基层治理面临的最大难题不是“秋菊式的困惑”，也不是颇具极端色彩的“李雪莲式偏执”，而是治理资源面对诸如秋菊、李雪莲时表现出的乏力、无能。对此，一些学者从制度运作的角度予以阐释，“内卷化”被作为分析基层治理困境的工具，对治理资源投入与基层治理效果之间的关系展开研究。据笔者观察，这对我国基层治理现状有一定的阐释力，但或许仅仅是其中的一种形态，而基层治理资源的悬浮化可能属于更深层次的原因。
(一)基层治理资源投入的边际效用递减
资源投入增加而边际效用递减，学者黄宗智将之称为“没有发展的增长”，并借用“内卷化”予以阐释。马卫红通过对戈登威泽、吉尔茨、黄宗智、杜赞奇的“内卷化”概念予以省思，认为“若说黄宗智对内卷化概念的使用改动较大的话，其实他还未丢弃前两位学者使用内卷化概念解释现实经验的基本条件，也就是行为主体自身具有强烈的主观能动性，且认同发展目标;由于自身创造性不足或者外界条件的限制，导致了一种没有产生质变的发展。然而杜赞奇将内卷化概念借用到社会政治发展领域后，这一基本解释前提动摇了。换句话讲，杜赞奇借用内卷化概念解释社会政治领域里没有实际发展的增长现象本身是对这一概念的谬用。”尽管如此，“没有发展的增长”现象在基层治理中仍然普遍存在，资源投入引发的对制度的审美疲劳逐渐侵蚀着规则的刚性，甚至迷失了制度建构的“初心”和方向。
以诉讼调解为例，“基层治理法治化语境下，针对诉讼调解的讨论可归纳为:一方面，中国的本土化法治将是怎样的图景以及调解在法治图景中处于怎样的位置，发挥着怎样的作用。另一方面，诉讼调解作为‘调解’与‘审判’(法治的终极体现)的结合点，怎样认识这一制度对于通过调解促进法治的功用。”由此衍生出三个基本问题:第一，理想中的法治模式应以“法的严格实施”为常态，应当鼓励当事人通过法院解决纠纷，而法院的应然之举当属依法作出裁判，唯此，才能保证实体法规则得以严格实施，才能实现法治的目标。第二，是相应地，自然而然地反对调解，将调解作为“和稀泥”的代名词，认为与法治背道而驰。第三，走出法庭场景，在社会系统中审视纠纷，如果当事人无法从司法裁判中获取满意的结果，必然出现“案结事未了”，纠纷又会重新回归社会系统，甚至更加复杂，更加难以解决。
无论是追求理想化的法治，还是基于功能论探讨纠纷解决程序的建构，增加资源投入成为必然的选择:一是以法律资源的精细化生产来加强正式法律规范的供给，不断解决法官裁判时“无法可依”的难题，最终导致的结果是不同层次的法律规范数量递增，条文重复甚至冲突。二是重新审视调解这一“东方经验”，将之作为一个极具解释力的制度，赋予其时代内涵，对其予以程序改造(实际上是增加程序条款使之规范化)，加大设施和人力的投入，使之既与法治同向，又能巧妙地化解纠纷，成为与司法裁判并行且有助于促进法治的解纷机制。三是在司法程序外，党政基于综合治理的需要，整合社会矛盾化解力量，加大社会矛盾纠纷排查、预防和解决的力度，以实现维护基层社会稳定的目的。
基层治理资源的持续投入，对于解决基层社会矛盾起到了一定的积极作用。然而与制度规范、人力、物力等投入相比，基层社会治理状况并未发生根本性改观，甚至出现诸如美国人类学家戈登威泽所谈的“一种文化模式发展到成熟阶段，因自身无法超越而无法进步，只能在内部繁衍，变得精细化、复杂化”的现象。然而，仅就内部的“内卷化”而言，尽管这种“精细化、复杂化”无法实现自身质的飞跃，但或许仍有一定的现实意义，而在纠纷解决领域，由于纠纷解决资源(含实体法规范和程序性机制)与纠纷属于两个不同的系统，纠纷解决资源因“内卷化”而出现精细化、复杂化，并不能作用于纠纷，只能是资源的无效投入，其边际效应可能会逐渐递减为零。因此，从资源投入的角度来讲，当前面临的重大问题不是基层治理资源的稀缺，而是如何提高资源投入的边际效应，使资源成为有用、有意义的投入。
(二)正式制度与基层治理需求的离析
基层治理中的正式制度，主要源自于自上而下地层层传授，即以法律和行政法规为基础，基层政府为进一步提高制度的可执行性，自行以“通知”等方式下发规范性文件。从实际情况来看，这些规范性文件大多属于上级文件的简单重复，异化为“以文代文”。而基层政府自主制定的规范性文件，往往立足于政令自上而下地贯彻，尽管其目标与基层民众需求具有同向性，但囿于规范文件体系完备性等因素，一项正式文件所承载的有效信息少之又少，甚至被淹没。在实地走访时，基层人员表示，他们的地位可以“上面千条线，下面一根针”来形容，动辄接收到上级不同部门的各类文件，而且文件内容也较长，面对纷杂的事务性工作，他们只能“走马观花”式地浏览一下大致内容，对于每年的重复性工作，根本不阅读文件，往往凭经验执行。在这种状态下，即便基层的正式制度堆积如山又有何用?
可以较为乐观地讲，当前的基层治理不缺制度，缺乏的是符合基层治理需要的制度。其实，制度“内卷化”的后果不仅仅是边际效应递减，更大的危害是可能侵害制度的权威性。依据数据表明:“以北京为例，在我国现行的240多部法律中，司法机关经常据以办案的法律仅有30多部，一些较发达城市也不超过50部”，而某省“人大、政府颁布的地方性法规、规章约有上百部，据不完全调查，有近50%处于休眠状态”。法律规范处于休眠状态的原因是多方面的，但无论是“有法不依”还是法律超前或滞后，作为正式制度，法律资源的供给应尽可能地与社会需求相契合———既有量的方面，也有质的方面。特别是在量的方面，如果不能深刻地查明正式制度资源供给无法满足社会需求的真实原因，贸然制定不同层次的制度规范，必然导致“南辕北辙”，更谈不上提高制度自身以及运行的质量。
实践中的正式制度往往被基层治理者的经验所消解，非正式制度在基层社会运作中处于主导地位。这正是“杜赞奇所描述的基层政权内卷化，从关系方向上看，国家政权向下沉入乡村时遭遇了乡村非正式组织和网络的侵蚀。国家政权建设的正式网络本意上是要重整乡村基层政权，取代非正式组织来管理基层社会，而到最后正式组织却被非正式组织收编。非正式组织非但没有被削弱，反而因为国家政权建设活动得到进一步强化，从而歪曲了国家政权建设最初目标的合理性。”不同的是，乡村非正式组织和网络对正式制度的侵蚀并非源自于二者在相互磨合，而是正式制度无法下沉并深入地扎根于基层。这种状态或许是“送法下乡”无法改变的。纵然正式制度资源向基层无休止地投放，民众对此却日益冷漠，遇到问题时仍我行我素，“李雪莲式的偏执”与法律意识强弱无关，也与正式制度资源多寡无关。
(三)基层治理的资源悬浮状态
当基层民众对于正式制度熟视无睹或者绕过制度行事时，制度化治理将寸步难行，取而代之的是以“人”为核心的非正式治理———尽管未必意味着“人治”，但治理的持续性、规范性、合法性、有效性均因人而异、因时而异。从基层治理实践来看，非正式治理之所以表现出无法遏制的势头，甚至非法治理亦难以彻底根除，除了基层社会因地缘、血缘、人缘等构成的特殊格局外，主要取决于这种格局下特有的资源动员能力。这包括非法治理、非正式治理在内，如果这种治理方式未打破基层社会较为牢靠的平衡关系，或者说未被某一场社会矛盾所撕裂，即便其是非法的，也无法否认治理的有效性。
比如，有学者对基层贿选现象进行研究后认为，“Y村的贿选及其治理，本质上是作为选举单位的村落熟人社会中掌握不同资源的各个群体之间、国家代理人群体之间通过恩庇建立庇护与被庇护关系的过程，村落选举为这种关系的建立提供了场域。”换句话讲，在这一明显违法的选举活动中，即便民众认识到选举权是自己的一项政治权利，也明白依法行使选举权对于自己的意义以及贿选的违法性，但在政治生态不很纯洁的封闭场域中，一方面，单个民众调动资源的能力非常有限，他很难凭借个人之力影响到其他民众，进而撼动整个政治生态;另一方面，如果民众自觉地向现有的治理关系靠拢，他便能够获取庇护，进而间接地获取实质利益。二者权衡之下，民众将会充当理性经济人的角色，作出符合自己利益需求的选择。
显然，法律作为最刚性的治理资源，其触角无法直接作用于人们的行为。基层社会的利益算计不单单是明面的、可见的，还包括长远的、潜在的。正式的制度资源能够调整利益关系，但其不是唯一的，甚至“人”的因素在治理实践中的意义更大。正如贿选所展示出的“共谋”便可以轻而易举地绕过正式的法律制度，且在利益分配相对合理的情况下很少有人会对贿选之违法事实予以揭发。正式制度与基层治理呈现出的是“两张皮”状态，即悬浮于基层社会之上，被基层特有的社会结构所排斥。
除了制度资源外，基层治理资源还包括人力、硬件设施等。仍以调解为例，在纠纷解决机制多元化的浪潮中，各地大力推进人民调解、行政调解、司法调解、行业调解等在内的基层社会矛盾调处体系，并形成了名头多样的所谓“某地模式”。从前几年的地方实践来看，基层调解的硬件资源不断投入，纷纷建立了调解室和调解员名册，初步形成了相应的“建制”，纠纷解决的各种机制、载体也令人应接不暇、眼花缭乱。县、乡(镇)、村三级均成立了对应的机构，在调处纠纷和基层治理方面确实起到了一定作用，但实质效果并不像汇报材料里那么明显。究其原因，除了一些“面子工程”外(亦属治理资源悬浮)，基层治理资源的调动和整合能力欠佳应属重要因素。因此，对于基层治理而言，除了治理资源的投入外，更为迫切的是采取切实可行的措施，使这些资源摆脱悬浮状态，扎根于基层，成为基层治理的强大力量。
