梁平：正式资源下沉基层的网格化治理

正式资源下沉基层的网格化治理

———以河北“一乡一庭”建设为例

作者：梁平，华北电力大学法政系教授。

来源：《法学杂志》2017年第5期

责编：南勇

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摘要

我国基层治理资源不断增加但边际效应递减，出现了“内卷化”趋势，其原因在于治理资源处于悬浮状态，未能真正地作用于基层社会。对此，河北省高级人民法院因基层乡镇司法缺位而推进“一乡一庭”建设，在不增加投入的基础上重构法庭职责，使司法下沉基层，与基层党政联动，共同推进基层社会的法治化治理，创出了一条以法庭为中心的基层矛盾化解和社会治理的新路子。基于河北“一乡一庭”建设的启示，推进基层治理法治化，应当从为民众构筑平台、输送权威和提供便利入手，深化治理模式的规范性、正式性和普适性，重构以法庭为中心的基层治理新格局，构建基层治理“大资源”体系，借力司法改革，不断提升基层治理能力。

关键词:基层治理  网格化  资源  一乡一庭

作为一个实践性命题，“基层治理”备受关注。党的十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”“第五个现代化”顺应21世纪世界主要国家“多一些治理、少一些统治”的变革趋势，为我国全面深化改革指明了方向，也将“基层治理”从实践升华到理论层面，如何建构和推进现代化的基层治理成为政治学、社会学、法学等共同研究的重大课题。当学术研究、制度构建、基层实践被文学艺术呈现于公众面前时，“自说自话”的割裂式路径将被打破，最终击中的往往是社会现实中的“痛点”。2016年电影《我不是潘金莲》上映，女主人公李雪莲近乎怪诞、荒诞的举动，以及由此引起的法院、政府无休止的“陪跑”“捉迷藏”游戏，通过现实艺术手法真切地再现了正式制度运行的无奈，也展示了制度在某些领域的失灵。立足于普通民众的立场，尽管一些民众认为李雪莲的某些请求实在有些“无厘头”，他们仍要追问:对于此类现象，应如何解决?显然，这已不是所谓的“权利救济”问题，再多的资源投入(比如逢年过节给李雪莲送油送面、无休止地启动申诉审查程序或堵截)也都无法与当事人的真实意图建立起“交集”，一场“闹剧”最终只能因主体灭失(李雪莲前夫因车祸死亡)而稀里糊涂、多败俱伤地画上了非常不圆满的句号。与秋菊的困惑相比，李雪莲“精明”地通过行使“信访权利”———她可能未必了解“信访”是公民的一项民主权利———自认为无比憋屈地扇了现有制度一记又一记的耳光。事后以局外人的眼光来看，在这场没有胜利者的“战争”中，对女主人公的诉求进行法律分析或许既无意义也无解，最终仍需回归到“基层治理”这个现实场景中来，深思和探究治理资源在基层社会如何规范而有效地运作，进而找到符合基层实际的治理路径。

基层治理面临的最大难题不是“秋菊式的困惑”，也不是颇具极端色彩的“李雪莲式偏执”，而是治理资源面对诸如秋菊、李雪莲时表现出的乏力、无能。对此，一些学者从制度运作的角度予以阐释，“内卷化”被作为分析基层治理困境的工具，对治理资源投入与基层治理效果之间的关系展开研究。据笔者观察，这对我国基层治理现状有一定的阐释力，但或许仅仅是其中的一种形态，而基层治理资源的悬浮化可能属于更深层次的原因。

(一)基层治理资源投入的边际效用递减 

资源投入增加而边际效用递减，学者黄宗智将之称为“没有发展的增长”，并借用“内卷化”予以阐释。马卫红通过对戈登威泽、吉尔茨、黄宗智、杜赞奇的“内卷化”概念予以省思，认为“若说黄宗智对内卷化概念的使用改动较大的话，其实他还未丢弃前两位学者使用内卷化概念解释现实经验的基本条件，也就是行为主体自身具有强烈的主观能动性，且认同发展目标;由于自身创造性不足或者外界条件的限制，导致了一种没有产生质变的发展。然而杜赞奇将内卷化概念借用到社会政治发展领域后，这一基本解释前提动摇了。换句话讲，杜赞奇借用内卷化概念解释社会政治领域里没有实际发展的增长现象本身是对这一概念的谬用。”尽管如此，“没有发展的增长”现象在基层治理中仍然普遍存在，资源投入引发的对制度的审美疲劳逐渐侵蚀着规则的刚性，甚至迷失了制度建构的“初心”和方向。

以诉讼调解为例，“基层治理法治化语境下，针对诉讼调解的讨论可归纳为:一方面，中国的本土化法治将是怎样的图景以及调解在法治图景中处于怎样的位置，发挥着怎样的作用。另一方面，诉讼调解作为‘调解’与‘审判’(法治的终极体现)的结合点，怎样认识这一制度对于通过调解促进法治的功用。”由此衍生出三个基本问题:第一，理想中的法治模式应以“法的严格实施”为常态，应当鼓励当事人通过法院解决纠纷，而法院的应然之举当属依法作出裁判，唯此，才能保证实体法规则得以严格实施，才能实现法治的目标。第二，是相应地，自然而然地反对调解，将调解作为“和稀泥”的代名词，认为与法治背道而驰。第三，走出法庭场景，在社会系统中审视纠纷，如果当事人无法从司法裁判中获取满意的结果，必然出现“案结事未了”，纠纷又会重新回归社会系统，甚至更加复杂，更加难以解决。

无论是追求理想化的法治，还是基于功能论探讨纠纷解决程序的建构，增加资源投入成为必然的选择:一是以法律资源的精细化生产来加强正式法律规范的供给，不断解决法官裁判时“无法可依”的难题，最终导致的结果是不同层次的法律规范数量递增，条文重复甚至冲突。二是重新审视调解这一“东方经验”，将之作为一个极具解释力的制度，赋予其时代内涵，对其予以程序改造(实际上是增加程序条款使之规范化)，加大设施和人力的投入，使之既与法治同向，又能巧妙地化解纠纷，成为与司法裁判并行且有助于促进法治的解纷机制。三是在司法程序外，党政基于综合治理的需要，整合社会矛盾化解力量，加大社会矛盾纠纷排查、预防和解决的力度，以实现维护基层社会稳定的目的。

基层治理资源的持续投入，对于解决基层社会矛盾起到了一定的积极作用。然而与制度规范、人力、物力等投入相比，基层社会治理状况并未发生根本性改观，甚至出现诸如美国人类学家戈登威泽所谈的“一种文化模式发展到成熟阶段，因自身无法超越而无法进步，只能在内部繁衍，变得精细化、复杂化”的现象。然而，仅就内部的“内卷化”而言，尽管这种“精细化、复杂化”无法实现自身质的飞跃，但或许仍有一定的现实意义，而在纠纷解决领域，由于纠纷解决资源(含实体法规范和程序性机制)与纠纷属于两个不同的系统，纠纷解决资源因“内卷化”而出现精细化、复杂化，并不能作用于纠纷，只能是资源的无效投入，其边际效应可能会逐渐递减为零。因此，从资源投入的角度来讲，当前面临的重大问题不是基层治理资源的稀缺，而是如何提高资源投入的边际效应，使资源成为有用、有意义的投入。

(二)正式制度与基层治理需求的离析

基层治理中的正式制度，主要源自于自上而下地层层传授，即以法律和行政法规为基础，基层政府为进一步提高制度的可执行性，自行以“通知”等方式下发规范性文件。从实际情况来看，这些规范性文件大多属于上级文件的简单重复，异化为“以文代文”。而基层政府自主制定的规范性文件，往往立足于政令自上而下地贯彻，尽管其目标与基层民众需求具有同向性，但囿于规范文件体系完备性等因素，一项正式文件所承载的有效信息少之又少，甚至被淹没。在实地走访时，基层人员表示，他们的地位可以“上面千条线，下面一根针”来形容，动辄接收到上级不同部门的各类文件，而且文件内容也较长，面对纷杂的事务性工作，他们只能“走马观花”式地浏览一下大致内容，对于每年的重复性工作，根本不阅读文件，往往凭经验执行。在这种状态下，即便基层的正式制度堆积如山又有何用?

可以较为乐观地讲，当前的基层治理不缺制度，缺乏的是符合基层治理需要的制度。其实，制度“内卷化”的后果不仅仅是边际效应递减，更大的危害是可能侵害制度的权威性。依据数据表明:“以北京为例，在我国现行的240多部法律中，司法机关经常据以办案的法律仅有30多部，一些较发达城市也不超过50部”，而某省“人大、政府颁布的地方性法规、规章约有上百部，据不完全调查，有近50%处于休眠状态”。法律规范处于休眠状态的原因是多方面的，但无论是“有法不依”还是法律超前或滞后，作为正式制度，法律资源的供给应尽可能地与社会需求相契合———既有量的方面，也有质的方面。特别是在量的方面，如果不能深刻地查明正式制度资源供给无法满足社会需求的真实原因，贸然制定不同层次的制度规范，必然导致“南辕北辙”，更谈不上提高制度自身以及运行的质量。

实践中的正式制度往往被基层治理者的经验所消解，非正式制度在基层社会运作中处于主导地位。这正是“杜赞奇所描述的基层政权内卷化，从关系方向上看，国家政权向下沉入乡村时遭遇了乡村非正式组织和网络的侵蚀。国家政权建设的正式网络本意上是要重整乡村基层政权，取代非正式组织来管理基层社会，而到最后正式组织却被非正式组织收编。非正式组织非但没有被削弱，反而因为国家政权建设活动得到进一步强化，从而歪曲了国家政权建设最初目标的合理性。”不同的是，乡村非正式组织和网络对正式制度的侵蚀并非源自于二者在相互磨合，而是正式制度无法下沉并深入地扎根于基层。这种状态或许是“送法下乡”无法改变的。纵然正式制度资源向基层无休止地投放，民众对此却日益冷漠，遇到问题时仍我行我素，“李雪莲式的偏执”与法律意识强弱无关，也与正式制度资源多寡无关。

(三)基层治理的资源悬浮状态

当基层民众对于正式制度熟视无睹或者绕过制度行事时，制度化治理将寸步难行，取而代之的是以“人”为核心的非正式治理———尽管未必意味着“人治”，但治理的持续性、规范性、合法性、有效性均因人而异、因时而异。从基层治理实践来看，非正式治理之所以表现出无法遏制的势头，甚至非法治理亦难以彻底根除，除了基层社会因地缘、血缘、人缘等构成的特殊格局外，主要取决于这种格局下特有的资源动员能力。这包括非法治理、非正式治理在内，如果这种治理方式未打破基层社会较为牢靠的平衡关系，或者说未被某一场社会矛盾所撕裂，即便其是非法的，也无法否认治理的有效性。

比如，有学者对基层贿选现象进行研究后认为，“Y村的贿选及其治理，本质上是作为选举单位的村落熟人社会中掌握不同资源的各个群体之间、国家代理人群体之间通过恩庇建立庇护与被庇护关系的过程，村落选举为这种关系的建立提供了场域。”换句话讲，在这一明显违法的选举活动中，即便民众认识到选举权是自己的一项政治权利，也明白依法行使选举权对于自己的意义以及贿选的违法性，但在政治生态不很纯洁的封闭场域中，一方面，单个民众调动资源的能力非常有限，他很难凭借个人之力影响到其他民众，进而撼动整个政治生态;另一方面，如果民众自觉地向现有的治理关系靠拢，他便能够获取庇护，进而间接地获取实质利益。二者权衡之下，民众将会充当理性经济人的角色，作出符合自己利益需求的选择。

显然，法律作为最刚性的治理资源，其触角无法直接作用于人们的行为。基层社会的利益算计不单单是明面的、可见的，还包括长远的、潜在的。正式的制度资源能够调整利益关系，但其不是唯一的，甚至“人”的因素在治理实践中的意义更大。正如贿选所展示出的“共谋”便可以轻而易举地绕过正式的法律制度，且在利益分配相对合理的情况下很少有人会对贿选之违法事实予以揭发。正式制度与基层治理呈现出的是“两张皮”状态，即悬浮于基层社会之上，被基层特有的社会结构所排斥。

除了制度资源外，基层治理资源还包括人力、硬件设施等。仍以调解为例，在纠纷解决机制多元化的浪潮中，各地大力推进人民调解、行政调解、司法调解、行业调解等在内的基层社会矛盾调处体系，并形成了名头多样的所谓“某地模式”。从前几年的地方实践来看，基层调解的硬件资源不断投入，纷纷建立了调解室和调解员名册，初步形成了相应的“建制”，纠纷解决的各种机制、载体也令人应接不暇、眼花缭乱。县、乡(镇)、村三级均成立了对应的机构，在调处纠纷和基层治理方面确实起到了一定作用，但实质效果并不像汇报材料里那么明显。究其原因，除了一些“面子工程”外(亦属治理资源悬浮)，基层治理资源的调动和整合能力欠佳应属重要因素。因此，对于基层治理而言，除了治理资源的投入外，更为迫切的是采取切实可行的措施，使这些资源摆脱悬浮状态，扎根于基层，成为基层治理的强大力量。

二、河北“一乡一庭”建设与基层治理资源的整合

基层治理资源悬浮化是一个较为普遍的现象，如何运用好现有的资源形成基层治理合力，这考验着基层智慧，也需要因地制宜，避免“一刀切”现象出现。河北省毗邻首都，多个地级市接壤北京，进京交通便利，地方党政维稳压力大。据统计，2015年河北省“全省法院共新收各类案件70．25万件，审执结73．08万件(含旧存)，同比分别上升22．3%和37%。与上一年度相比，新收案件数全国排名由第9位上升至第6位，结案数由第11位上升至第6位”，“当前案件增速迅猛，新收案件同比增加12．81万件，一些基层法院法官人均结案超过200件，办案压力剧增”，“案多人少”矛盾如此突出，如何予以有效应对，也给司法系统带来了很大的挑战。

(一)瞄准短板:河北“一乡一庭”建设的背景

按照“定岗定员”的惯常思维，在确定合理的工作负荷标准的前提下，工作量增加必然引起人员的增加，二者是正比例函数关系。根据河北法院网显示，“截至2014年6月底，全省法院共有15679人，其中审判人员8711人(不含领导职数)”，瑏瑠假定2014年审判人员数与案件数基本匹配，由于2015年新收案件同比上升22．3%，这意味着审判人员编制至少需要增加1942个。显然这是绝对无法实现的，也是难以接受的。一方面，通过近几年的数据对比，案件数量总体增长具有持续性，如果司法资源同比增加投入，仅人力资源的投入就不堪重负，更何况需要相应的办公软硬件设施以及经费的投入;另一方面，如果司法应对社会矛盾纠纷的能力和效果无法实现质的改进，当投入与产出不成正比时，持续增加的司法资源投入将会带来更大的负面效应，不断消解司法权威和公信力。但如果立足于法院自身进行对标挖潜，即便全体法官发扬奉献精神，过着“白+黑”“5+2”的日子，也难以承受“诉讼爆炸”带来的冲击。既然根据案件量调整司法资源投入是一种理论假设，一个不能回避的问题是:面对与日俱增的案件量，法院该如何应对?

诉讼案件量一定程度上能够映射出社会矛盾纠纷的总体状况，毫无疑问，河北省属于社会矛盾多发的省份之一。除了进入司法程序的诉讼案件外，尚有大量矛盾纠纷游离于法庭之外，对基层治理和社会稳定带来了较大威胁。也就是说，如果以案件是否进入诉讼程序为界限，法庭内诉讼案件量与法庭外非诉案件量均居高不下且持续增加，面对此种态势，这两套并行的社会矛盾纠纷解决系统均“应接不暇”，久而久之，基层治理必然陷入恶性循坏。从另一个侧面来看，尽管“诉讼爆炸”“案多人少”成为司法现状的真实写照，但仍有大量的当事人不愿诉诸司法，这固然与民众的法治意识以及对司法的信任度有关，但从对河北省的观察得知，更重要的因素在于基层法治存在着现实性的“短板”———法治与基层的“连接纽带”不牢靠、无作用甚至断裂或缺位，导致治理资源投入处于悬浮状态，基层矛盾纠纷无法快速、便捷地通过法治化途径予以解决。

因该“短板”的存在，一方面，尽管法院以及党政部门共同着眼于打造“诉非衔接”机制，但实践中的两套社会矛盾化解系统———司法和地方党政部门———仍然处于相对割裂状态，各自存在着不同的运行方式，司法的“触角”无法伸得过长，对于非诉案件(包括未起诉案件和不服终审判决的案件)无能为力。通过司法所彰显的法治，其“半径”是非常有限的，而基层党政部门化解矛盾纠纷主要着眼于“基层稳定”，尽管依法调解原则逐步得以落实，但在民众眼里，此种纠纷解决无法摆脱“权力”的影子。自农业税取消后，基层党政部门失去了原有的号召力，其权威消减成为不争的事实，对私权纠纷的调控力也在下降。另一方面，由于“连接纽带”存在问题，不断增加的基层治理资源处于“一盘散沙”状态，无法形成合力，纠纷当事人也难以在名目林立的解纷资源中找到刚性管用的机制。那么，由谁来弥补此“短板”，又该如何弥补?从司法与法治的关系角度来讲，法院或许是最合适的。河北省高级人民法院党组经充分调研和慎重考虑，决定开展“一乡一庭”建设，当然，河北高院承担此重任也有着更为现实的“焦虑”。

(二)找准定位:河北“一乡一庭”建设的反复权衡

运用“极简思维”分析基层治理，如果社会矛盾纠纷能够尽可能地化解在基层，真正做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”，由此构建起良性循环的基层治理生态，那么涌入法院的案件将会大幅下降，“案多人少”的压力就会消减，基层党政部门的维稳压力也会大大降低。这是一幅较为完美的基层治理蓝图。在法律层面，法院与基层乡镇发生关联的可行方式是设立派出法庭，即建立“一乡一庭”。

然而，对于河北省高级人民法院而言，设立派出法庭的现实“焦虑”至少包括几个方面:其一，十一届三中全会以来，法院曾提出过加强“两庭”(人民法庭和审判庭)建设，很多地方基本上形成了“一乡一庭”的格局，“到了1992年左右，全国人民法庭大概有12000个，因为全国是18000多个乡镇，……据说最高峰的时候大概达到了将近15000多个法庭”，“到了党的十五大以后，……从现实情况看，全国法院审理案件从改革开放之初的60多万件，到1998年达到了700多万件，案多人少的问题已经凸显，再建这种标准型的法庭，人员已经增加不上去了，法庭建设发现往前走不动了。再加上当时规范化的一个总体思路，导致人民法庭采取了收缩的态势，截至到2012年全国法院的法庭数量大概从15000多个收缩到7000多个，这就是法庭现在为什么少的原因。”那么，河北法院再次设立“一乡一庭”会不会是“走历史的老路”?其二，如前所述，全国法庭收缩的主要原因是人员编制无法增加，法庭规范性无法保证(即人民法庭不像标准型的“法庭”)，如果再设“一乡一庭”，包括人员、房屋、办公经费等，这些资源从哪来?法庭规范性如何保证?其三，即便解决了这些问题，对于基层乡镇而言，除了司法所、派出所等派出机构外，也建立了各类人民调解机构，而且还存在着“中心法庭”管辖若干个乡镇，法院在每个乡镇设立派出法庭，能否在基层矛盾纠纷化解中起到更好的作用，会不会与这些现有的机构机制一样，成为功能雷同的重复投入?

除了这些不得不考量的情况外，还存在一个不得不设立“一乡一庭”的现实因素，即“由于历史原因，近些年来，河北开展并乡扩镇，全省缩减乡镇近一半，每个乡镇总人口由原来的一两万人达到近三万人，现在的一个乡镇规模相当于过去的两个乡镇，人民法庭的设置明显不能满足司法需求。”也就是说，对于至少一半的乡镇而言，司法处于“真空”状态，此类正式的治理资源仅停留于县域，未能下沉到基层，与中心法庭所在的乡镇相比，这些乡镇仅有基层党政部门所构筑的社会矛盾化解系统，也就更难以实现该系统与司法的有效对接。为此，设立“一乡一庭”是必要的，但如何设立，取决于对其如何定位。综合上述因素，一方面，要走出盲目加大资源投入的“窠臼”，尽可能地利用现有资源，最好不再投入新资源;另一方面，应着眼于“一乡一庭”建设的目的，使新设法庭超越原中心法庭的功能。

(三)重构职责:河北“一乡一庭”的现实运作与资源整合功能

基层社会急需弥补法治整合力量不足的“短板”，法院作为法治的守护者自然责无旁贷，但要建构一套新型的基层治理格局，只能从派出法庭的职责入手，使其符合基层乡镇治理的客观实际以及现实需要。为此，河北省高级人民法院的基本思路是:“一乡一庭”建设中的“人民法庭”，尽管属于法院的派出机构，但它不应是法院审判职能的对下延伸，而是作为乡镇层面专司非诉纠纷解决的载体。因而，此类“人民法庭”本质上属于“派驻”性质的，不单独建立办公大楼，不再按照法院审判庭或中心法庭的标准增加法官编制，主要依靠乡镇解决办公用房等基本设施。只有这样，人民法庭才能与基层乡镇具有共同的发展目标，才能真正成为连接基层社会与司法的纽带。基于此，河北高院以不增加法庭投入为底线，以重构法庭职责为重心，以庭长选拔为抓手，着眼于打造基层乡镇的社会治理和纠纷解决资源整合平台，使司法下沉基层，与基层党政联动，共同推进基层社会的法治化治理。

第一，不增加法庭投入。法庭办公用房由乡镇政府负责解决，一般而言，由政府腾出1至2间办公用房，作为法庭的日常办公场所，水电以及房屋维修等亦由乡镇政府负责;在人员方面，除了法院向人民法庭选派一名庭长外(有的法院也派出书记员)，结合人民陪审员“倍增计划”，从基层选拔政治素质高的人员担任人民陪审员，日常工作主要由人民陪审员负责。由此一来，不但避免了“一乡一庭”建设面临的资源投入难题，化解了法庭建设的财政压力，更重要的是，巧妙地规避了“内卷化”，绕开了资源投入与其边际效应的对比。

第二，重构法庭职责。“一乡一庭”建立初期，法庭被赋予了六项基本职责:一是司法调解。对当事人诉诸法庭的案件进行诉讼引导，可直接立案并进行调解，调解成功的，与法院或中心法庭的调解同等对待;调解不成的，及时转入中心法庭或基层法院诉讼解决。二是指导人民调解。以基层法庭为中心，当事人诉诸村(居)委会或乡镇政府，如遇到相关法律问题，可随时向法庭人员请教，确保人民调解的合法性。三是参与社会综合治理，主要是通过司法调解就近、及时地化解个案纠纷，或者对共性问题提出建议，确保基层治理合法化。四是依当事人申请，对人民调解委员会调解成功的案件及时予以司法确认，赋予调解协议的强制执行力。五是以案说法，在基层社会开展法治教育，提高民众的法律意识和法治素养。六是联络人民陪审员，指导人民陪审员独立或共同参与民事纠纷的司法调解。由于该法庭在人员配备上已符合合议庭的要求，时机成熟时，河北省高级人民法院将考虑赋予人民法庭审判权。

第三，选拔法庭庭长。庭长既是人民法庭的直接负责人，也是唯一的具有政法编制和审判资格的人员。一方面，庭长在乡镇法庭堪称“一夫当关”，必须确保庭长的政治素质、业务能力以及基层工作能力;另一方面，由于很多基层乡镇较为偏远，还需要考虑如何调动法官的积极性，促使其自愿下沉基层乡镇，为乡镇治理做出贡献。为此，河北高院根据自愿原则，选拔优秀法官担任法庭庭长，并给予副科待遇，确保基层乡镇有了真正的法治“代言人”。

第四，人民法庭运行机制。除了司法确认外，庭长的主要职责并非亲自履行法庭的“六项职能”，而是充分调动基层治理资源，建立一体化的社会矛盾纠纷调处平台。因此，在确保法庭正常运转的前提下，庭长工作较为灵活，每周定期在工作场所处理案件，其主要精力侧重于对基层矛盾纠纷的全面排查以及协调人民调解员、人民陪审员、人民监督员等，即河北省高级人民法院院长卫彦明所提出的:“乡镇法庭庭长去了以后，不是让你天天坐班。庭长的职责，是要动用自身的法律知识和政治智慧，调动这个乡镇其他有关部门来共同努力化解矛盾，传达法治的信息和声音。这就是我们讲的‘法庭有位，法官有影，法治有声’。”目前，基层法庭基本形成了“1名庭长+N名人民陪审员+1名书记员”的运作模式，人民陪审员是司法调解的主力，来源于基层，对乡土人情具有充分的了解，也具有较高的威望。正如崇礼县白旗乡人民法庭“坚持把办案的着眼点放在疏导情绪、化解矛盾上，不断寻找‘法、情、理’的调解结合点、平衡点”，该庭庭长“发挥基层组织熟悉乡土民情的优势，依靠‘三位一体’调解力量，坚持‘调解优先、调判结合’的原则，先稳住村民情绪，把好化解矛盾纠纷的法律关口”，确保“村民反映诉求步入司法规范化轨道”。

经过持续努力，“河北的‘一乡(镇)一法庭’建设已经形成了由点到面、纵横交错、网格化态势及格局。截至2015年10月，全省共有乡镇1970个，新成立1179个人民法庭，加上原有中心法庭830个，现有法庭2009个，乡镇法庭覆盖率达到100%。”“人民法庭立足基层群众司法需求，与乡镇行政调解、人民调解一体化运作，同乡镇综合治理、便民服务深度融合，全年诉前调解纠纷3．93万件，指导民调组织调解纠纷2．62万件，诉讼调解6．17万件，司法确认3257件，普法宣传1．23万次，推动司法调解与其他调解方式有效衔接，多元纠纷化解机制在基层真正落地见效。”从上述数据分析，2015年乡镇法庭处理纠纷超过13万件，占全年新收案件的18．5%以上，取得了显著的成效。

三、网格化治理:正式资源下沉的基层实践

乡镇人民法庭是河北基层法院的派出机构，属于专门从事纠纷解决的正式资源。河北“一乡一庭”建设走出了传统派出法庭建设的思维定势，弥补了巡回审判的不足，使法庭扎根于基层乡镇，创出了一条以法庭为中心的基层矛盾化解和社会治理的新路子，对于创新基层社会治理、提升基层治理能力和推动基层治理法治化具有启示意义。

(一)正式资源如何扎根基层

文本化的制度是社会治理的必要资源，但如何扎根基层真正发挥效用，需要切实可行的措施。当前，基层治理的“名头”不少，以人员配备为例，一些村干部身兼数职，集人民调解员、人民陪审员、信息收集员等职务于一身，有些地方则扩大了人员范围，大凡有点威望的村民都赋予了基层治理的职责，甚至有些地方为了应付上级下达的“责任到人”的任务，随意填报人员，最终导致正式的治理资源“虚浮化”或形式化。因应检查需要，文字总结材料中各种制度、机制、措施可谓“天花乱坠”，但实际并未真正落实或不很管用，正如黄宗智在研究清代诉讼档案时敏锐地发现，清代法律制度的实际运作和清代官方表述之间存在很大的差距，即“实践”与“表达”的背离。瑏瑧以现时的眼光审视当下的治理实践，就要警惕正式治理资源(不限于法律制度)的悬空和治理过程的浮夸现象。基于此，解决问题的突破口在于“缺什么，补什么”，从弥补“短板”开始，扩大基层治理资源运作的叠加效应。

第一，帮基层筑“平台”。如前所述，基层党政构建的矛盾纠纷调处系统建立在社会综合治理的基础上，其价值取向和最终目标着眼于社会稳定，侧重于治理的有效性。这种思路构筑了民众与基层政府之间的微妙关系，即“个人意识的膨胀，具有疏远国家权威等外在强力干涉的天然倾向……即便采取强制手段，若无充分的理据，也难以赢得民众的认同与诚服……而各类调解机制以及司法、行政力量作用于民众，均摆脱不了这种逻辑———尽管民众的‘青天情结’仍很浓郁，遇到麻烦总是期望得到政府的父爱主义关怀和保护。”瑏瑨也就是说，基层政府提供的各类解纷机制，无论是否处于悬空状态，人们都对其保持着心理和情感距离，发生纠纷后寄希望于政府但并不十分“买账”，根源就在于基层治理资源与民众需求缺乏衔接的平台。河北法院通过“一乡一庭”这一有效的平台，将基层治理资源充分地激活，使调解员、陪审员、信息员、监督员所从事的工作融合在一起，“拧成一股绳”，建立了社会矛盾纠纷的预判、预防、化解以及法治宣传教育的一体化格局。

第二，为基层输“权威”。经调研发现，尽管民众对多元纠纷解决机制存在一定认知，对乡镇街道以及村(居)委会的调解设施有所了解，但他们对这些机制的法律效力心存怀疑，加上一些基层解纷人员仍坚持“有纠纷找法院”的思想，以及解纷依据、程序和方式存在合法性、规范性问题，导致基层调解的权威下降，民众对其不信任。“一乡一庭”下沉基层后，为乡镇送来了法治权威，对于民众的诉求和疑惑，能够从法律层面充分论证分析，使得以人民法庭为中心的基层治理“有底气”，民众对此也充满信心和信任。只有从非诉解纷机制中获取“白纸黑字”的依据，民众才能打消怀疑，多元纠纷解决机制才能取得超越依法裁判的解纷效果，将社会矛盾纠纷化解在基层。

第三，向基层送“便利”。习近平总书记提出“努力让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义”，这不仅是对司法的基本要求，也是对一切解纷机制的要求。此目标实现的前提是民众能够便捷地获取解纷资源。以河北省滦平县为例，“部分村落距离中心法庭最远超过50公里，距离法院已超过80公里，一个案件，仅立案、开庭、送达，当事人至少要往返三次法庭，这就出现了老百姓跑腿打官司问题。”如果无法便捷地接近和运用司法化解纠纷，民众就容易以“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的思维，与党政部门展开上访与截访的博弈，最终演化为“李雪莲式的偏执”，形成历史顽疾。

河北“一乡一庭”建设弥补了基层社会治理存在的权威性和便捷性“短板”，通过打造诉非衔接将矛盾化解的关口前移，老百姓可在家门口及时、便捷、法治化地解决纷争，打通了法治服务群众“最后一公里”的桥梁，走出了正式治理资源“悬浮化”的困境。

(二)基层治理模式如何复制

“鉴于基层社会为诸多问题的汇聚之地，基层治理作为国家治理之末端，其为国家治理体系之基座，因而是社会稳定之根本”，无论是河北“一乡一庭”还是浙江“枫桥经验”，作为一种基层治理模式，其必然存在共性的“内核”，即规范性、正式性和普适性，具有可复制、可推广的价值。这亦是基层治理智慧的理论化和实践探索经验的升华。

其一，规范性。有效的基层治理，既要充分挖掘传统治理资源，也要顺应时代发展趋势创新思路。就社会矛盾化解而言，基层治理的核心是推进法治化调解，切实做到有理有据、不偏不倚。应当引起重视的是，作为历史上的“东方经验”，以西方法治模式予以审视，调解曾因其规范性不足、“反程序性”以及约束力不强等饱受批评。近年来，尽管基于治理有效性的视角，调解机制独特的价值重新被认识，比如具有社会关系修复的全面性、机制运作的柔和性、矛盾纠纷化解的彻底性等特征，但若要顺应“互联网+”时代信息化建设的需要，确保基层治理的可持续性，还需要在规范性方面下大功夫，将工作做实、做到位。河北“一乡一庭”建设中，省高院作了精密的安排并多次督导检查，确保“人员到位、设施到位、制度到位、业务到位”(四个到位)，开展“职责必考、出勤率必考、群众满意度必考、乡镇干部评议必考、个案抽查必考”(五个必考)，要求法庭人员做到“必须吃住在基层、必须履行并完成六项职责、必须制定并履行进村入户计划”(三必须)“不准矛盾上推、不准出现因服务不好群众上告、不准拖延最佳处理矛盾时机、不准出现首问不答”(四不准)，从作风、服务、硬件等多方面予以规范，乡镇领导和民众均尝到了实实在在的“甜头”，这是正式资源下沉基层并被接纳的根本。

其二，正式性。“一乡一庭”建设之初，曾出现怀疑的声音，包括质疑其正式性不足。比如，与中心法庭相比，无论是人员配备(无法警、无司法辅助人员、无执行人员、庭长“多面手”)，还是办公设施(无办公大楼、无审判庭)均无法与“法庭”相称，不具备司法的威严性，有人担心影响司法权威。事实证明，司法权威的确立，既需要“马背上的法庭”这样的司法仪式，更需要深入人心的具体行动。当前，乡镇法庭在整合基层治理资源中处于核心地位，初步完成了“一乡一庭”的基本使命，但从基层治理的角度来讲，可谓任重道远。一方面，调解员、陪审员、信息员等治理主体业务素质参差不齐，需要加大对这些主体的法治培训和实践历练，使之成为引领基层法治建设的“排头兵”。另一方面，基层社会规范具有多元性，通过乡镇法庭将法治的“触角”延伸到基层，需要对各种社会规范进行法治化改造，使之兼具本土性和合法性特征。为此，国家主导下的正式治理资源才能落地并扎根基层。

其三，普适性。任何机制都有一定的适用空间，在相同或相近的时空条件下也有一定的普适性。是否具有普适性，关键在于是否必要且可行。在全国“撤乡扩镇”浪潮中，很多地方撤并的乡镇离法院或中心法庭较远，诉讼不便利，这是共性的客观前提。然而，若推广“一乡一庭”，难点在于:一是人案矛盾持续加剧，“一乡一庭”是否具有足够的人力保证，或者说，“一乡一庭”是否只适用于案件不很多的地区;二是不新增法庭投入，乡镇政府是否情愿或者有足够的动力为法庭提供办公条件;三是法庭入驻基层乡镇，是否对民众具有足够的吸引力。从实施效果来看，由于“一乡一庭”的职责定位符合基层社会治理需要，正如隆化县唐三营镇党委书记王洪武所谈的:“从我们乡镇党委的角度看，法庭的成立确实为我们减压了，而且保驾护航的作用明显得以体现。……从服务群众的角度考虑，乡镇设立法庭确实接地气。……如果再有事，就上乡法庭、司法所，不用再到中心法庭和县法院了，也方便群众了。而且有很多事情到乡镇法庭后，通过法律咨询和法官调解，很多小事都能得到化解了。……设立法庭乡镇在人员、财力等方面保障不是问题，从实际工作角度，我们盼着设立法庭，法庭的设立是‘及时雨’。”由此可见，“一乡一庭”建设面临的难点问题在实践中迎刃而解，如果能够从基层乡镇夯实矛盾纠纷化解的根基，涌入法院的案件量将大幅下降，人案矛盾非但不会因“一乡一庭”建设而加剧，而且将会逐渐消解。

(三)如何推进基层网格化治理实践

基层网格化治理是指以主动发现和解决问题为导向，运用数字化手段对基层治理进行定量分析，建构一个从发现到结案的封闭系统，提升基层社会内部的调控能力，从而建构良性循环的基层社会生态系统。以河北“一乡一庭”为例，推进基层网格化治理实践，既要立足于基层，又要与国家法治建设和司法改革相结合，目的是运用法治思维和法治方式维护基层社会的内部和谐。

第一，基层治理格局调整。由司法与党政分别主导的“二元化”基层治理格局已不能满足民众的解纷需求，“大调解”以及“诉非”衔接机制在一定程度上促进了二者的对接，但对于民众而言，多元化的纠纷解决机制只是为其提供了更多的选择，却不能更直接、更有效地促成矛盾化解，也不能从源头上预防矛盾纠纷，将关口前移，防患于未然。基层党政因释法能力有限，解纷的权威也有限。因此，需要法院重新定位其职能，自觉地担负起参与甚至主导基层治理的重任。传统观点认为法院的职责是公正裁判、定纷止争，进而机械地将之定位为“坐堂审案”。其实，法院是针对“案件”的，但矛盾纠纷的发生、演变、激化是一个逐渐升级的过程，如果等到双方诉诸公堂，当事人间的对立已公开化、尖锐化，再经历对立抗辩的诉讼程序，即便纠纷得以解决，基层社会固有的维系纽带也已有所损伤。另外，作为国家机关，法院负有化解社会矛盾纠纷的责任，只有扎根基层，集纠纷解决、法治宣传、综合治理等于一体，才能以法律为准绳推进基层法治化治理，建立法治化的基层单元，夯实社会治理的根基。因此，法院应将职能从“定纷止争”延伸到“基层治理”，重构以法庭为中心的基层治理新格局。

第二，构建基层治理“大资源”体系。实践表明，基层治理不缺乏资源，问题的症结在于:一是各类资源未下沉到基层，长期处于悬浮化。以基层法院指导人民调解为例，《中华人民共和国人民法院组织法》第21条第2款以及《中华人民共和国人民调解法》第5条第2款均规定了二者业务上的指导与被指导关系，但由于人民调解委员会由村(居)民委员会以及企业事业单位设立，基层法院与之存在着一定的空间距离，而且法律也未明确基层法院如何进行业务指导，加上法院“案多人少”矛盾，无暇也无法开展指导工作。类似的处于“休眠”状态的制度或机制不在少数。将这些资源激活需要切实可行的措施。二是各类资源无法形成治理合力，制约着总体功能的发挥。比如，“权力”的运行具有灵活性和高效性，民众遇到问题时往往首先想到的不是规则，而是通过何种方式使对方屈从，这在一定程度上造就了民众对权力的向心力，愿意找村委会主任、乡(镇)长等调处纠纷，但这些人员未必熟悉法律规则的运行逻辑，而是擅长于运用权力的杠杆作用或者人情、经验等，这与法治存在一定间隙。河北“一乡一庭”建设，正是通过乡镇法庭将基层治理的各种资源(包括正式制度、文化传统、风俗习惯、解纷人员等)凝聚到“法治”中来，建立了相互融合且接地气的基层治理“大资源”体系，实现了解纷资源与基层社会的无缝对接。

第三，借力司法改革成果。在某种意义上，与实体法相比，“司法”作为程序法的外围延伸，其目的就在于为实体法和程序法的实践提供合适的“土壤”。基层网格化治理与当下司法改革是密不可分的，河北“一乡一庭”建设也正是借力司法改革最新成果得以顺利进行。比如，以人民陪审制为制度依据，结合最高人民法院提出的“人民陪审员倍增计划”，既解决了“一乡一庭”建设的人员问题，又创新性地将人民陪审员的职责从庭审扩展到司法调解，改变了人民陪审制度虚设的现状，使人民陪审员真正地参与到纠纷解决中来。再如，法院基于“繁出精品、简出效率”的理念，推进“繁简分流”程序改革，这意味着70%的诉讼案件将通过简易程序独任审理，为乡镇法庭取得审判权赢得了可能性，庭长完全有能力独任审理乡镇的常见类型案件(比如婚姻家庭、相邻关系、宅基地案件等)，也便于实地调查取证，使纠纷解决更接近于实质正义，做到“就地审理、就地宣判、就地执行”。当前，最高法院着力推动信息化建设，打造“智慧法院”，为乡镇法庭与基层法院的连接提供了技术支持，解决了立案以及审判管理等日常流转难题。因此，法庭下沉乡镇，既有利于推动基层的法治化治理，又可建立起基层社会与法院之间的纽带，而司法改革的最新成果为其提供了更多的现实性资源。

四、结语

“基层治理”概念相对“年轻”但实属“老话题”，不但需要充分而有效的治理资源，而且需要以明确的理念作为方向指引。河北“一乡一庭”建设以法庭“进驻”乡镇的方式搭建了正式资源下沉并与基层社会融合的平台，通过扩展法庭职能为基层治理提供了强有力的法治保障。在法治理念的引领下，依法治理持续推进，基层法治能力的切实提升将不再是“空谈”。当网格化的基层法治化治理日益深化，全面依法治国宏伟蓝图的实现将不再遥远。