近年来，我国低空经济产业蓬勃发展，２０２３年增速为３３．８％，预计到２０２５年，其规模将达到１．５万亿元。低空经济作为一种新兴的综合性经济形态，正逐步成为驱动国家经济增长的新引擎，因此受到了国家和产业界的高度关注。为进一步加强统筹协调，２０２４年１２月２７日，国家发展和改革委员会专门设立了低空经济发展司，旨在整合各方资源，破解现实难题，为低空经济的健康发展提供有力保障。习近平总书记强调：“社会主义市场经济本质上是法治经济”，为确保低空经济的高质量发展，有必要审视现有法律制度，及时回应低空经济发展的法治需求。法律源于社会生活与交易实践，是对生活经验和社会规律的概括与提炼。当前，低空经济并非没有立法，相关法律法规分散于不同部门法中。因此，对于低空经济的法治回应，并非一定是制定以“低空经济”命名的促进式法典或法律，而是应立足于经济实践，通过对低空经济的实践特征与规律进行深入分析，进而对其发展需求作出法治回应。基于此，笔者基于低空经济发展的实践观察，以“法是调整社会关系的规范总称”为遵循，首先分析低空经济实践及其发展所引发的社会关系，然后根据市场经济与法治的关系分析其法治需求，进而以需求为框架针对这些社会关系，规范探讨其法治困境。最后，提出有助于保障其发展的法治回应方案。
（一）我国低空经济的实践样态
低空经济，作为在垂直高度１０００米以下（可根据实际需求灵活扩展至不超过３０００米）的低空空域内开展的一种综合性经济模式，主要依托民用有人驾驶及无人驾驶航空器作为核心载体，通过推动载人、载货及多元化作业等多场景的低空飞行活动，能够牵引带动了一系列相关产业的发展。中国航空学会在其《２０２４低空经济场景白皮书（１．０）》中，归纳了低空经济场景的五个基本要素：载运装备、作业装备、关键技术、行业分类及实现功能。其中，载运装备、作业装备、关键技术均体现在产品载体上，因而本文进一步将其归类为产品载体；行业分类体现的主要是在不同国民经济行业中的应用场景；此外，低空经济的重要特点是活动的场域，亦即在低空活动。基于此，本文从产品载体、实现功能、活动场域以及行业应用场景四个方面，归纳低空经济的实践样态，以精准把握法律推理中的小前提———“事实描述”。在产品载体方面，当前，主要分为传统通用航空器和新型低空航空器两大类。前者包括固定翼飞机、直升机、热气球、飞艇等，后者则涵盖无人机、ｅＶＴＯＬ（电动垂直起降飞行器）、飞行汽车等。中国航空学会根据新旧维度，将这些载体分为“传统通用航空”“无人机”“ｅＶＴＯＬ”，分类理由是它们在技术、用途及人工介入程度、社会影响等方面的显著差异。１１－１２在技术成熟度上，我国低空产业在关键技术、核心设备等方面对外依存度较高，尚未形成竞争优势。在活动场域方面，低空经济首要活动场所是空域，顾名思义是“低空”，通常指１０００米以下，最高可延伸至３０００米的低空空域。当前，部分地区已获批高达５０００米的活动空域，并形成了标高３００米、１５００米、５０００米差序的飞行场域格局。《国家空域基础分类方法》将空域划设为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ、Ｇ、Ｗ七类，其中前五类为管制空域，Ｇ、Ｗ为非管制空域。目前中国民航局空中交通管理局正重点推进将Ｇ、Ｗ两类，也就是３００米以下和１２０米以下空域充分释放给各类低空应用场景。然而，我国低空空域使用率不足３０％，且分布不均，重点区域覆盖率不足。在低空飞行方面，当前初步形成了“多元、异构、高密度”的低空飞行活动形态。地面活动场域也是低空经济另一重要活动场所，截至２０２３年底，全国已建成并登记通用机场４４９个，飞行服务站３２个，拥有超４４０条无人机航线。但相较于美国而言，我国通用机场数量仅为美国公共通航机场数量的１１％，反映了我国低空基础设施建设严重不足。
在行业应用场景上，根据国民经济行业门类，目前低空经济已经遍布除批发零售、金融业、房地产业和国际组织之外的１６个门类。本文在此基础上，依据生产生活的不同需求，进一步将其细分为五大类别：生产作业类、交通运输类、服务娱乐类、科研类以及公共管理类。生产作业类中，低空经济涵盖农林牧渔的航空喷洒、护林、渔业飞行，采矿业的石油服务、探矿，制造业的库存盘点，建筑业的载荷飞行，以及各类生产中的巡查监测等。交通运输类则包括载客运输、空中游览、直升机引航、交通指挥救援、货运、救护运输等。服务娱乐类则提供娱乐飞行体验、空中拍摄、无人机表演、驾驶员培训及实操等服务。科研类主要为科学实验、气象地理等领域的探测、勘察与巡检。公共管理类则体现在公安、水利、环境等公共部门利用低空产品作为辅助或替代工具，如警用飞行、安防巡查、飞行监测、设施巡检及水文信息收集等。在实现功能方面，低空经济的实践领域主要集中在物流配送、文旅消费、公共管理、生产作业、应急救援、城际通勤等方面。这种分类有助于了解低空经济的主要需求领域，其分类的法学意义，可被行业应用场景分类所包含。
（二）低空经济的社会关系类型
法律作为调整社会关系的规范体系，要求我们将低空经济的实践样态提炼为法律意义上的社会关系，从而为后续的规范检视奠定坚实基础。
１．基于实践样态的静态分析
在低空经济产品载体层面，由于低空经济产品设备在装备、技术及操作方式上的差异，使用者和周边环境受到的影响也各不相同。因此，为确保安全，必须设定相应的产品安全和技术标准，并要求经过特定检验方可获准使用，由此就形成了产品质量监督和市场准入的产品监督管理关系。同时，低空经济的载体操作和组织运营需要专业人员来完成，他们必须掌握必要的安全操作和相关知识，这就催生了市场准入的市场监管关系。鉴于所有低空经济活动均离不开低空产品载体，这类关系成为低空经济的基础关系。在活动场域方面，各类飞行器的飞行空域、航线不仅关乎国家空域安全，还直接影响到空域下方的周边安全。因此，国家对此类活动实施严格管制，要求获得不同程度的审批和许可，形成了国家安全监管关系。此外，低空经济的发展还涉及基础设施建设，这必然触及土地空间的使用问题。在当前我国严格实施土地用途管制和统筹利用的原则下，低空经济活动将产生城乡规划等方面的土地行政管理关系。在行业应用场景维度上，交通运输类场景引发了空中交通管理关系。值得注意的是，一些航空器（如飞行汽车）既能在空中飞行，也能在陆地上行驶，这导致了空中与陆地交通管理的交叉关系。由于低空经济的各个场景均需通过飞行实现，空中及空陆交通管理关系成为所有场景中的基础法律关系。在生产作业类场景中，低空产品作为生产工具，形成安全生产管理关系。服务娱乐类场景则通过操控低空产品为消费者提供服务，除涉及空域安全监管、土地规划、资格资质、市场监督管理等关系外，还涉及消费者权益保障关系。科研类场景中，低空产品作为科研工具，其关系与生产作业类场景相似。在公共管理类场景中，低空产品虽同样作为执法履职的辅助工具，但因其涉及公共职权和相对人，其使用需接受严格的合法性审查，从而产生了公共权力的监督关系。
在活动场域方面，各类飞行器的飞行空域、航线不仅关乎国家空域安全，还直接影响到空域下方的周边安全。因此，国家对此类活动实施严格管制，要求获得不同程度的审批和许可，形成了国家安全监管关系。此外，低空经济的发展还涉及基础设施建设，这必然触及土地空间的使用问题。在当前我国严格实施土地用途管制和统筹利用的原则下，低空经济活动将产生城乡规划等方面的土地行政管理关系。在行业应用场景维度上，交通运输类场景引发了空中交通管理关系。值得注意的是，一些航空器（如飞行汽车）既能在空中飞行，也能在陆地上行驶，这导致了空中与陆地交通管理的交叉关系。由于低空经济的各个场景均需通过飞行实现，空中及空陆交通管理关系成为所有场景中的基础法律关系。在生产作业类场景中，低空产品作为生产工具，形成安全生产管理关系。服务娱乐类场景则通过操控低空产品为消费者提供服务，除涉及空域安全监管、土地规划、资格资质、市场监督管理等关系外，还涉及消费者权益保障关系。科研类场景中，低空产品作为科研工具，其关系与生产作业类场景相似。在公共管理类场景中，低空产品虽同样作为执法履职的辅助工具，但因其涉及公共职权和相对人，其使用需接受严格的合法性审查，从而产生了公共权力的监督关系。
２．基于低空经济活动的动态分析
低空经济活动中的社会关系远不止前文所述的实践样态所能直观反映。要全面理解这些关系，还需深入其动态过程进行剖析。
从空域利用的视角看，空域的所有权、使用权等物权关系不容忽视。尽管此类权利的性质尚未明确，但是作为低空经济活动的必要条件，对其研究无疑具有重要意义。此外，合同关系也是低空经济活动中的重要组成部分。与其他经济类型相似，低空经济也会形成各类供应链，供应链中的各环节必然通过买卖交易建立起合同债权债务关系。在产权关系方面，低空产品的研发涉及知识产权关系，而运营过程中则会因信息数据的收集和处理产生数据产权及相应数据信息权利关系。这些产权关系的明确对于保护创新、促进数据流通具有重要意义。最后，低空活动还可能引发侵权关系。一方面，低空产品在运行中可能发生故障，对使用人或周边民众造成生命、财产损害等人身侵权；另一方面，由于其飞行、轻便灵活等特点，低空产品在运行中容易引发偷拍等行为，造成信息隐私等侵权。这提醒我们，在低空经济的发展过程中必须高度重视安全保障和隐私保护问题。同时，在飞行过程中收集的信息，特别是地理信息，在大数据环境下对国家数据安全和国防安全造成影响，也会形成国家安全监管关系。
市场经济是法治经济，其发展需要遵守法律，并依赖法律保障。因此，促进低空经济发展，有必要基于市场经济理论，分析低空经济的法治需求。然后，根据实践现状、所涉关系，以需求为导向，检视现有法律制度下低空经济可能遭遇的制度性困境。
（一）低空经济发展的法治需求
根据市场理论，市场经济对法治的内在需求主要体现在市场主体地位的确立与市场经济公平竞争规则的形成需要法治保障，法治是对市场经济进行宏观调控的重要手段。具体到制度建设上，主要体现在产权保护制度、市场准入制度、公平竞争制度以及监管制度等市场经济基础制度的完善。因此，审视低空经济发展的实践样态及其所衍生出的社会关系类型，可以进一步洞察低空经济对法治的结构性需求。
１．释放要素：完善低空经济发展的产权制度
市场经济的蓬勃发展离不开各类生产要素的有效供给，这是市场经济对产权制度需求的缘由。低空空域是低空经济活动最具特色的核心要素之一。市场经济的内在逻辑要求生产要素能够自由、有序地流动，而法治在此过程中旨在平衡市场与政府的关系，构建一套能够充分发挥市场优化资源配置功能的产权制度。因此，我国低空经济发展的首要法治需求，是合理释放空域资源，在确保国家安全与公共利益不受损害的前提下，尽可能减少不必要的行政干预，促进空域资源权利的顺畅流通，激发空域资源的市场活力。为此，我们亟须一套旨在实现空域资源的共享与高效利用的空域产权法律制度。此外，根据前文分析，低空经济的发展离不开土地资源、数据信息资源以及其他共性生产要素的支持，不过此类问题并非低空经济发展的独有需求。
２．保障安全：完善低空经济的市场准入与监管制度
低空经济的活动场域特征和产品的智能性、新技术的不成熟，使得其可能引发诸多产品安全、飞行安全、数据安全，并关联到公共安全、国家安全。低空经济要飞得快，也要飞得稳。因而，安全是低空经济的前提和生命线，低空经济需要法律保障其安全发展。保障安全是法律的重要功能，在市场经济中，主要通过构建市场准入制度与监管制度来保障安全的实现。具体到低空经济的具体关系中，一方面需要建立健全低空产品与经营主体的市场准入制度，健全空域管理、空中交通、数据保护的监管制度，确保公民、社会和国家安全；另一方面需要建立安全与低空经济发展之间的平衡机制，不能过于强调国家安全而忽略公民、企业及相关集体组织对空域利用的需求，从而抑制低空经济发展。
３．定分止争：完善有利于竞争的低空经济市场规则
市场经济是以市场为基本配置资源的经济，运行核心在于市场主体基于意思自治的平等交易，公平竞争。通常，法治仅需约束政府，避免过度干预经济。然而，市场经济中由于其平等性、竞争性，容易产生争端、侵权等经济纠纷，因而需法治约束经济人行为，为市场筑起平等公正的市场规则之墙，明晰权责，确保争端或侵权发生时有据可依、公正裁决。低空经济将形成新的市场形态，因而将产生大量新型侵权、争端等纠纷，需深入检视现有私法制度，针对低空经济社会关系中的法律规范，完善不足，填补空白。
４．宏观调控：完善低空经济发展的促进制度
市场经济以市场为主导，通常无需政府干预，即可根据市场需求自我发展。然而，低空经济除空域需求外，还需要一系列配套设施，这些设施的建设虽未被法律禁止，但涉及公共资源调配，需要政府合理考量。当前，我国低空经济尚处于起步阶段，产业链及关键技术均未完全成熟，市场需求亦待进一步激活，故需政府通过产业政策给予必要支持，并适度运用经济政策刺激市场。但政府干预需科学适度、公平公正，避免决策失误，扰乱市场秩序。因此，法律应明确政府在低空经济发展中的角色、激励方式及程序，确保政府措施合法、正确，充分发挥引导作用。
（二）低空经济发展的制度困境
当前，我国已经形成了以《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）为核心的航空法律体系，同时，低空经济产生的社会关系涉及多个法律部门。因此，需要以低空经济发展的法治需求为框架，基于低空经济实践产生的社会关系，全面审视低空经济发展的制度障碍。
１．产权需求之困：管制型航空法限制空域资源利用
活动场域作为低空经济的基础要素，涉及国家安全监管。该关系现由我国航空法律体系调整。我国长期以来采取严格的空域管制制度，实行“同一空域统一管制”，由中央空中交通管理委员会（以下简称“中央空管委”）统一管理的体制。现有航空管理制度对低空经济的阻碍集中在空域分类、空域管理体制以及飞行申请审批三个方面。同时，严格的管制制度使得其与我国物权法律制度产生冲突，形成了更深层的制度障碍。
首先是空域分类管制。《民用航空使用空域办法》第１０条将空域划分为Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ类４类，分别为高空、中低空、终端（进近）和机场塔台管制区。Ａ类空域内的航空器必须遵循仪表飞行规则，Ｂ、Ｃ、Ｄ类空域内的航空器则可按仪表飞行规则或经批准的目视飞行规则飞行，四类空域飞行均需接受空中交通管制服务。２０２３年底中国民航局发布的《国家空域基础分类方法》优化了空域分类，新增了Ｅ、Ｇ、Ｗ三类空域，并明确了Ａ、Ｂ、Ｃ、Ｄ、Ｅ类为管制空域，Ｇ、Ｗ类为非管制空域。其中，Ｇ类空域为真高３００米以下且平均海平面高度低于６０００米、对民航公共运输飞行无影响的空域；Ｗ类则是Ｇ类空域内真高１２０米以下的部分空域。这一变化为释放低空空域作了铺垫，但仍未明确“低空空域”概念。同时，根据《通用航空飞行管制条例》，通用航空飞行需向空管部门申请飞行空域，若不在已划设的机场飞行空域、航路、航线范围内，则需申请划设临时飞行空域。这意味着我国不存在即时飞行，这可能限制具有“小型、快速、灵活、大量”等特征的低空产品活动。值得注意的是，《民用航空使用空域办法》并未被宣布失效，而《通用航空飞行管制条例》作为行政法规，其位阶高于作为规章的《国家空域基础分类方法》。同时，《中华人民共和国飞行基本规则》（以下简称“《飞行基本准则》”）等法规尚未修改，仍以旧的分类为基础。因此，空域限制问题仍然存在，亟待进一步解决。
其次是空域管理体制。我国实施的是“国家对空域实行统一管理”的体制，由中央空管委代表国家实施统一管理。然而，在法律层面，仅有《民用航空法》专门涉及空域管理，而实际上空域涉及军航和公共航空，以及逐渐兴起的低空航空。实践中，空域管理呈现多头体制，由军航和民航分别管理，其中空军负责具体组织实施全国飞行管制工作。大部分低空区域被划为军事用途，民用空间有限，且民用航空使用军方管理的空域需经严格审批。尽管新发布的《国家空域基础分类方法》设置了Ｇ、Ｗ两类空域，但《飞行基本准则》和《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》仍实施严格的空域管理制度。前者第１３条规定所有飞行必须预先提出申请并经批准；后者第１９条规定只有低于真高１２０米才属于无人机的适飞空域，超过亦需经批准方可飞行。严格的管制，使得企业开展低空业务面临苛刻的飞行条件限制，降低了运营效率，增加了成本，阻碍了具有“小型、快速、灵活、大量”特性的低空经济发展。
再次是飞行申请与审批方面。我国当前的管理体系对除无人机外的各类民用航空器实施无差别化管理，无论是运输航空还是通用航空，各类飞行活动均遵循相同的任务审批、计划审批流程及管制指挥规定。这一体系复杂繁琐，涉及部门众多，耗时较长，严重制约了机动灵活、时效性强的低空飞行活动的发展。尽管２０２３年５月中央军委与国务院联合发布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，为无人机飞行管理提供了专门规定，并在一定程度上放宽了管制，但整体上管制仍然偏重。条例规定，除微型、轻型、小型无人机在真高１２０米以下的适飞空域以及常规农用无人机作业，其余无人机飞行则需事先申请。然而，申请与审批过程中仍存在诸多挑战。一是批准权限划分模糊，实际操作中，部分飞行活动可能因“多头管理”而涉及多个空中交通管理机构的管辖，申请者需向多方提交申请，人力与时间成本高。二是紧急任务响应审批尚不完善，对于反恐维稳、抢险救灾、医疗救护等紧急任务，虽然条例规定可在起飞前３０分钟提出申请，并在起飞前１０分钟获得批准决定，但实际操作中如何确保迅速响应和批准仍是难题，影响任务执行效率和公共安全。三是信息沟通与反馈机制不畅，申请者需与空中交通管理机构多次沟通，但实际操作中可能存在沟通不畅或反馈延迟的情况，影响申请效率和质量，甚至导致飞行活动无法按计划进行。最后，缺乏统一的管理平台，无人机飞行活动的申请可能需通过多个渠道或平台进行，增加了申请者的负担，同时也给空中交通管理和协调带来挑战。
最后，我国物权制度与空域管理制度的冲突。我国宪法规定了自然资源归国家所有和集体所有。空域是一种自然资源，亦不例外。以往，低空空域使用非广泛需求，由国家统一管理，未受民法尤其是物权法重视。但随着低空经济发展，公众对空域需求激增。按《民法典》，空域可解释为国家或集体所有，政府及集体组织欲行使相关权利，与严格管制的航空法发生冲突。实践中，有地方政府尝试售卖低空空域特许经营权，如山东平阴案，但迅速被叫停，凸显地方对空域权利行使的需求与中央统一管理的矛盾。对此，有学者认为地方无权转让空域使用权，此观点及地方政府行为的合理性虽均有待研究，但物权制度与空域管理制度冲突已显而易见。除此，在产权制度上，除空域管制引起的困境外，还存在数据产权困境。当前，除《个人信息保护法》《网络安全法》《民法典》《数据安全法》等法律对个人数据权利及数据处理规则作出规定外，低空产品运营中形成的数据产权及相应权利关系，面临着立法缺失的问题。虽然，“数据二十条”提供了政策指导，但不足以作为市场规则。低空经济的发展将进一步加剧数据权利立法的难度，特别是在涉及地理信息、国家安全信息等敏感数据时，如何平衡国家利益、公共利益与运营者权利，将直接影响低空经济的有序发展。
除此，在产权制度上，除空域管制引起的困境外，还存在数据产权困境。当前，除《个人信息保护法》《网络安全法》《民法典》《数据安全法》等法律对个人数据权利及数据处理规则作出规定外，低空产品运营中形成的数据产权及相应权利关系，面临着立法缺失的问题。虽然，“数据二十条”提供了政策指导，但不足以作为市场规则。低空经济的发展将进一步加剧数据权利立法的难度，特别是在涉及地理信息、国家安全信息等敏感数据时，如何平衡国家利益、公共利益与运营者权利，将直接影响低空经济的有序发展。
２．安全发展之困：监管与市场准入制度滞后影响健康发展
市场准入制度和监管制度是国家保障经济安全发展的基础制度。然而，在低空经济领域，该两项制度呈现出了明显的滞后性，甚至存在立法空白。
（１）低空监管立法冲突与体制不顺
一方面，低空立法冲突、监管体制不顺。近年来，为回应各类低空飞行活动之需，国务院、相关部委及地方部门陆续推出新规，但旧规往往未予废止或修订。例如，２０２３年出台的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《国家空域基础分类方法》及２０２４年的《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》等旨在为低空经济解绑，但《民用航空使用空域办法》《通用航空飞行管制条例》及《飞行基本准则》等旧法却仍有效且未修改。即便依据“新法优于旧法”原则能够处理同级立法冲突，但同一飞行活动的其他环节可能受其他相关法规限制，且这些限制不针对同一具体事宜，故难以统一适用新旧法冲突解决原则。例如，《国家空域基础分类方法》虽为无人机飞行设定空域条件，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》亦规定申请及审批流程，但审批机构及体制却由《通用航空飞行管制条例》及《通用航空飞行任务审批与管理规定》规定。另一方面，低空经济的迅速兴起催生了新型低空航行方式，对现有的公共运输航空与通用航空二分法律规范体系构成挑战，凸显航空法体系在涵盖低空飞行类型方面严重不足与缺失的同时，也使得监管出现滞后现象。另一方面，低空交通规则滞后，空陆混合交通监管规则缺失。我国已构建以《民用航空法》《通用航空飞行管制条例》《飞行基本规则》《一般运行和飞行规则》《中国民用航空空中交通管理规则》为主要内容的空中交通规则体系，为低空飞行提供了基本框架。然而，这些规范多聚焦于传统航空，且部分条款已显陈旧。尽管《一般运行和飞行规则》于２０２２年修订，吸纳部分低空飞行器，但仍不包括无人自由气球及民用无人机。至于《民用无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，虽专为无人机设计，但飞行规则规定过少，仅在少数条款中间接规定。当前空中交通规则仍以传统目视和仪表飞行规则为主导，难以满足未来低空飞行的多元化、高密度需求，尤其是城市空中规模化飞行的挑战。此外，空中与陆地交通规则衔接方面存在空白，陆空两栖交通的管理权责亦不明确，如低空飞行引发的地面交通事故是由民航部门还是由公安部门管辖。这些规则的不明确，不仅不利于纠纷的有效解决，更可能加剧安全风险。
（２）低空市场准入立法滞后与空白
首先，低空产品市场准入面临法律滞后与空白问题。随着科技发展，新型低空产品层出不穷，而现有法律尚未规定其质量与技术标准。例如，虽然２０２３年１２月发布的《民用无人驾驶航空器生产管理若干规定》，规定了无人机生产标准，但针对ｅＶＴＯＬ等新型飞行器的专门性规则尚缺，导致审定、许可过程缺乏统一标准，阻碍技术革新市场化进程。市场上存在大量未经认证或不符合安全要求的低空产品，即便迅速立法补充标准，新产品、新技术的可靠性仍需验证，也存在潜在风险。监管准入方面，新产品、新技术导致监管标准和规则滞后，或者新规则可能难以应对“许多传统技术条件下民航监管未曾设想的新风险”。此外，低空产品“低慢小”和“快灵活”等特点使现有执法手段难以应对复杂环境，且存在执法主体不明、职责模糊问题。
其次，市场主体准入制度的滞后问题。低空经济涉及多方主体，其中运营与操控主体尤为关键。航空飞行技术性强、安全性要求高，现有航空法对经营主体和操控人员设定了严格标准，但主要聚焦于传统航空领域，对低空航空器规定不足。无人机运营和操控虽有规定，但如ｅＶＴＯＬ等新型飞行器尚属空白。同时，无人机运营主体规定亦显笼统，仅模糊要求具备管理机关、人员、设备和管理制度等，无其他特别资质规定。虽然规定了应接受安全评估，但却未明确规定安全评估的内容以及具体要求。操控人员方面，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》规定了操控人员应取得操控员执照，《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》规定了操控的要求、执照的等级、效力等，但执照考试缺乏统一国家标准，导致资质认证标准不统一。此外，无人机操控培训机构资格资质规定缺失，培训质量参差不齐，影响飞行安全。
３．纠纷解决之困：侵权法规则的滞后影响市场秩序
低空飞行对现有侵权规则的挑战，一是体现在侵权责任规范的滞后。尽管《民法典》中的产品责任和高度危险责任为飞行故障引发的生命、财产侵权提供了赔偿依据，但低空产品的新技术特性及操作复杂性导致现有责任划分规则难以适应。例如，符合技术标准的产品仍可能因技术局限性或操控失误引发故障，而活动组织者、经营者的审批和管理义务履行不当亦可能成为事故诱因。此种情形，当前民法典中的产品责任中的责任划分规则以及过错的判定就难以有效公平合理地界定责任。此外，空中交通事故的责任划分既难以归入“机动车交通事故责任”，亦难以被“高度危险责任”中的民用航空器条款全面涵盖。
二是低空飞行加剧信息隐私侵权。尽管《民法典》和《个人信息保护法》设有保障规则，但低空飞行的隐蔽性、三维性、灵活性等特点使得“知情－同意”规则失灵，防御、阻止侵权和取证难度大增，现有隐私和信息规则难以有效应对。
４．公共应用之困：行政执法规则滞后掣肘低空市场拓展
在公共管理领域，低空产品作为公共部门执法辅助或替代工具，面临规则不足问题。我国对行政部门执法行为的合法性控制主要是通过“行政三法”。然而，这三部法律仅针对三类特定行政行为，未能涵盖低空产品的多样化行政应用，亦缺乏适应新型监管工具的规定。因此，现有行政程序法难以充分为行政部门使用低空产品执法提供法律及合法性审查依据。政府采购是重要的购买力，低空产品在公共管理应用受限，必然会影响到其市场的拓展。
基于当前低空经济的实践和所涉社会关系，我国低空经济的法治建设，应锚定低空经济的法治需求与制度困境来予以回应。
（一）从管制到监管：重构我国航空法律体系
１．整合现有规范，制定统一《航空法》，构造航空法新体系
当前，我国虽已形成了《民用航空法》为核心的航空法律规范体系，但实践中航空领域已呈现多元化格局，涵盖军用航空、公共航空及通用航空（含低空飞行）。同时，管理上，我国仍实行军航与民航分治，由空军具体执行的体制。
为回应低空经济蓬勃发展，适当放松空域管制，重构各航空类型间的关系与需求，部分地区作出了积极回应。例如，深圳、珠海已尝试制定低空经济产业促进相关条例，却因立法级别所限，仅能要求政府主动与空中交通管理机构、民用航空管理部门建立协同管理机制、协调空域划设及飞行活动监管等。此类间接性规定难以确保协调机制的有效建立与运行。相反，如果制定统一的《航空法》，统一规定军航、公共航空和通用航空的空域管理和飞行规则等，则能克服此类困境。此举不仅能妥善处理军航与民航、公共航空与通用航空、国家空域安全与经济发展间的关系，还能从根本上解决低空经济发展受限及航空法律法规冲突的问题。具体而言，我国航空法制度体系应以《航空法》为基本法，修订并优化《民用航空法》与《国防法》，梳理现有行政法规、规章，进行冲突检视与体系性调整，根据需要新增制定低空飞行相关法律（下文将述及），同时鼓励地方依据本地区安全与发展实际，制定特色法规，从而构建涵盖基本法、一般法、行政法规及地方性法规的全面、系统的航空法律体系。
２．平衡安全与发展，优化空域分类与分级管制体系
为回应低空经济对空域资源的迫切需求，我国空域管理需从管制主导向监管主导转型，以释放更多空域资源。然而，空域资源的开放势必影响国家空域安全，故需重新审视《民用航空使用空域办法》与《国家空域基础分类方法》，精准把握发展与安全的平衡点。
因此，在空域分类与监管要求设定时，应引入积极风险防范主义，对潜在安全风险持适度包容态度，审慎处理触及安全底线的风险，不盲目追求“零风险”，而将风险及其损害控制在可接受范围内。通过空域安全分类与风险分级管理，创新监管模式，引入新监管工具，实现以管制保障安全向以监管确保安全的理念转变，为低空经济释放更多空间。
具体而言，应重构《国家空域基础分类方法》，将空域细分为“绝对管制空域”“灵活管制空域”“非管制空域”三大类，并细分各类空域。明确“低空空域”概念，细化现有Ｇ类空域，对“不影响公共航空区域内的６０００米以下空域”再细分。增加低空场景分类，如都市低空与农村低空区域。在细化分类基础上，根据积极风险防范主义，设置差异化飞行条件与监管标准，在保障空域国家安全的前提下，减少不必要的管制与事前审批、报告。同时，建立不同空域、场景的管制和监管标准，确保安全的同时，最大化满足低空经济需求。
３．理顺管理体制，构建权责明晰、统分有序的监管体系
在推进空域开放的同时，需构建全面覆盖低空经济各社会关系的监管体系。这既要优化航空空域监管，也要完善低空经济行业监管。
（１）理顺航空空域监管体系
针对我国空域管理存在的多头管理问题，需进行体制重构。首要之举是实质落实“国家对空域实行统一管理”的体制，完善中央空管委的组织架构，强化其统一管理职能。中央空管委虽于２０２１年成立，改变了原有议事协调机构性质，但目前组织架构尚不完善，活动公开性低。因此，完善其成员构成，涵盖空军、民航、国家发展改革委低空经济司及公安交通部门代表，强化其在我国航空事务管理中的统一性和外部性职能。其次，根据空域分类和事务层级，通过立法明确中央和地方、军队和民航等不同部门的职责和边界，避免职能交叉和监管空白。同时，通过分类分级监管，将安全性要求高、需统一管理的事项保留于中央空管委和民航局等部门，下放安全性要求低及地方可监管的事项职权。最后，在《航空法》的框架下，制定《空中交通法》或《空中交通条例》。随着空域的多元利用和多元飞行格局的出现，需要协调不同空域飞行交通的监管规则，对此，可在吸收、整合《中国民用航空空中交通管理规则》等现有规定，借鉴德国模式，制定我国的空中交通法，或先行制定行政法规，统一规范空中交通，并为各低空空域制定相应交通规则及规定执法机构，使地方政府和相应机构能有效监管低空空域相关事宜。
（２）建立统分有序的低空经济行业监管体系
低空经济作为一种综合性经济形态，其监管需求不仅限于空域管理，还涵盖了产品安全与运行安全。
首先，完善多部门高效协同的产品准入监管机制。低空产品的准入，鉴于低空产品多为前沿技术产物，其监管不仅涉及技术标准与生产许可，还包括生产质量的严格把控。技术标准与生产许可方面，我国主要由工业和信息化部负责监管，同时考虑到低空产品的航空特性，还需接受航空管理部门的监督，以符合航空管理部门的特殊技术设置要求，例如《国家空域基础分类方法》规定在Ｇ类空域飞行的航空器需安装或携带可被监视的设备。因此，工信部在审批技术标准与许可时，应取得中央空管委或相关部门的批准。在生产质量监管层面，大众消费型低空产品，如微、轻、小型无人机，可借鉴珠海市立法，由市场监管部门负责监管；而中型及大型低空产品则需更严格的公共航空质量监管，需中央空管委等部门依据产品技术特性进一步研究确定。
其次，制定市场主体准入标准，确保低空经济活动主体具备相应的资质和能力。生产主体准入，由于产品技术标准确定后，生产主体只需满足公司法要求并获得相应监管部门颁发的生产和适航许可证即可。经营主体的准入，应尽快补全所有需要设置准入的低空飞行业务类型的资质资格标准，完善现有安全运营标准，提高标准的准确性和可操作性。低空飞行操控员的准入，应当制定涵盖不同低空飞行类型的飞行操控员执照标准体系，明确考试基本内容及考试组织，同时制定培训标准和规范，明确培训机构资质。
最后，完善低空数据信息安全监管制度。低空经济数据，涉及国家数据安全，特别是地理信息这一关键部分，因而事权上需国家安全部门、国家公共信用与地理空间信息中心、网络与信息管理部门等多方协作。为保护国家数据安全，协调各方安全事项，理顺监管体系，建议由国务院领导各涉事部门，依据《数据安全法》关于数据分类分级保护的要求，整合《民用航空安全信息管理规定》等现有航空数据信息相关规章及规范性文件，制定统一的《航空数据安全管理条例》，并专章规定低空飞行数据安全保护问题，合理配置国家、企业及公民在飞行数据上的权利义务，明确涉事部门的监管职责与协作机制。
更为重要的是，低空经济监管涉及多部门，故需合理分工并建立衔接机制。对此，未来《航空法》应对所需的分工和衔接问题进行框架性立法，如明确中央空管委与网络安全部门、市场监管与空管委、未来空中交通与地面交通监管的衔接要求，然后各相关部门法进行适当修订和具体机制建设。
（二）从政策到法律：健全低空经济的权利与行为规则制度
目前，我国低空经济是政策先导型发展模式。各级政府纷纷将低空经济纳入战略性新兴产业范畴，并出台了一系列实施方案。然而，政策的推动虽对产业初期至关重要，但经济的长远繁荣还需回归“市场在资源配置中的决定性作用”的经济模式。法律能够为市场秩序提供规则和保障，确保市场主体的行为合法、公平。因此，为促进低空经济发展，国家应在确保安全的前提下，减少不必要的干预，将政策支持逐步转向通过法律为经济提供良好的权利与行为规则保障，为低空经济市场自我发展铺就法治基石。
１．夯实市场基础：完善低空经济发展的产权法律制度
生产要素制度是市场经济不可或缺的基石。在低空经济领域，空域自然资源和数据资源作为关键要素，其完善对于推动低空经济发展至关重要。
其一，应明确空域资源的物权属性与内容。尽管《民法典》物权编对国家、集体和私人所有权进行了规定，但空域资源并未被明确列举。通过法律解释方法将空域资源纳入第２５０条虽能提供一定的正当性，但缺乏具体规则以指导低空经济活动。因此，对空域资源进行权利界定，明确权利主体和内容显得尤为迫切。
对此，应通过修订《民法典》，明确空域资源作为物权并规定其归属。这既可以在第２５０条中增列“空域”，也可以像第２４７、２４９、２５２条一样单独设款予以明确。同时，全国人大常委会也可通过立法解释明确空域资源的法律属性。其次，在未来《航空法》的制定中，可借鉴《土地管理法》，建立具体的空域所有权与使用权制度，根据低空经济特征进行产权构造。明确空域资源的所有权归属，平衡国家、集体和公民个人三者之间的利益。基于充分利用和方便管理空域的原则，建议将高空和城市空域划归国家所有，而农村等相关地区的低空空域确定为集体所有。同时，应明确低空空域的利用和开放制度，建立起空域所有权与用益权的关系制度，协调各方利益需求。值得注意的是，空域资源不应因国有而拒绝开放，而应更好地为国民所使用，满足其发展需求。
其二，完善数据产权制度。数据产权制度的缺失并非低空经济独有，而是信息产业普遍面临的问题。“数据二十条”对数据权利作了三权分置的指导意见，即“持有权”“加工使用权”“产品经营权”。尽管这一意见仍存在一定的争议，也被部分学者所修正，但其核心架构已被普遍认可。低空经济的数据产权问题可因循此意见，但需注意低空飞行中的数据涉及更多的国家安全和国家地理数据，因此在数据处分、产品经营上应规定更严格的标准和限制。国家安全管理部门、地理信息管理部门以及网信管理部门应协同制定相应的飞行数据分类和具体限制标准，同时坚持包容审慎原则，最优化平衡国家安全、低空经济发展以及各方数据利益。
２．明确行为边界：健全低空经济活动的侵权法律制度
市场经济作为平等主体间的经济活动，为防止冲突与纠纷，法律需明确市场主体行为边界，并设定清晰的侵权后果。
其一，需完善低空飞行中人身及财产侵权的责任体系。首先是完善责任类型。针对空陆两栖航空器，应依据其活动场域，在《民法典》中分别划定为高度危险责任或机动车交通事故责任。尽管此类航空器兼具机动车与航空器特性，但当其分别在空域或路面活动时，并不影响其性质的单一认定。对于空陆交通碰撞或干扰的责任，中央空管委与公安部门应携手制定立体交通规则，明确各方责任。对于空中碰撞，建议增设空中交通事故责任类型。因为在空中发生的交通事故，既不同于危险责任中航空器对地面的影响，也明显不同于地面机动车交通事故。其次，需细化低空飞行责任划分，明确活动组织者、运营者及操控者的职责与行为规范，确定产品的无过错责任和行为的过错责任，并作为一般原则，以公平原则为例外原则。坚持产品的无过错责任，是《产品质量法》《民法典》的基本精神，而坚持行为的过错责任，是为促使行为人充分履行飞行活动的审慎注意的义务。同时，考虑到飞行本身的风险性和技术的不成熟性，需要辅之公平原则防止产品生产者和操控者超出承受能力。其二，强化低空飞行信息隐私的侵权预防与救济制度。针对“知情－同意”原则在低空飞行中的适用困境，《个人信息保护法》应修订特定场景的信息收集规则，或在未来的《低空数据信息安全条例》中明确禁止收集的公民个人信息范围和场域，如在私人居所及办公场所的信息。此外，应完善信息隐私侵权的举证责任。针对低空航空器“小灵快”更易侵权、更难举证的问题，应在明确禁止收集范围和行为后，当被侵权人证明权益受损时，由低空飞行运营者举证飞行器位置及信息采集设备状态克服举证难题。同时，加强低空信息公益诉讼，借助个人信息保护公益诉讼的既有框架，通过法规、规章或司法解释强化低空飞行信息隐私侵权的公益诉讼，完善举证规则，扩大起诉主体资格，提升公益诉讼的使用率，避免制度空转。
（三）由主导到服务：完善低空经济的促进制度
当下，各地政府为激发经济新活力，发展新质生产力，纷纷出台低空经济产业发展政策，设立专项资金支持，加大通航运营补贴力度，培育龙头企业，甚至直接成立企业投身低空产业。政府以“参赛者”身份加入，成为低空经济的中坚力量。然而政府的过度干预可能导致发展失序，亟需法治化规范。遵循市场经济理论与依法行政原则，低空经济促进应逐步由政府主导发展转向提供法治框架下的优质服务。
目前，部分地市已制定低空经济促进条例，有学者亦呼吁制定低空经济促进法。此种专门的促进法立法模式固然是一种路径，但低空经济作为综合性经济，涉及诸多部门法关系，需以系统性思维调适现有制度，促使各部门提供优质公共服务。针对低空经济所需设施及与公共部门的关系，法治回应亟需聚焦于以下四方面。
１．完善土地规划制度，助推低空经济基础设施建设
首先，亟须完善土地规划制度。低空基础设施建设需要大量土地资源，可能冲击现有城乡规划，需调整城乡规划方案。但依据《城乡规划法》第４７条，规划的修改仅限五种情形，这限制了低空经济所需的城乡规划调整。为增强发展主动性，建议增设依申请修改规划的情形，使地方政府及相关组织、企业能按需及时申请调整。同时，第４８条及相关条文已设程序控制，可防滥用。
其次，编制低空经济基础设施建设规划。在解除制度束缚的同时，各地政府需遵循国家和上级总体规划，结合本地需求，依法制定地区低空经济基础设施规划，为有序建设提供指引。
２．提升审批服务，建立统一高效的低空飞行审批制度
降低成本是市场经济的关键激励因素。当前，行政审批繁琐、周期长已成为制约低空飞行活动的重要因素。因此，亟需削减行政限制，提升审批效能，减轻企业等市场主体的审批负担。针对审批多头管理、体制复杂的问题，应建立统一的低空飞行审批制度。一方面，在空域分类管理体制改革后，低空飞行申请与审批可交由地方监管部门，其余报备等事宜则由受理部门向中央空管委或相应部门报告，实现“一站式”办理，避免多头申请、往返奔波的现象。另一方面，应根据应用场景分类设置申请与审批程序，如城市、农村、沙漠、海洋及紧急任务等审批类型，实行宽严有别的审批流程；同时，简化审批环节，缩短处理周期，对低风险飞行实施事后监督，并构建统一的飞行监管、信息交流及审批平台，以满足低空飞行的“快速、灵活、大量”需求。
３．法治化推进产业扶持与财政补贴
新型产业发展初期，政府需适度激励引导，因而多地出台产业支持与财政补贴政策，助力产业链与基建发展。但政策执行需防随意性和滥用，以免扰乱市场，破坏公平竞争。故需立法明确产业扶持与补贴的原则、制度。在当前统一的产业扶持和产业财政补贴立法缺失的情况下，各级立法机关应当针对地方政府支持低空经济产业的行为及时制定相关规定。一方面，授权地方政府扶持低空经济，规划支持关键设施与技术，弥补市场短板。另一方面，明确政策与补贴规划制定程序，提升透明度与预测性，保障公众参与和补贴公平，强化监督，提升对政府经济干预政策的法律控制。
４．完善行政程序法，奠定低空产品公共管理应用法治基石
政府采购作为产业扶持的重要手段，对低空经济发展尤为重要。低空产品在公共管理中的应用，是低空经济的重要推动力。针对当前执法中低空产品应用存在合法性缺陷的问题，亟须完善行政程序立法，为低空产品的公共管理应用提供法律支撑、标准指引及风险控制。行政基本法典是行政执法应用低空产品的重要法治化路径，该法典虽已纳入国家立法计划，但鉴于立法难度与周期，地方立法先行成为必要选择。地方立法机关应制定行政程序规定，明确低空产品在公共行政中的使用条件、决策流程、使用规则、产品标准及权利保障等。例如，湖南省可修订《湖南省行政程序规定》，增设智能辅助工具使用章节，将低空产品与智能设备、自动化行政等方式一并纳入，以满足低空产品及相关智能产品的法治需求。
５．推动低空经济标准国际化，促进国际交流与合作
低空经济的繁荣发展离不开国际市场，但国际市场存在标准和规则的差异性。因此，为服务低空经济发展，政府应当积极参与国际低空经济标准的制定，推动低空经济标准的国内国外一致性发展，破除国际国内市场的标准障碍。同时，结合国内国际法律法规，完善我国低空涉外业务法律，为低空经济的国际化提供坚实的法治基础。
