年发展政策则是在一个更高层面以更加独特的角度从整体上促进青年发展和预防问题发生的制度体系及其操作机制。作为一种有机体系的青年发展政策应该具有如下主要特征:既有实际操作性又有理论导向性，既有现实针对性又有未来前瞻性，既有国际可比性又有本土特质性，尤其要考虑到具体的时空规定性与政策理念的理想性之间的辩证统一。

从发生学上看，现代意义上的作为一种社会群体范畴的青年，是工业革命开始以后才产生的社会事实，所以，青年是现代化进程的产物。青年的产生是现代性发生所导致的一种结果。这样一种表述是社会理论式的，或者说是宏观层面的分析。更具体地看，从一种中观层面来分析，青年是人类社会发展进程中尤其是进入到现代时期社会现代化进程中一系列社会力量及其推动的产物。这些社会力量包括工业化、城市化、专业化、科层化等，尤其是教育的普及化和大众化趋势。

现代社会力量是由多个层面的因素所构成的一种综合性体系，大致可以分为三个层面的因素:第一层面，形式最为明显的社会力量，即制度安排，主要包括社会的法律法规、政策措施及其相关的运行机制等;第二层面，形式比较明显的社会力量，包括社会文化，如社会风俗、社会习惯、社会舆论等;第三层面，形式不太明显的社会力量，包括社会心态、社会期待等。

现代化进程的最强劲动力之一是专业化。这也是形式最为明显的社会力量之一。专业化提出的一个极其重要的要求是，生产过程日益强烈的知识专门化和科学技术化，而这种对于社会发展趋势的要求必然导致一个重要结果即对于社会成员的要求:如果要成为一名合格的生产者或劳动者，就必须接受专业知识与技能的教育和培训，而这一点必须从个体生命历程的早期阶段便开始进行，甚至需要做出某种规划(在后来演化成了作为一个专业化领域和行业的所谓职业生涯规划。其实质就表现为，在一个专业化社会中，一种尽可能好的个人职业定位及其获得，必须提前加以规划和进行努力)。现代教育制度的扩张，使得一批具有相似的生理、心理和行为特征的青年人集中在一起。这一情形则为共同的群体意识、群体文化和群体行动的出现创造了现实条件。简言之，“青少年社会”(科尔曼意义上的)中的存在为“青年文化”(帕森斯意义上的)的产生奠定了基础，而“青年文化”的产生又为“青少年社会”的存在提供了界定因素。现代教育制度使青年与其他社会群体区隔开来。

19世纪晚期在现代化发源地的西方社会，工业化、城市化为动力的现代化进程加速，使得青年问题和问题青年开始凸显。作为弱者的青年如失业者、流浪者、贫困者、残疾者、违法者等，引起了社会的关注，并促成了相关的帮助解决青年问题和矫正问题青年的工作和机制的制度化。不论是作为社会救助对象的青年，还是作为司法矫正对象的青年，他们的共同名字是“弱者”，也就是说，他们都需要得到保护和关怀;作为帮助问题青年和作为解决青年问题的制度化力量的具体呈现，则是相关的法规、政策和机构的出现。作为互构的一种结果，不仅是作为救助对象和司法对象的青年首先引起了相关法规、政策和机构的产生，而这些制度化之物反过来又进一步强化了青年之名和青年之实的社会存在。这些专门针对青年的救助制度和司法制度同时也使青年与其他社会群体区别开来。

简言之，青年政策是作为现代社会群体范畴的青年诞生之后才产生的。最早形态的青年政策所表现出的主要特征是:对于作为社会弱势者的帮扶和对于作为社会问题者的矫正。这类青年政策所涉及的青年是局部性的青年而不是整体性的青年。此外，即便像教育制度、就业制度所涉及的青年范围更大一些，然而，作为教育政策、用工政策等这些青年政策基础的理论预设尤其是其价值取向和实施原则，也不是基于社会中的青年整体角度来定位的。总之，一方面，青年不仅是现代化进程中各种社会力量尤其是有关制度安排所导致的一种产物;另一方面，青年的特征也因受到这些社会力量的塑造而不断地变化。

青年这一概念的最核心特质就是为了胜任成人角色(其实质是行使成人权利和承担成人义务)进行准备，而这种特质的外在表现形式就是从儿童期迈向成年期之间的过渡期。自工业革命开始以来，童年期与成年期之间的过渡期在时间上一直呈现有增无减的态势，即为未来生活做准备的时限不断在延长。其中一个重要原因在于，受到了现代社会力量即某些制度安排和机制设置的强化。首先，由于专业化要求的不断提高，希望接受中等程度以上教育和专业训练的青年人数呈现不断的增长。其次，单独的青少年司法制度的建立，专门为青年人提供消费品与服务的行业的发展，以及关于童工、儿童教育的某些法律的实施等。而这一切使童年期与成年期之间的过渡期比过去延长的趋势仍在持续，其实质上将会进一步推迟青年胜任成人角色的时间，在理论上还会更进一步改变成熟期这一概念的内涵和外延。

阿兰·图雷纳这位法国社会学家指出:“青年是一个文化和行政管理的建构，是社会本身的自我形象的一部分”[1]。实际上，作为社会的文化和行政管理的一种建构之物，青年主要是由现代社会中所出现的一系列制度化进程所直接导致的结果及其呈现。当然，这是就导致青年发生的最显性的、最直接的社会力量而言的。如果从更全面或更广泛的角度分析，可以说，青年是多重现代社会力量的塑造物。换言之，青年发生学必然涉及十分复杂的动力系统和机制。与此相关，青年政策的产生也必然涉及十分复杂的动力系统和机制。

最早产生的青年政策，其初衷主要出于以制度化力量对于青年问题的解决和对于问题青年的矫治，因此，这种青年政策是管理型的，或者说属于控制范式。

而随着现代化研究尤其是发展研究的兴起，青年发展成为国家发展或社会发展的一个重要组成部分，于是，产生了发展型的青年政策，其重要特征和功能表现在，以推动青年发展为宗旨，而不是以管理为旨归。

青年研究学科化进程的开端以霍尔《青年期》(1904年)一书的出版为标志。由此开始，生理学、心理学、教育学等学科对于青年的研究涉及的是青年的生理发育、心理成熟、潜能开发等，其特征更多地表现为从个体角度、微观层面、单一取向对青年生理发育、心智成熟、成长成才方面的研究。在现代化研究兴起的时代背景下，当把青年发展作为主题来进行研究时，其成果无疑就会涉及青年发展政策的意涵，因为这种青年发展研究范式是从整体角度、宏观层面、综合取向对青年在多重本质规定性及其现实呈现所进行的探讨。可以说，对于青年发展的关注是进入20世纪下半叶以来现代化理论或社会发展研究所产生的一种重要成果。自现代化研究于20世纪50年代作为一个重要学术领域诞生以来，一些学者不断地探索测度和解释现代化进程的理论与方法，尤其突出地表现为，试图建立和完善对于现代化程度进行量化分析的指标体系。从不同的角度出发，学者们提出了一些不同的指标体系。在这些社会发展指标体系中，一些方面涉及了青年发展。逐渐地，青年发展指标受到了重视。其成果逐渐运用于国家发展规划和青年发展政策。总之，青年发展作为一种政策议题在一定程度上得益于现代化研究或发展研究的促进(现代化研究尤其是现代化理论于20世纪50年代兴起之后引发了一些论争，后来一种超越性的努力称为发展研究。当然，在一定意义上可以把现代化研究理解为狭义的发展研究，而发展研究则包含了现代化研究)。

在现代化进程中，青年对于自身生存和发展中所呈现的问题和其他社会问题的反应，同样是导致青年发展政策出台的重要动因。自现代意义上的青年诞生以来，青年对于自身地位状态的认知和感受，青年对于自身发展愿望和社会发展愿景的表达，往往是以青年文化和青年运动等形式来呈现的。尤其是进入20世纪下半叶，青年由于特有敏感性和问题意识所发起的各种青年运动，都从一定角度向成人社会表达了他们的社会关怀和价值取向，呈现了他们对于自己边缘性地位的不满以及要求进行社会参与的愿望。这些情形逐渐得到学界和政府方面的高度关注。承认青年应有的公民权利以及扩充青年的社会参与机遇，成为越来越多国家及其政府制定社会政策尤其是青年政策的基本依据。从1985年(确定为“国际青年年”)以来，联合国始终在倡议各国应制定跨部门融合的国家青年政策，并指出这种政策应当有利于采用一种全面协调的方式解决青年问题。同时强调，应该将解决青年问题融入国家发展战略中去决策，以最终消除青年在社会结构中所处的边缘化状态。因此，青年发展政策的制定成为衡量社会发展规划的一个重要方面，成为国家发展的一个重要力量层面，同时，也构成了衡量青年发展的一个重要内容体系。而制定跨部门融合的国家青年政策，也成为一种重要的国家青年工作取向。

从青年政策的发展进程来看，可以说，存在着两种重要的分野:一是时期分野，二是层面分野。而这两种分野之间有时呈现的交汇，则导致了复杂的青年政策形态的形成与演变。从整个世界范围看，青年政策的发展大致经历了三个主要阶段。在总体趋势上，青年政策的基础理念和价值取向的一个重要变化趋势就表现为，从弱势关怀到优势开发。在现代化进程的初期，青年政策的主要形态是青年生存政策，它的基础理念和价值取向的特征表现为对于青年弱势的关怀。随着现代化进程的扩展，青年政策的主要形态呈现出差异状态，它的基础理念和价值取向的特征也表现出差异状态，发达国家青年政策的主要趋势是福利主义的普及化，而发展中国家青年政策的主要趋势则是发展主义的普及化。进入后现代化时期，青年政策的基础理念和价值取向的特征表现出差异状态，发达国家青年政策的主要趋势是优势开发，发展中国家青年政策的主要趋势仍是弱势关怀。

进入21世纪以来，一些国家所发生的新型青年运动的情况表明，由于世界经济的普遍低落，即便是发达国家的青年也出现了亟须解决的失业等迫切的生存问题，所以，青年政策既要解决青年发展维度的问题即优势开发，也必须解决青年生存维度的问题即弱势关怀。可以说，当今天世界的一个主要特征就是高度的复杂性，由此导致了任何国家的青年政策都必将是综合性取向的，无论是发达国家，还是发展中国家(从世界范围来看，促进欠发达国家加速发展，是解决青年公平公正发展问题的一个重要途径。从国家范围来看，促进不同地区间均衡发展，则是解决青年公平公正发展问题的一个重要途径。因此，应该通过制定和实施具有针对性的一系列有效社会政策尤其是青年政策来消除青年发展的障碍。然而，即便是同一国家，青年发展也呈现不平衡状态，因此，青年政策不仅要解决青年发展的低层问题或底线问题，如完成基础教育、拥有社会保障，而且还要解决青年发展的高层问题如价值观优化、人格自我完善)。

这种综合性取向的青年政策的理想型方案应该呈现如下特征:第一，以既定的价值预设作为基础前提，以有关的学科理论作为设计指导，结合具体国情下的青年实际状况，制定出具有较高青年契合度和较强现实操作性的青年政策。第二，从前瞻性、预防问题源头的视角制定促进青年发展的规划，既包括当前的、短期的规划，也包括中期的、长期的规划。由长期的、中期的、短期的青年发展规划共同形成一种纵向性的青年发展规划体系，作为制定青年政策的重要导引和依据。第三，基于国家层面的顶层设计而多层次地针对青年问题，既包括生存领域的问题，也包括发展领域的问题。从国家层面的青年政策制定到地方各级层面的青年政策出台，形成一种上下层面结合的青年政策体系。可以说，从最初的青年政策的制定到青年发展政策的出台，青年政策从弱势关怀到优势开发的转向，表明了时代前进和社会发展的必然要求，也表明了社会哲学、社会发展观、社会政策理论和社会工作或青年工作理念的深刻变化。

2017年党中央、国务院颁布了《中长期青年发展规划(2016—2025年)》，这是中国第一部全面促进青年发展的国家规划，具有国家层面上的青年政策意义，它从顶层设计的角度对中国青年发展做出了战略筹谋和规划部署。《中长期青年发展规划(2016—2025年)》的颁布，从一个独特的角度、一种独特的力度推动了中国青年发展政策得以形成及其体系得以不断完善的进程。它从一个十分具体的维度上促进了青年发展与国家发展或社会发展这两者之间的高度结合与深度融合。

中国发展进程的实质性成就成为中国青年发展政策的理论构建和现实发展的最重要基础和动力。在中国，2020年必定是一个具有里程碑意义的年份:全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，2021年将开启全面建成社会主义现代化国家的新的历史征程，贯彻新发展理念，进入新发展阶段，形成新发展格局。这一时代和社会背景，是中国青年政策迈向中国青年发展政策的最重要的基础和前提。从现代化进程初期的青年政策迈向现代化进程更高级阶段的青年发展政策，体现了国家对青年发展的更具能动性、前瞻性、规划性和制度性的促进。要促进从原来的青年政策到现在和今后时期的青年发展政策的转变，或者说，要促进广义上的青年政策体现中国高质量发展或迈向社会主义现代化国家新征程的特质，就应该从顶层设计的理论上加以全面系统的构建。

一项发展规划若要得以具体化、落实化和实效化，最重要的中介环节就是形成相关的政策体系、指标体系、工作机制和监测机制等。任何社会政策的制定都必然有它的价值取向、实施原则和执行机制，甚至有它的评估方式。这一切在一定程度上都是由作为它的前提和基础的理论预设所构建的产物，在与现实国情的对接过程中，在对具体问题的解析过程中，对问题进行干预的力量和对环境进行建设的努力，都必须通过价值导向系统和理论构建系统才能演变成具有可操作性、实务性的政策、机制和措施。

中国的社会政策体系从一个独特角度来看可以划分为两大层面:一是主要针对青年的政策体系;二是面向全体社会成员(也包括青年)的政策体系。《中长期青年发展规划(2016—2025年)》对于青年发展领域进行了以下十大领域的划分:青年思想道德、青年教育、青年健康、青年婚恋、青年就业创业、青年文化、青年社会融入和社会参与、青少年合法权益维护、青少年违法犯罪预防、青年社会保障[2]。对应地来看，中国社会政策体系中教育、婚恋、就业创业、合法权益维护、青少年违法犯罪预防领域的政策或法规，主要是针对青年的，可以说，是特定意义上的青年政策，而由它们构成了一个青年政策体系。而中国社会政策体系中关于思想道德、健康、文化、社会融入和社会参与、社会保障领域的政策或法规，则是面向全体社会成员，虽然其中也包括青年，但并不是特定意义上的青年政策。这两个层面的政策都在促进青年发展的过程中发挥着自己独有的功能。它们也都在根据中国发展和青年发展前景提出的新要求做出相应的发展。2020年中国的“十三五”规划收官，“十四五”规划将于2021—2025年正式实施。而“十四五”的五年也是《中长期青年发展规划 (2016—2025年)》进一步加大落实力度并取得成效的时期。国家发展或社会发展与青年发展这两者之间将形成一次令人瞩目的高度融合。

青年发展政策有其特定的预设理论，具体表现为处在不同层面上作为指导思想和原则的核心理念和价值取向，它们共同影响着青年发展政策的建构，在将普遍理念与具体国情的结合中进一步地操作化为政策措施。而作为这种建构之物的青年发展政策及其配套的实施机制，都将从操作性层面上体现出这些预设理论的价值取向和目标设定。它们的高度和深度将影响着青年政策体系的有效性、稳定性、长久性。

1.在认识人的本质前提下把握青年本质规定性的丰富性

任何政策的制定必然以关于人的本质的界说作为基础。马克思从辩证唯物主义和历史唯物主义的高度指出:“人的本质不是单个人所固有的抽象物，在其现实性上，它是一切社会关系的总和”[3]。在他看来，生活在现实社会中不可避免地将与其他人所发生的复杂社会关系便构成了人的本质，这种人的社会属性使个体的生存和发展不可能脱离开一定的社会。马克思在另一论断中指出:“因为人的本质是人的真正的社会联系，所以人在积极实现自己本质的过程中创造、生产人的社会联系、社会本质”[4]。人的本质是一切社会关系的总和，是马克思关于人的本质的经典定义，也是对于此前类本质、发展本质、共同体本质、社会联系本质的最终归结。

现代社会科学诞生之后的其中一些学科对青年所做探究的成果，从多个层面上揭示出青年本质规定的丰富性，换言之，生理、心理、文化和社会这几个从基本到高级的内涵层面规定着现代青年的本质。达成这种认识，得益于人类历史进入现代时期以来尤其工业革命的发生使青年逐渐地展现出自身的特质，以及有关学科对于青年的研究持续不断地深化[5]。青年的本质规定性是一种有机的整体，包括了生理规定性、心理规定性、文化规定性和社会规定性这几个核心层面。青年发展政策的制定必须关注青年在生理发育、心理成长、群体文化和社会角色层面上的丰富内涵及其变化。从最根本原因上看，这些变化与经济、政治、社会和文化变迁过程之间密切关联。

2.迈向人的全面发展的社会发展进程

任何政策的制定必然需要以关于人的发展的学说做依据，而这种学说又必然与关于社会发展的学说相一致。马克思恩格斯在《共产党宣言》中指出:“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[6]。他们主张把人作为社会发展的最高目的，把以人为目的的实现途径具体表述为由低级到高级、相互联系着的三个具体层次:以人为目的就是要满足人的生存、发展和享受的需要;以人为目的从某种意义上也是人的本质的充分展现和自我实现;以人为目的也是个人与社会、个人与他人、个人与自身的完满与和谐。相反的是，片面的发展却不能展现人的全部本质，满足不了人们日益增长的生存、发展和享受的需要，不仅使人产生身心分裂的不和谐状态，而且必然产生个人与自身、个人与他人、个人与社会之间关系的异化。马克思恩格斯关于“每个人的自由发展是一切人自由发展的条件”的论断，实质上提出了人的全面发展是一个完美社会所应追求的根本性目标及其衡量的标志性特征。

中国共产党十六大以后提出的科学发展观，把发展作为第一要义，把“以人为本”作为核心立场，把“全面协调可持续”作为基本要求，把“统筹兼顾”作为根本方法[7]，强调了发展为人民的根本方向。中国共产党十九大报告指出，中国特色社会主义进入了新 时代。这是对中国发展进程和阶段的新的历史定位，提出了相应的发展观。报告指出，在过去很长一段时间里，对中国社会主要矛盾的论述均为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。实际上，中国社会的主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[8]。人民群众的需要不仅在标准上提高了，而且在范围上扩大了。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长;我国社会生产力水平总体上显著提高，更突出矛盾是城乡、区域、收入分配等存在的不平衡不充分等问题，这已成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。不断满足人民日益增长的更丰富、上升性的需求，坚持以人民为中心的发展，更好推动人的全面发展、社会全面进步。这就是当今中国发展观的核心思想。坚持以人民为中心，高质量发展，全体人民的共同富裕取得更为明显的实质性进展[9]。“十四五”规划的这些核心指导原则和努力目标，在青年发展领域可以从更加具体的层面与维度加以体现。

3.及时精准地把握青年的需要结构层次及其变化

及时地并且精准有效地了解青年的需要结构层次及其变化，是制定青年发展政策的最重要前提之一。20世纪五六十年代，人本主义心理学的兴起尤其是马斯洛提出的人的需要层次理论和动机学说，对于研究和理解人类的需要和动机做出了独特的重大贡献(马斯洛在他后期的理论工作中，于早期将人的需要划分为五种基本类型的基础之上，又提出了两种类型:认知需要和审美需要。这样的话，他提出的人的基本需要共有七种类型，它们依据从基础到高级层次的排列具体为:生理需要、安全需要、爱-社交-归属需要、尊重需要、认知需要、审美需要和自我实现需要)。这种理论主要是提供了从个体维度对人的需要层次进行静态分析的基本框架，并且马斯洛试图建构出一种普遍适用的人类需要理论。

若是将构建人的需要层次理论的现实基础置于现今时空坐标下的中国青年身上，则会发现另一种关于人的需要结构层次，这种视角更主要是从群体维度出发的。更具体地说，今天的中国青年群体身上呈现出另一种动态的需要结构层次，从基本层次到更高层次依次表现为:生存(衣食住行等)需要、发展(上学、培训、流动、晋升等)需要、沟通(信息互换、情感交流、情绪宣泄等)需要、参与(经济、社会、政治、文化等领域活动)需要、表达(愿望、个性、价值观、才能等)需要。

生存需要可以说是最基本层次的需要，发展需要则可以说是较高层次需要。生存需要和发展需要所表现的主要是工具性取向。基于此，沟通需要所表现的主要是心理性特征和工具性取向。参与需要所表现的则主要是社会性特征和工具性取向，表达需要所表现的主要是心理性特征和价值性取向。当今的中国青年，在群体维度上较高层次需要的增长逐渐凸显。社会性需要和心理性需要极其明显，特别是价值性需要十分突出，在现实生活中最具体地表现为参与需要和表达需要日益强化，其结果之一则是，青年的社会行动呈现出越来越明显的现代公民特征[10]。

4.确立赋予社会成员以发展潜力的政策取向

全球化时代和风险社会的来临，使人类面临着前所未有的挑战和压力，与这种情势相适应，社会政策的理念与功能也正在发生变化，呈现这样的特征:从解决问题式的社会政策迈向赋予开发潜力的社会政策。20世纪90年代中期出现了发展型社会政策的理论和实践，其核心理念是把社会政策视为生产力第一要素，并视之为一种社会投资行动，其基本依据在于，社会政策不仅对于提高劳动素质具有直接影响，而且可以影响到国家发展的可持续程度和竞争力的增强。而发展型社会政策尤其重视对人力资本的投资，也更加重视社会的发展。发展型社会政策为社会政策赋予了促进发展的指向要求，极富启示性的内涵包括:第一，重视社会政策对于经济增长做出实质性影响，促进经济和社会之间的协调发展;第二，重视从中长期发展战略角度着手来制定社会政策，重视“上游干预”;第三，重视对投资于人力资本(教育培训、卫生健康)领域的投资，视之为反贫困和提高国家竞争能力的根本举措;第四，重视积累社会资本，把社会投资置于一个重要地位。