专车治理三大逻辑困境：国家、科层、效率之间的矛盾

专车自下而上的创新拓宽了政策制定者的范围，专车政策制定不仅限于国务院交通运输部，直辖市、地级市交通委也不得不直面专车。尽管不同行政级别的交通职能部门所管辖范围有所差异，但在相似的制度、利益激励下，政策制定的逻辑具有同质性。

在“应然”层面上，政策制定者理应代表公共利益，谋求社会福利最大化， 但“实然”层面的政策制定却是社会价值权威性分配的过程 [1] ，国家政策的制定并非铁板一块，而是嵌入了政治经济结构。政策制定者不仅要平衡长期、短期利益的冲突，有时还不得不兼顾行业、社会利益的分配，政策制定目标上的冲突、矛盾反映了“国家的逻辑”。

诺斯在研究产权制度时就已经注意到了“国家的逻辑”，他发现国家具有双重目标，一方面通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金最大化，另一方面却又要试图降低交易费用来推动社会产出的最大化，从而增加国家税收，而这两个目标经常处于相互冲突的状态 [2] 。

中国城市政府支出、项目制运作领域同样可以找到“国家的逻辑”的影子 [3,4] ，作为政策制定者的政府具有多重目标，公利和私利的冲突表现得淋漓尽致。“国家的逻辑”指明了政策制定的复杂性，多重目标为这种复杂性提供了切口，剖析政策制定者的目标将为政策取向提供解释。在城市专车治理中， “互联网+”的国家战略和出租车行业的“庇护结构”型塑了政策制定者的双重目标。

第一，“互联网+”的国家战略。在经济结构转型的背景下，信息技术被视作优化产业结构的催化剂， “互联网+”也在2015年成为了中国国家战略。 政府高层也频繁发声支持“互联网+”为互联网创新提供了舆论氛围，以专车为首的“共享经济”已经成为了“互联网+”发展的标杆，这些都在一定程度上制约了政策选择的范围。一旦交通运输部、各地交通委将所有的专车都定义为非法，并取缔专车平台，政策将背离国家战略，不仅将失去合法性基础，也容易引发舆论批评。

第二，出租车行业的“庇护结构”。出租车数量过多可能会引发恶性竞争、客运混乱，负外部性让出租车行业受到行政管制。出租车被视作“城市公共资源”，按照特许经营原则采用准入数量管制、经营权有偿使用和公司化运营来进行管理。

然而，随着时间的推移，政策陷入了“路径依赖”，封闭的“庇护结构”逐渐形成，出租车管制目的出现了扭曲，消解负外部性被“设租寻租”所取代。2000年到2014年，北京人口增长了1倍，但出租车数量却几乎保持不变；同期上海人口增长了50%，而出租车数量仅增长了10%。 出租车供不应求加剧了行业准入资格的稀缺性， 少数私人所有的牌照转让价格已经高达百万，出租车公司则掌握了大多数牌照，通过垄断获取巨额利润。

出租车企业和私人牌照所有者不仅是行业管制的受益者，也间接“俘获”了政策制定者。监督市场和保证交通运输体系是交通职能部门的职责，但是出租车企业和牌照所有者并不完全是政策的接受者，罢工、游行成为他们制衡政策制定者的工具。

出租车司机每天必须要向公司缴纳数百元的份子钱，而份子钱的“价格刚性”让出租车司机首先受到专车冲击，营运收入大幅减少。2015年，武汉、南京等多地出租车司机都因收入减少而爆发大规模抵制专车行动 [5] 。“维稳”逻辑让政策制定者更加倾向于满足管制受益者的要求 [6] 。

与此同时，上海、广州等地的出租车公司以国有企业和集体所有制企业为主，相比民营性质的专车平台，他们更有可能会参与政策制定的过程。出租车行业的管制已经形成了封闭的“庇护结构”，出租车企业、牌照所有者在行业管制中获取了巨大的经济利益，而政策制定者则通过准入条件、数量的限制来换取客运市场的“稳定”。

“国家的逻辑”塑造了政策制定者的双重目标，政策制定既要契合“互联网+”国家战略，又不得不兼顾“庇护结构”，以维系行业“稳定”。因此，政策制定者对于专车持有既“肯定”又“否定”的态度，试图兼顾双重目标。

无论是国务院交通运输部，还是上海、北京、广州等特大城市交通委都“肯定”了专车在“互联网+”领域的创新意义，但同时又以出租车经营标准来“否定”以私家车为主、“共享经济”形式的专车运营模式。

交通执法大队承担日常交通行政执法，包括监督检查出租车客运、道路运输交通检查。作为政策执行者，交通执法大队本身并不能制定政策，而是贯彻执行交通运输部或地方交通委的法律法规，即所谓的“科层组织”。

“理想”的科层组织来自马克思·韦伯，韦伯认为科层制是由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的行政管理体制 [7] 。然而， 实践中的科层组织并不会按照“理想”模型运作，组织内部的行为是组织激励机制和环境适应的结果，行为选择同样蕴含着自身的利益。

“理性经济人” 也由此取代韦伯的“制度论”成为不少科层组织研究的起点，形成了诸如官僚预算最大化等理论 [8] 。科层组织追求预期收益的最大化，官僚效用函数包含薪金、福利津贴、公共声誉、权利、恩惠、机关产出等变量。理性选择学派尽管极度简化了政府科层组织，却在一定程度上契合了中国政府的组织形态。

在“压力型”的管理体制下，中国科层组织官员的目标在于“晋升”，而下级的表现和晋升直接取决于上级的评价和考核，而非社会评价和实际治理绩效，由此出现了 “GDP锦标赛” 现象 [9,10,11,12] 。“压力型”体制激励科层组织贯彻政策法规，但科层组织同样面临着外在约束。政策执行要投入人力、物力和财力，执行者必须要兼顾政策执行的成本，他们会有意识地选择形式上贯彻政策但实际上却能实现部门利益最大化的行为模式，而非关注政策执行的社会效用，政策的“选择性执行”成为了必然的选择 [13] 。 “科层制的逻辑”就是科层组织对于政策执行成本和收益的总体权衡，既要迎合上级制定的政策法规，也要兼顾政策的执行成本。

Uber、滴滴专车等平台主要依靠接入私家车来提供服务，但是私家车无法取得客运许可证，因此在法律层面属于“非法客运”。作为科层组织，交通执法大队必须要执行政策法规，打击非法客运的专车。 既“肯定”又“否定”的专车政策通过“压力型”体制传导给了政策执行者，政策制定的“两面性”演变成了政策执行的“两难”困境。

为了迎合上级考核，交通执法大队既要打击接入专车平台的私家车，却又不能完全取缔专车平台，政策显然提高了执法成本。与执法者缺乏“筛选信号”不同，专车司机却可以有意识地避开执法者和摄像头，执法者和专车间的信息不对称让交通执法大队不得不付出高昂的成本来筛选非法客运的专车。

事实上，即便是执法者成功地筛选出非法客运车辆，事实的认定也依赖于证人的证言和当事人的陈述。然而，乘客和专车司机分别是消费者和生产者，市场机制实现了供需匹配，满足了各自需求，执法者很难激励乘客指认司机非法客运，司机和乘客在执法中很有可能会“合谋”。

不仅如此，非法客运认定的笔录程序和过程繁琐，现场执法期望乘客配合的难度极大。与此同时，有限的执法资源进一步放大了政策执行的困境。以S市B区为例，该区的面积达到了293.71平方公里，但交通执法大队仅有在编人员40余名，其中还包含不少行政、文职工作人员，一线执法人员不足半数。一线执法人员不仅要查处非法客运，还要承担公共交通客运、道路货运、汽车维修市场经营的检查和监督等多项工作。

图一：专车执法过程

低效的执法过程、有限的执法资源提高了执法的相对成本，对政策执行者形成了外在约束，也激励部分执法者采取不正当的执法模式。为了提高执法效率，一些城市的执法者采用“钓鱼执法”，甚至鼓励公民参与“钓鱼执法”。然而，“钓鱼执法”却引发了政府公信力的争议，甚至诱发了群体性事件。广州、杭州、武汉等地都出现了因“钓鱼执法”而导致专车司机围堵执法人员的事件，严重危害了交通秩序和社会稳定。

“科层制的逻辑”决定了政策执行者的行为取向，“压力型”体制实现了专车政策自上而下的传导，但执法成本同样约束着执法者，运动式、选择性的执法模式最终成为了政策执行者的最优选择。

执法者会“选择”特定时间、空间和对象开展“专项综合整治”来打击非法客运的专车。运动式、选择性执法降低了政策执行的投入成本，又能够被媒体广泛报道，迎合了政策制定者的要求，在形式上完成了打击专车的任务，与“科层制的逻辑”相契合，但却颠倒了公共政策的手段和目的，根本无力禁止私家车接入专车平台。